第二章　中国大陆

第二章　中国大陆

第一节 新化学物质管理

中国对新化学物质的管理可追溯到1994年3月16日由原国家环境保护总局[1]牵头,同海关总署和原对外经济贸易部[2]联合颁布,1994年5月1日正式实施的 《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定 (环管 (1994) 140号)》。该法规要求出口商或其代理人向中国出口其未曾在中国登记的任何化学品 (农药除外[3]),需向原国家环境保护总局申请该化学品首次进口[4]环境管理登记,取得 《化学品进 (出)口环境管理登记证》;未取得 《化学品进 (出)口环境管理登记证》或 《临时登记证》[5]的化学品不得进口。同时规定,因实验需要,首次进口且年进口量不足50千克的化学品可免于登记。

20世纪90年代以来,中国化学工业迅速发展[6],尤其是国内化学工业生产企业的蓬勃发展、跨国化学工业公司在华投资建设生产工厂以及大量化学品进出口贸易企业的设立,原有的对化学物质实施首次进口登记的制度显然已经不能满足化学物质管理的需要。为建立完善的化学品环境管理法规体系,原国家环境保护总局于2002年11月1日废止了 《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定》中有关化学品首次进口登记的规定,并于2003年9月12日发布 《新化学物质环境管理办法》(总局17号令)(以下简称 《办法》),同年10月15日实施,其目标是实施对化学品的预防预警与源头控制。《办法》规定,新化学物质生产或进口前需进行申报登记,取得新化学物质环境管理登记证。这里,新化学物质是指未列入 《中国现有化学物质名录 (IEC-SC)》的化学物质。

在 《办法》实施6年后,国际上对于化学物质的管理也在不断更新,尤其是在对化学物质的管理思路上,从之前的危害管理转变为根据化学物质可能产生的风险进行管理。因应国际上对于化学物质管理的变化,环境保护部及其化学品登记中心[7]对 《办法》进行了修订,修订版于2010年1月19日由环境保护部7号令发布,同年10月15日正式实施。2010版 《办法》主要体现了三个方面的完善,一是引入了风险评估的概念,在新化学物质的固有危害特性评价的基础上增加了风险评估;二是增加了后期监管,从偏重前期申报登记改变为登记和后期监管平行并重;三是实施分类式管理,将新化学物质划分为一般类、危险类和重点环境管理危险类进行跟踪和监督管理。同时,为方便企业进行新化学物质的申报,环境保护部及其化学品登记中心编制了 《新化学物质申报登记指南》(以下简称 《指南》),并通过设立网站上的疑难解答,来及时回应企业在申报过程中遇到的困难或者不明确的问题。

随着7号令的宣传推广和执行,化学工业企业和化学品贸易企业普遍提高了对化学物质管理的意识,并从实践中增加了对化学物质进行风险管理的经验。相应地,企业界与环境保护部及固管中心建立了良好的沟通渠道,并就实践过程中遇到的问题进行了充分的讨论。从2014年2月开始,环境保护部及固管中心启动了对于 《指南》的修订,以期解决在实践过程中发现的一些程序性或者专业性问题。该修订文本于2015年6月基本完成,并于2015年6月25日在固管中心网站上向全社会公开征求意见。随后经过整理,于2016年2月25日向世界贸易组织 (W to)进行通报。截至2016年10月份,新 《指南》又收到了国际上的行业协会的若干意见,现在仍在进一步修订中。

一、中国现有化学物质名录及 《名录》 查新

进行新化学物质的申报,其中关键的一个问题是如何确认和区分现有化学物质与新化学物质。根据国际上的经验,设立一个现有化学物质名录是通行的方法。

经原国家环境保护总局授权,原国家环保总局化学品登记中心从1994年起开始编制 《中国现有化学物质名录》(简称 《名录》),1995年发布 《1995版核心名录》,其后10年间先后进行过多次公开增补申报[8]。现行的中国现有化学物质名录为环境保护部于2013年1月14日发布的 《中国现有化学物质名录》(2013版),其收录范围包括自1992年1月1日至2003年10月15日,为了商业目的已在中国境内生产、加工、销售、使用或从国外进口的化学物质。共收录45612种物质,其中标识保密物质3270种,非标识保密物质42342种;有CAS[9]号物质37126种,无CAS号代之以流水号的物质8486种;有结构信息的物质31088种,暂无结构式物质14524种。该名录是动态名录,将根据新化学物质环境管理工作进展,通过一定的程序进行维护和动态更新。

