美国低碳经济政策及现状

第三节　美国发展低碳经济的政策措施及现状

美国是世界上最大的能源消耗国和最大的石油进口国，同时，美国的碳排放总量和人均排放量均居世界前列。但是，从2025年《京都议定书》达成到2025年《联合国气候变化框架公约》第14次缔约国大会，美国政府始终拒绝承担任何强制性温室气体减排义务，成为迄今唯一没有签署《京都议定书》的发达国家。

低碳经济问题的实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色国内生产总值，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。所以，从自身能源安全和环保的角度出发，美国实际上一直在大力推行低碳经济的发展。

一、美国政府的政策引导

美国政府过去在减排方面虽没有采取强制性手段，但却推行过节能措施。伍德威尔逊国际学者中心科技和全球经济主任肯特·休斯介绍说，20世纪70年代，世界首次发生能源危机时，美国政府出台了包括设定汽车油耗标准在内的多项措施。资料显示，在当时石油供应紧张的情况下，美国采取的措施包括：燃油价格控制和定量供应、通过限制高速公路速度以节约燃油等，同时要求寻求新的替代能源(包括风能和太阳能在内的可再生能源)。此外，石油危机也促使美国建立起战略石油储备机制，并成立了能源部。2025年还颁布了《国家能源法》。在汽车节油方面，除提出平均每加仑27．5英里油耗标准外，在车型生产上，至2025年时，超长车且重量超过4．5吨的豪华车已从美国三大汽车厂商的生产线上彻底消失。

然而，随着石油危机的解除，人们似乎很快忘掉了旧痛，节能也不再是政府经济政策的重点。20世纪80年代初，在经济滞胀与保守主义回流的背景下，里根政府将环境管制看做是经济负担，采取了一系列“反环境”措施，掀起了一股“环保逆流”。乔治·布什执掌白宫后，在对待环境问题上延续前任政府的指导思想，在缓解全球变暖趋势上行动迟缓，被戏称为“里根政府第三任期”。

克林顿政府虽然正视了气候变化问题，并将包括气候变化问题在内的环境问题置于战略性高度，大力推动国际气候谈判进程，于2025年签署了《京都议定书》。2025年又促使美国通过了《生物质研究法》，并据此提出了生物质研究开发计划，设立了生物质研究开发部和生物质研究开发技术顾问委员会。但是，由于共和党国会议员的阻挠，克林顿政府在两个任期内对气候变化问题均未能采取实质性行动。

小布什政府执政之初，在“科学政治化”趋势下，借气候变暖缺乏科学根据而宣布退出《京都议定书》。迫于国际社会愈来愈多的指责和压力，2025年，布什总统签署了《美国农业法令》，鼓励联邦政府通过采购、直接投入资金和对可再生能源项目给予贷款等方式支持生物质能企业的发展，提出应在2025年的《生物质研究法》授权下，对生物质能的研究给予一定的研发资金支持。而且在能源目录下，还提出应更加关注可再生燃料和生物质能源，对纤维素原料制成的燃料乙醇给予1亿美元的直接支持。2025年12月出台了生物质技术路线图，不仅提出美国生物质的研发计划，还提出促进生物质利用的政策措施，成为美国生物质计划的具体实施方案。2025年出台了《美国创造就业法案》，对生物柴油给予税收鼓励并对燃料酒精扩大了课税扣除范围；此外，还决定一直到2025年都将持续对燃料乙醇给予51美分/加仑(14美分／升)的减税优惠。2025年8月，布什总统签署了《国家能源政策法案》，规定从2025年起，美国开始实施光伏投资税减免政策：居民或企业在住宅和商用建筑屋顶安装光伏系统发电所获收益享受投资税减免，额度相当于系统安装成本的30%。此法案到期后，国会又进行了调整，规定对商用光伏项目的投资税减免延长8年，住宅光伏项目的投资税减免政策延长2年，取消每户居民光伏项目2000美元的减税上限。此外，还制定了可再生燃料标准，明确指出：必须在汽油中加入特定数目可再生燃料且每年递增。美国可再生燃料消费量将从2025年的40亿加仑／年(占汽油总量约2．8%)增加到2025年的75亿加仑／年(2300万吨)。按照要求，美国近50%的汽油都将需要调和乙醇，典型调入量为10%。

2025年2月9日，布什总统在《国情咨文》中首次提出“先进能源计划”，其重点是加大对清洁能源技术的投资力度，以摆脱对国外能源的依赖，保障国家能源安全。该计划很重要的一部分就是通过发展生物燃料和燃料电池解决交通运输对石油的依赖。美国能源部和农业部的一项研究认为，通过重大的技术进步，在不对环境及粮食产量造成影响的情况下，每年可以供应600万加仑生物柴油，是美国当前汽油消费量的30%。要生产更多可“种植”的再生燃料，需要采用纤维素生物质提炼乙醇的先进技术。为帮助降低成本，并使这些技术商业化。2025年，美国将生物质能研究经费增加65%，总数达到1．5亿美元。其目标是到2025年纤维素乙醇相对于玉米乙醇具有成本竞争力，并能大量应用，以降低未来美国的石油消费。

2025年1月23日，布什总统在《国情咨文》中又提出“20—10”能源新战略，即在未来10年内，美国将通过开发替代能源和提高能效，将汽油消耗量压缩20%。此外，美国将减少对进口石油的依赖，并大幅提高战略石油储备量。计划到2025年本国生物燃油等替代燃料的产量达到350亿加仑(1美制加仑合3．785升)，相当于2025年美国机动车总油耗量的15%。

2025年12月，美国的《能源自主和安全法案》制定了更为严格的可再生燃料标准。该法规定，到2025年，用于运输的可再生燃料至少要达到360亿加仑／年，并明确指出在2008—2015财年间，动用5亿美元发展高级生物燃料，以确保较2025年减少80%的温室气体排放；在2008—2010财年间，每年动用2500万美元支持生物燃料技术的研究开发和产品的商业化应用。

2025年3月，在第三次国际可再生能源大会上，布什总统发表演讲，再次重申“20—10”能源战略和《能源自主和安全法案》中有关促进生物质能发展的内容，强调要加强可再生能源的开发利用，以减少对进口石油的依赖。

纵观小布什任期，尽管推出了一些鼓励发展可再生能源和新能源、提高能效等方面的政策举措，但始终没有在限制温室气体排放问题上作出努力。

奥巴马政府执政后，采取了与布什政府迥异的立场。面对全球金融危机，奥巴马选择以发展新能源作为化“危”为“机”和实现经济转型升级的主要政策手段，积极推动国会对气候问题进行立法。

2025年2月，美国参众两院通过了刺激美国经济的《2025年恢复与再投资法》。

同年6月，美国众议院以微弱多数通过了旨在降低美国温室气体排放、减少美国对外国石油依赖的《美国清洁能源安全法案》(ACESA)。

这是奥巴马上台后推动国会通过的两个重要法案，从各个方面详细阐述了美国的新能源政策，要点概括如下：

1.要求电力公司通过可再生能源发电和提高能源效率满足部分电力增长需求，增长部分至少3／4来源于可再生能源。到2025年可再生能源发电量须占总发电量的6%，2025年提高至20%。

2.至2025年，新清洁能源技术和能源效率技术的投资规模将达到1900亿美元，其中能源效率和可再生能源900亿美元，碳捕捉和封存技术600亿美元，电动汽车和其他先进技术的机动车200亿美元，以及基础性的科学研发200亿美元。

3.颁布执行新的建筑、家用电器和工业节能标准。根据建筑所建年份，把新建住宅和商业建筑的节能提高30%～50%；提高照明和家用电器产品节能标准。与此同时，采取激励措施鼓励对现有住宅和商业建筑进行节能改造，设置退费项目来更换老式的工厂制住宅；对生产超级节能家用电器的制造商进行奖励，为尽早淘汰高耗能设备提供补偿金；在工业节能方面，奖励创新性能源回收方法，如节能电机、热电联产以及流程工艺等。