7号令指出,凡未列入 《名录》的化学物质为新化学物质,新化学物质生产或者进口前应按7号令办理新化学物质的申报登记。因此,在中国境内研究、生产、进口和加工使用的化学物质,有必要确认是否已列入中国现有化学物质名录,即名录查新。

名录查新包含两种方式:自行查新和委托查新。

自行查新:《名录》(2013版)有单机版查询软件 《中国现有化学物质名录检索系统》和PDF版名录。申报人可购买或下载名录,根据化学物质的CAS号、化学名称、分子式和结构式分别进行检索。在 《名录》中的化学物质即为现有化学物质。因有3270种化学物质标识保密,不在名录上的化学物质可能为新化学物质,也可能为列入名录的保密物质。此时,申报人可委托固管中心进行查新进一步确认化学物质是否是新化学物质。

委托查新[10]:申报人委托固管中心进行查新。申报人需下载新化学物质委托查新软件,填写委托书中的各项内容,然后通过查新软件提交查新文档,并打印查新委托书纸张件,签字盖章,最后扫描签字盖章件,并通过查新软件上传。固管中心收到签字盖章扫描件之后,提取申报人网上提交的查新数据,5个工作日内完成查新确认,将结果通过邮件方式告知查新委托书中的联系人。

需要注意的是,当某一化学物质成功申报后,从其第一次生产或者进口的时间算起,满5年,且在这5年中未发生重大的影响环境和人体健康的情况,申报人可以申请将该物质加入 《名录》中[11]。该条款在17号令时就已有表述,因此环境保护部与固管中心在2016年,统计了申请列入名录的情形,将31个成功申报且首次进口满5年的化学物质补充列入 《名录》中。这些化学物质在 《名录》(2013版)不能检索到,但是可以通过委托查新渠道查询获知,或者需要向供应商询问确认。

二、新物质申报适用范围

1.化学物质的适用范围

用于生产医药、农药、兽药、化妆品、食品、食品添加剂、饲料添加剂等产品的原料或者中间体,属于新化学物质的;表面活性剂、增塑剂、防腐剂、分散剂、阻燃剂等具有特定功能的中间产品或者制品中所含的新化学物质;可变组分物质、复杂反应产物等无唯一、不能确定分子结构的化学物质,以及聚合物,属于新化学物质的,适用7号令。

此外,属于以下情形,在常规使用时有意释放出新化学物质的物品,也适用7号令。其中:

(1)所含新化学物质从物品中释放出来是实现该物品功能所必需的,即属于人为设计有意释放,物品的外形仅相当于新化学物质的容器,如笔、墨盒、灭火剂等。

(2)在使用过程中,将产生并释放出所含的新化学物质,即这一过程是实现该物品功能所必需的,属于人为设计、有意释放,如含有香味的橡皮等。

2.地域及活动的适用范围

中华人民共和国关境内从事研究[12]、生产[13]、加工使用[14]或者向中华人民共和国关境内出口[15]新化学物质 (或者进口新化学物质)适用 《办法》,包括保税区或者出口加工区内从事研究、生产和加工使用或者向保税区、出口加工区出口新化学物质 (或者进口新化学物质)。

3.申报人的适用范围

申报人是办理新化学物质申报的主体。申报人分为境内申报人和境外申报人。

对于生产活动,申报人是拟从事新化学物质生产的中华人民共和国关境内工商注册机构 (以下简称 “境内工商注册机构”)。

对于进口活动,境内申报人是拟从事新化学物质进口的境内工商注册机构;境外申报人是拟向中国关境内直接出口新化学物质的境外厂商 (包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区)。