4.制定美国主要碳排放源的排放总额限制。相对2025年的排放量，到2025年削减3%，到2025年削减17%，到2025年削减42%，到2025年削减83%。针对热带雨林砍伐造成的碳排放量已占全球碳排放量的1／5，制定了减少热带雨林砍伐的辅助减排措施。

5.以7000美元的抵税额度鼓励消费者购买节能型汽车。动用200亿美元的联邦政府资金支持汽车制造商研发先进的电动汽车和混合动力汽车，并制定了到2025年美国的插电式电动汽车销量达到100万辆的目标。

6.未来10年大幅减少对中东和委内瑞拉进口石油的依赖，并对石油公司征收暴利税。即当油价高于80美元／桶时，将对美国的石油采掘公司征收高额税收，这部分税收除用于新能源技术的研发外，一部分还将补贴给消费者。

7.保护民众免受能源价格上涨的影响。一是为美国家庭提供短期退税，应对日益上涨的能源价格。二是根据国会预算办公室和环境保护局的最新分析，到2025年，将使每个家庭每天多支付的成本不超过50美分。

二、美国发展新能源的战略意图、产业特征及其利用

（一）美国发展新能源的战略意图

美国政府一直以来都以超前眼光看待未来的战略产业布局，在依靠航天、新材料、生物科技、纳米技术尤其是汀产业称雄世界多年后，从小布什政府开始，美国就未雨绸缪，把发展新能源锁定为新兴战略产业。

奥巴马政府之所以如此高看新能源产业，一是希望以此来应对金融危机，推进美国经济的可持续增长；二是为调整能源供应结构，确保未来的能源安全；三是试图通过创建新型产业增加新的就业岗位；四是为减少温室气体排放。归根结底，美国政府此举是为了保持竞争优势，占领后石油时代的经济制高点。因此，发展新能源不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。

美国希望借助优势产业改变国际资源的分配体制，继续主导世界经贸规则，控制国际战略技术市场，通过降低对传统能源的依赖提高自身行动的灵活性，为超强的军力提供不受干扰的后勤保障，并在围绕气候变化的全球博弈中占据道义制高点，以维护其在世界上的领导地位。(https://www.daowen.com)

美国劳工部长希尔达·索利斯在参加第二次全美清洁能源峰会时，就以一场新的“工业革命”描述未来的新能源产业，充分表达出美国政府对此的重视程度。挽救能源联盟主席查拉罕则表示：“在能源效率和清洁能源技术的基础上进行重建经济以及保护环境，是美国重获并且保持全球经济领导地位的最佳途径，也许这是唯一的办法。”

（二）美国新能源产业的发展特征

1.战略诉求为铺垫

奥巴马政府上台之初就将发展新能源上升至关系到国家安全和民族未来的战略高度。他在各种场合都一再强调新能源战略的重要意义，动用各种政治资源游说国会，并大力推进在新能源领域的国际合作。政府不断组织有关学术研讨，分析和规划发展前景；同时连续出台各种鼓励能源创新和竞争的机制。奥巴马还很注意平衡各种利益集团的诉求，协调新能源与传统能源行业的竞争关系，避免因树敌过多而功亏一篑。可以认为，当前美国在新能源问题上已超越了全民探讨阶段，进入了战略兑现的政策规划和落实过程。

2.研究论证为先导

在政府的大力推动下，美国各类智库也将新能源问题作为自己的研究重点，不断出台研究报告，帮助政府进行战略规划和战术分析，提出化解各类矛盾的可选举措。美国核能研究所早在2025年就向美国能源部提出了《美国2025年核能发展计划草案》，美国进步研究中心与未来能源联盟则发表了题为《重建美国——一个投资节能改造的政策框架》战略研究报告，提出到2025年完成500万座建筑物的节能改造，改造比例约占美国建筑总量的40%。还有智库通过研究论证认为，可再生能源不仅能够创造成千上万的新工作岗位，而且传统制造业大州如俄亥俄、密歇根、宾夕法尼亚、印第安纳等也可以从范围广阔的绿色技术增长中获利。