拟改变已列入 《名录》重点环境管理危险类新化学物质登记用途的关境内工商注册机构,也可作为申报人进行申报。

另外,在7号令中明确指出,非首次进行新化学物质申报的申报人,近三年内不得有因违反新化学物质环境管理规定而被行政处罚的不良记录。

申报人是境内申报人时,可直接办理新化学物质申报。登记后,即为新化学物质环境管理登记证 (以下简称 “登记证”)持有人。申报人是境外申报人时,应委托具有代理人资格的机构作为代理人[16]办理新化学物质申报。取得登记后,代理人即为登记证持有人,同时登记证上列出境外申报人名称[17]。

代理人是指受境外申报人委托进行新化学物质申报的机构,至少应满足以下要求:

(1)在中华人民共和国关境内工商注册的法人机构,并如期通过工商年检;

(2)有固定的办公场所;

(3)注册资金在300万元以上

(4)有熟悉新化学物质申报的工作人员;

(5)有能力履行 《办法》规定的登记证持有人的责任和义务;

(6)接受环境保护部的监督检查;

(7)三年内无违反 《办法》受到处罚的记录;

(8)员工不能有环境保护部门工作人员、专家评审委员会成员等相关人员。

4.豁免类别

相应的,《指南》中规定了豁免的情形。

(1)已有其他法律法规管理的制成品,比如医药、农药、兽药、化妆品、食品、食品添加剂、饲料及饲料添加剂、放射性物质、军工产品、火工产品和烟草等。

(2)未经加工或者仅经过手工、机械、重力、水中溶解、水中浮选、加热脱水等物理方式加工或者处理的;以各种方式从空气中提取的;天然聚合物,但经过化学加工处理的除外;生命物质,如核糖核酸、脱氧核糖核酸、蛋白质等生物大分子。

(3)非商业目的或者非有意生产的类别,比如:杂质[18]、化学产物[19]、反应过程中的废水、废气、固体废弃物和副产物等;作为商品直接投放市场或者有意产生的除外。

(4)材料类[20]、合金类[21]、非分离中间体[22]、物品[23]等。

(5)添加剂和表面处理剂在实现其特定功能而发生化学反应的产物,但产生危害的除外。

三、新化学物质申报类型

新化学物质申报分为常规申报、简易申报和备案申报三种类型。

1.常规申报

适用于年生产量或者进口量1吨以上 (含1吨)的新化学物质,遵循“申报数量级别越高、测试数据要求越高”的原则。依据新化学物质申报数量,常规申报从低到高分为下列四个级别:一级为年生产量或者进口量1吨以上不满10吨的;二级为年生产量或者进口量10吨以上不满100吨的;三级为年生产量或者进口量100吨以上不满1000吨的;四级为年生产量或者进口量1000吨以上的。

常规申报有以下几种特殊形式:

(1)系列申报

同一申报人对分子结构相似、用途相同或者相近、测试数据相近的多个新化学物质作为一个系列,办理常规申报。符合要求的,申报人将获得该系列申报中每种新化学物质的登记证。取得登记后,该份系列申报中未包括的其他新化学物质不得增列,应按7号令规定另行申报。

(2)联合申报

多个申报人同时申报同一新化学物质,共同提交申报材料,办理常规申报。符合要求的,联合申报的申报人将分别获得登记证。取得登记后,该份联合申报中未包括的其他申报人不得增列,应按7号令规定另行申报。联合申报的境外申报人可以共同委托同一代理人或者分别委托各自的代理人办理常规申报。

(3)联合系列申报

指多个申报人同时共同提交属于系列申报类新化学物质的申报材料,办理常规申报。符合要求的,联合系列申报的每个申报人将分别获得对应系列申报中每种新化学物质的登记证。取得登记后,该份联合系列申报中未包括的其他申报人以及未包括的其他新化学物质均不得增列,应按7号令规定另行申报。

(4)重复申报

多个申报人先后申报同一种或者同一系列新化学物质,前申报人书面授权同意,后申报人使用其申报材料中的申报数据,后申报人办理常规申报。符合要求的,后申报人获得该新化学物质或者该系列申报物质的登记证。而数据的费用分担方法,由申报人自行商定。

后申报人的申报数量级别按前申报人的申报量或者登记量与后申报人申报量之和确定。前申报人取得生产新化学物质的登记证,登记新化学物质生产后出口关境外,经加工配制后拟再进口关境内,后申报人可按不累加的申报数量级别办理进口新化学物质的申报手续,但同时应提供来源于国内生产新化学物质登记证持有人出具的证明材料。

(5)重新申报

指登记证持有人增加登记量,且超过原登记量级时,或变更重点环境管理危险类新化学物质登记用途时,需重新办理常规申报。符合增加登记量级要求的,环境保护部将收回原登记证,颁发新的登记证。重点环境管理危险类新化学物质列入 《名录》前获准变更登记用途的,环境保护部颁发新的登记证,收回原登记证。重点环境管理危险类新化学物质列入 《名录》后获准变更登记用途的,环境保护部将颁发批准文件。

2.简易申报

有基本情形和特殊情形两种。基本情形适用于年生产量或者进口量不满1吨的新化学物质;特殊情形适用于:

(1)用作中间体或者仅供出口,年生产量或者进口量不满1吨的新化学物质;

(2)以科学研究为目的,年生产量或者进口量0.1吨以上不满1吨的新化学物质;

(3)新化学物质单体含量低于2%的聚合物或者属于低关注度聚合物的;(4)以工艺和产品研究开发为目的,年生产量或者进口量不满10吨,且不超过两年的新化学物质。

3.备案申报

适用于以科学研究为目的,年生产量或者进口量不满0.1吨的新化学物质,或者为在中国境内用中国的供试生物进行新化学物质生态毒理学特性测试而进口的新化学物质,或含有新化学物质的测试样品。

四、申报数据要求

1.数据质量原则

新化学物质申报数据的质量应遵循以下原则。

(1)可靠性:申报数据应来自规范的方法和良好管理的测试机构。

(2)科学性:申报数据应源自科学合理的试验设计,充分表现或逼近所表征的化学物质特性。

(3)相关性:申报数据应适合于确定申报物质的某种危险特性或者特征。

2.测试机构资质

新化学物质境内测试机构应接受并通过环境保护部的检查并满足以下要求。

(1)理化特性 (包括光谱数据和色谱数据等鉴别数据,不包括聚合物的凝胶渗透色谱图)方面,环境保护部公布名单之前,应为拥有下列资质之一的测试机构:中国合格评定国家认可委员会实验室认可、国家级计量认证、农业部农药良好实验室 (GLP)考核,但只能提供其资质允许测试项目或指标的数据。

(2)生态毒理学方面,应为环境保护部公布的境内测试机构。

(3)毒理学方面,环境保护部公布名单之前,应为拥有下列资质之一的测试机构:国家食品药品监督管理局药物非临床研究质量管理规范 (GLP)认证管理、卫生部化学品毒性鉴定机构化学品毒性鉴定实验室条件及工作准则、中国国家认证认可监督管理委员会批准的良好实验室规范 (GLP)评价。只能提供其资质允许测试项目或指标的数据。

境外测试机构需通过其所在国家主管机构的检查或者符合合格实验室规范。

3.测试方法

境内测试机构应当按照化学品测试导则 (HJ/T153)的要求,具体方法可采用 《化学品测试方法 (第二版)》(中国环境出版社,2013年9月)或者化学品测试相关国家标准[24],开展新化学物质申报测试。

境外测试机构,应按照方法一致性的原则,采用OECD化学品测试导则或者其他国际普遍承认的方法为新化学物质申报开展测试[25]。

4.中国的供试生物

中国的供试生物是指在中国境内培育繁殖、符合技术要求、用于特定试验的生物。包括稀有鲫、剑尾鱼和斑马鱼、活性污泥等。

5.估算与引用数据

在无法进行实际测试的特殊情况下,允许采用国际通用的估算方法,如结构活性定量估算 (Quantitative Structure-Activity Relationships,QSAR)、交叉参照 (Read-Across)以及查阅引用权威性文献等方法获得数据,同时应充分说明理由、方法或数据来源、依据等。其中应优先提交源自测试报告的数据。