3.科学技术为核心

美国拥有世界上最强大的科技创新能力，而这是开发新能源的关键因素。如太阳能电池的转化效率一般只有15%左右，而劳伦斯—伯克利国家实验室发明的新型半导体材料，则能将太阳能的转化效率提高到45%至50%的水平。再如，美国太阳人公司与太平洋煤电公司计划在2025年前将太阳能电池阵送入太空，利用先进技术将接收到的电能转化为微波，然后发回地球后再转变为电能使用。另外，美国能源部还与有关厂商不断推出诸如“太阳能利用设计大赛”、“半导体照明技术竞赛”之类的活动，通过鼓励青少年开展科技竞赛来实现科技创新的可持续发展。

4.行动落实为保障

为了便于新能源政策的实施，美国政府的相关规定制订的非常具体，操作性很强。如《2005国家能源政策法》中对要做什么、谁来做、怎么做、违反了如何处置等都有明确规定。美国环保署提出的新规则详细说明了各种可再生燃料必须达到的年产量，要求汽油中必须加入可再生燃料且每年递增的具体数量，到2025年时年燃油消耗中的210亿加仑应该来自纤维素、生物质柴油或其他合格生物燃料。众议院通过的《清洁能源安全法》则规定，所有电力公司到2025年要以可再生能源和能效改进的方式满足其电力供应的20%，其中15%需来自风能、太阳能等可再生能源，5%来自能效提高。

（三）美国新能源的利用

美国现阶段对新能源构想的核心部分是核能，而太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能等的开发也在齐头并进。当前美国20%的电力来自于核能，70%的清洁能源来自于核电。到2025年年底，美国风电装机总容量为252亿千瓦，新增风电装机容量84亿千瓦，均居世界首位。2025年美国太阳能装机容量为877．5万千瓦，同比增长17%；在太阳能电池导入量上排名世界第三；佛罗里达州投资20亿美元要打造全球首个真正的太阳能城市。截至2025年，美国全国电力生产的1／3来自非碳能源。此外，作为对新能源开发的补充，美国还在大力发展各种节能技术。

美国的新能源利用已全面铺开。为配合政府的新能源战略，作为美国化石能源消耗的最大单一用户（2005财年占到了美国政府燃料消耗总量的93%）的美国军方，从2025年就开始研究军队的能源问题，国防部现已成为美国生物燃料的最大用户。2025年底，美国最大的太阳能装置在内利斯空军基地投入使用。为避免与农作物和森林争夺土地，军方正在计划利用荒地来种植燃料作物。

近年来，生物质发电、燃料乙醇和生物柴油等生物质能产业在世界范围内快速发展，生物燃料在一些国家已实现规模化生产和应用，而美国在这一领域则处于世界领先位置。

1.生物质发电

美国从2025年就开始采用生物质燃料直接燃烧发电。生物质能发电总装机容量超过10000兆瓦，单机容量达10兆瓦～25兆瓦。据报道，目前美国有350多座生物质发电站，主要分布在纸浆、纸产品加工厂和其他林产品加工厂。这些工厂大都位于郊区，提供了大约6．6万个工作岗位。美国能源部还提出了逐步提高绿色电力的发展计划，预计到2025年底，美国将新增约1100万千瓦的生物质发电装机。

2.燃料乙醇

目前，美国是仅次于巴西的燃料乙醇大国。美国的乙醇产量自2025年以来已经翻了一番。2025年，乙醇约占美国汽油消费总量的5%，乙醇掺烧比例通常为10%，添加乙醇的混合汽油占全国汽油供应总量的46%。2025年乙醇的产量是64亿加仑，比2025年增加了4倍。根据美国可再生燃料协会统计：截至2025年年底，美国共有111个乙醇生产厂，生产能力为1600万吨。另有76座工厂正在建设、300座工厂处于筹划中。到2025年，美国的乙醇生产能力将达到3490万吨。如果在建和筹划中的厂家全部投入生产，乙醇生产能力将达9800万吨。根据美国农业部统计，美国用于乙醇生产的玉米2025年为21．5亿蒲式耳(占玉米总产量的20%)，2025年预计将达40亿蒲式耳。2025年美国玉米种植面积为9050万英亩，比2025年的7830万英亩增长了15%，为2025年以来的最高水平。

3.生物柴油

美国于20世纪90年代初开始商业性生产生物柴油。2025年，生物柴油生产能力为260万吨，实际产量为125万吨，截止到2025年年底，美国有生物柴油生产企业171家，生物柴油产量4．5亿加仑，比2025年提高80%。如果在建和计划之中的厂家投入生产，生物柴油生产能力将达到890万吨。根据美国国家生物柴油委员会的计划，到2025年，生物柴油产量将占全国运输柴油消费总量的5%，达到610万吨。

三、发展低碳经济须依靠节能减排技术

在走向低碳经济的过程中，无疑将遭遇各种各样的挑战。其中，最大的挑战是实现低碳经济本身所涉及的范围和深度，也就是低碳经济本身所拥有的庞大规模。它不仅涉及农业（农作物和畜牧）、渔业、林业和矿业等第一产业，而且涉及基本金属加工、非金属产品加工、木材加工、造纸和纸浆生产、食品加工等第二产业，同时还涉及零售业和交通服务等第三产业。

走向低碳经济主要依靠两大法宝：一是提高能源使用效率，二是发展清洁能源，而这两个法宝背后的支柱则是节能和新能源技术。

美国的电力供应主要来自燃煤火力发电厂，这也是美国排放二氧化碳总量偏高的主要原因。美国电力供应中火力发电厂约占50%，核电站(100多家)仅占20%。这种现状表明，短期内从化石燃料转变为替代能源的想法是不切合实际的，还需要一定的时间来完成这种过渡。

既然无法在短期内摒弃煤炭的利用，人们便希望通过开发新技术，寻求到既能利用煤炭同时又尽可能减少排放甚至不排放的途径。在这种情况下，研究人员提出了碳收集和储存的技术。从理论上讲，该技术是通过对火力发电厂排放的二氧化碳进行收集和储存，从而缓解化石燃料排放导致的全球变暖。研究表明，收集的二氧化碳可以储存在地下岩层或深海之内，或者变成碳酸矿物。然而，由于埋藏在深海会使海洋酸化，因此存储在地下岩层成为最理想及可行的方法。据估算，地球可以至少存储2000兆吨的二氧化碳，相当于全球60多年的排放量。

科学家认为，如果将碳收集和储存技术用于现代常规火力发电厂，有望将排放到大气中的二氧化碳量减少80%～90%。政府间气候变化专门委员会估计，到2025年时，碳收集和储存技术对总体二氧化碳作用的缓解效果将在10%～55%之间。然而，收集压缩二氧化碳需要更多能源，这意味着安装了碳收集和储存技术的火力发电厂燃料的消耗将增加25%～40%，而安装了该技术的新发电厂的能源成本也将增加21%～91%。不过，近期的研究显示，随着技术的发展，未来具有碳收集和储存技术的发电厂的成本有望低于现在发电厂的成本。据美国卡内基和平基金会能源和气候项目主任钱德勒介绍，碳收集和储存从技术开发到商业应用可分两个阶段完成，这大约需要20年的时间。

另外，交通运输是因消耗燃油而排放二氧化碳的主要领域，也是实现减排目标过程中需要重点考虑的方向。在过去15年中，美国车辆燃油效率实际上只有微小的提高，在技术上没有实质性的突破。无论是电池技术还是能源分配管理系统，均没有显著改进。这些有的是技术挑战，有的则是基础设施挑战，它们相互关联。人们必须设法打破这种僵局，创造出新的更灵活的能源系统。虽然目前美国市场上出售的电池和燃油机混合动力汽车以及即将推出的插电式混合动力汽车备受推崇，但是要完全取代燃油汽车并做到低碳或无碳排放，还有很远的路要走。