无论是以何种方式生成的资料,均应作为申报材料附件一并提交。若源自测试报告,应同时附上测试机构的资质证明材料;若源自QSAR估算,应同时提交所采用的估算模型及参数、模型推荐或者研发单位、版本以及结果的有效性说明等信息;若源自公开发表的文献,应提供数据的原始文献全文,不能仅为文摘或引文;若源自数据库,应同时提交数据库名称、发布机构、版本等相关信息;若源自专家声明,应提供专家简介信息,如职称/职务、工作单位、研究领域、主要研究成果等。专家评审委员会评审时将根据科学性,进行证据权重分析,用于申报物质的评估。

常规申报数据、简易申报详细数据要求请参考附录一。

五、新化学物质申报登记程序

作为生产或者进口化学物质的企业,在引进新化学物质进入中国市场时,需要完成新化学物质申报。为了有效地开展申报工作,《指南》详细介绍了申报登记的程序[26]。

1.申报准备

(1)判别是否需要申报。同时满足下列条件的化学物质,应办理新化学物质申报。

①拟申报物质未列入 《名录》;

②拟申报物质及活动的地域属于7号令规定的范围,或者拟变更重点环境管理危险类新化学物质登记用途;

③申报人和/或代理人符合7号令及本指南的要求。

(2)选择申报类型

①确定新化学物质的获得方式,是通过生产产生和/或进口获得;

②确定申报的新化学物质的预期生产和/或进口的量或者量级;

③初步考察新化学物质的性状与物理化学特性,确定是否属于相应的申报特殊情形;

④充分了解市场上合作伙伴或者竞争对手的情况,确定是否需要进行联合申报。

2.申报资料准备

按相应申报类型的资料要求,安排物理化学性质、毒理学、生态毒理学特性的测试,编写风险评估报告,准备申报报告或申报材料,并将所掌握的有关危害特性和环境风险的全部已知信息[27]体现在申报报告或申报材料中。需要特别注意的是,需在中国境内进行测试的新化学物质,在进口测试样品前应办理科学研究备案申报。

3.申报资料递交

提交申报资料,通过固管中心发布的申报软件进行填写、打印,并提交电子数据。打印的纸质申报表经申报人盖章、法人代表 (或负责人)签章后,彩色扫描首页并制作成PDF文件。将纸质申报表邮寄到固管中心,PDF文件通过申报软件上传。

4.常规申报登记程序

(1)形式审查

固管中心收到新化学物质申报报告后,在5个工作日内对申报报告进行形式审查,并通知申报人形式审查结果。

形式审查内容包括:申报人和代理人是否符合7号令及指南规定;申报物质及活动地域属于7号令规定的范围;申报物质是否未列入 《名录》;申报表、风险评估报告、测试报告等材料以及附件资料是否齐全,相同内容的描述是否前后一致,形式是否符合要求;若为系列申报、联合申报、重复申报时,申报材料是否包含了相应申报形式要求的材料;申报数据是否满足本《指南》规定的最低数据要求;申报数据来源是否满足 《指南》的规定等。

形式审查结果有以下情况:

①不属于7号令管理范围的,或者申报人不符合7号令要求的,中心书面通知申报人不予受理,并说明理由,登记中心不保存该申报材料,该申报材料予以销毁。

②形式审查合格的,中心予以受理,书面通知申报人受理号和受理时间等情况;并在5个工作日内,将常规申报报告提交评审委员会。

③形式审查不合格的,中心应一次性书面通知申报人补正要求,列明所有需要补正的项目和要求。待申报人提交补正资料后再做出是否予以受理的决定。申报人应按补正通知的要求一次性补正资料。中心在收到补正资料之日重新启动形式审查程序。登记中心等待申报人补正资料的时间不计入形式审查期限。

(2)技术评审

评审委员会在收到受理的常规申报报告后60日内,对申报报告进行技术评审,提出新化学物质常规申报登记技术评审意见,包括新化学物质的管理类别划分意见、人体健康和环境风险的评审意见、风险控制措施适当性的评审结论,以及是否准予登记的建议。

评审过程中若认为现有申报材料不足以对新化学物质管理类别、暴露程度、风险控制措施等做出全面评价结论的,固管中心通知申报人补正要求。补正资料包括说明性文字、图片等描述性资料和测试数据。

申报人应按补正通知的要求一次性补正资料。固管中心等待申报人补正资料的时间不计入审查期限。

(3)登记公示

根据专家评审委员会的新化学物质登记技术评审意见,固管中心将建议登记和建议不予登记的新化学物质在中心网站上进行公示。

公示的内容包括新化学物质名称 (名称保密的新化学物质公布其类名)、申报人、申报种类、登记新化学物质的管理类别和重点环境管理危险类新化学物质的申报用途与危害类别等信息。

(4)登记及公告

对有适当风险控制措施的,环境保护部给予登记,颁发登记证;对存在高风险且无适当风险控制措施的,不予登记,书面通知申报人并说明理由。每6个月对已登记的新化学物质在环境保护部网站上进行公告。

公告的内容包括予以登记的新化学物质名称 (名称保密的新化学物质公布其类名)、申报人、申报种类、登记新化学物质的管理类别和重点环境管理危险类新化学物质的申报用途与危害类别等信息。

5.简易申报登记程序

(1)形式审查

固管中心收到新化学物质简易申报材料后,在5个工作日内对简易申报材料进行形式审查,通知申报人形式审查结果。

简易申报的形式审查内容除了对申报人范围、地域范围和物质范围的形式审查按照常规申报的形式审查进行外,还包括以下内容:申报情形是否符合简易申报的要求;申报表填写是否符合填报的要求;申报表、申报理由等材料或者证明文件,以及附件资料是否齐全,相同内容的描述是否前后一致,形式是否符合要求。简易申报的基本情形还需审查其是否提供了在中国境内用中国的供试生物进行的生态毒理学试验报告。

简易申报的形式审查结果有以下情况:

①不属于7号令适用范围的,或者申报人不符合7号令要求的,固管中心通知申报人不予受理,并说明理由。固管中心不保存该申报材料,该申报材料予以销毁。

②形式审查合格的,中心予以受理,并通知申报人受理号和受理时间等情况。对于简易申报的基本情形,固管中心在5个工作日内将简易申报材料提交专家评审委员会;对于简易申报的特殊情形,固管中心在5个工作日内提出书面处理意见,并汇总报送环境保护部。

③对于不符合形式审查内容要求需要补正的,固管中心应一次性通知申报人补正要求,列明所有需要补正的项目和要求,待申报人提交补正资料后再做出是否予以受理的决定。申报人应按补正通知的要求一次性补正资料。固管中心在收到补正资料之日重新启动形式审查程序。固管中心等待申报人补正资料时间不计入形式审查期限。

(2)技术评审

简易申报基本情形申报材料需经专家评审委员会评审。专家评审委员会在收到受理的基本情形简易申报材料后30日内,对申报材料进行技术评审,对新化学物质的环境危害性进行识别,提出新化学物质简易申报技术评审意见。简易申报技术评审意见包括生态毒理学特性测试的基本情况和初步结论,以及是否准予登记的建议。

简易申报特殊情形申报材料不需专家评审委员会评审。

(3)登记及公告

环境保护部收到简易申报的基本情形技术评审意见或者特殊情形书面处理意见后,对符合要求的物质给予登记,颁发登记证;对不符合要求的,不予登记,书面通知申报人并说明理由。

简易申报登记后的公告同常规申报登记后的公告。

6.备案申报程序

备案申报人在提交新化学物质备案申报材料后,即可按7号令的规定开展所备案新化学物质的相关活动,并接受环境保护部门的监督检查。

备案申报人提交新化学物质备案申报材料后,备案信息每半年在固管中心网站进行公布。公布内容包括备案的申报人、备案时间以及备案序列号等信息。

7.撤销申报

(1)撤销申报申请

提交申报材料后,取得登记前,申报人可向固管中心书面提交撤销新化学物质申报的申请,说明撤销申报的理由。

固管中心收到撤销申报申请后,撤销即告生效,固管中心立即终止该申报的审查进程,销毁该申报材料。

(2)撤销申报申请人

联合申报的任意一个申报人都可以自主办理撤销申报的申请,但该申请不影响联合申报的其他申报人。

对于系列申报,申报人可提出撤销系列申报中的一种或者多种化学物质的申请,但如果被撤销的化学物质为该系列申报提供了所需的数据,则不能撤销该化学物质,或者补充相应的数据后才可撤销。该撤销申请不影响系列申报中的其他申报物质。

对于联合系列申报,所有申报人同意后方可撤销系列中的一种或者多种化学物质或者整份系列申报的申请。如果被撤销的化学物质为该份申报提供了所需的数据,则不能撤销该化学物质或者补充相应的数据后才可撤销。任意一个申报人仅可以提出撤销其联合系列申报申请。

六、新化学物质申报登记后的监督管理

1.登记证的有效期

登记证持有人应按照登记证规定的范围和要求开展生产或者进口新化学物质活动,不得将登记证转让或者授权他人。

常规申报登记证的有效期自签发之日起至新化学物质列入 《名录》之日止。简易申报登记证的有效期自签发之日起至登记证持有人主动申请注销或因其他原因被依法撤销该登记证之日止[28]。

申报人取得高申报条件的登记证后,已取得的低申报条件的登记证自动失效,应交回固管中心。

2.信息传递

常规申报登记证持有人应将登记后认定的新化学物质危害特性列入化学品安全技术说明书中,并在向加工使用者转移登记新化学物质的同时,以书面方式,向加工使用者传递化学品安全技术说明书及其他信息,并保证加工使用者获得该信息。

登记证持有人有责任向加工使用者提供产品中不含有未申报登记新化学物质,或者所含化学物质符合7号令的声明。向加工使用者转让登记新化学物质前,常规申报登记证持有人应评估加工使用者对该新化学物质的风险控制能力,不得向没有能力采取风险控制措施的加工使用者转让该新化学物质。

当新化学物质以制品或者物品形式转让时,应评估加工使用者对制品和物品的风险控制能力,不得向没有能力采取风险控制措施的加工使用者转让含有该新化学物质的制品或者物品。

3.首次情况报告、每次情况报告和年度报告

(1)首次情况报告

常规申报登记证持有人应向固管中心报告首次活动情况。

对于生产活动,常规申报的登记证持有人,在首次生产活动发生后30日内,向固管中心报送新化学物质首次活动情况报告表。首次生产活动日期为首次生产出新化学物质的日期。

对于进口活动,常规申报的登记证持有人,在首次进口活动发生后30日内,向固管中心报送新化学物质首次活动情况报告表。首次进口活动日期为首次进口新化学物质的报关日期。

对于进口并有向首家加工使用者转移的活动,常规申报登记证持有人应在进口并已向首家加工使用者转移30日内,向固管中心报送新化学物质首次活动情况报告表。转移日期为进口后向首家加工使用者首次转移的发货日期。有此款情形的,可不按前款规定进行进口活动的首次报告。

(2)每次情况报告

重点环境管理危险类新化学物质的登记证持有人应在生产或者进口后,每次向不同加工使用者发生转移之日起30日内,向固管中心报送新化学物质每次活动情况报告表。

(3)年度报告和年度计划

简易申报和危险类新化学物质 (含重点环境管理危险类新化学物质)的登记证持有人应于每年2月1日前向固管中心提交上一年 (1月1日至12月31日)的年度报告。

简易申报年度报告应至少包括:登记新化学物质上一年度实际生产天数和生产总量,或者实际进口总量、进口次数及进口口岸;登记新化学物质上一年度生产或者进口后的转移次数、转移总量及主要转移的接收单位信息等;登记新化学物质在上一年度活动中,对申报提交信息有调整或者补充的情况说明等。

危险类新化学物质 (含重点环境管理危险类新化学物质)的年度报告还应包括风险控制措施落实情况、环境中暴露和释放情况、对环境和人体健康造成的实际影响,以及其他与环境风险相关的信息等。

重点环境管理危险类新化学物质的年度报告还应包括本年度该新化学物质的生产或者进口计划以及风险控制措施实施的准备情况。

4.现场检查

新化学物质研究、生产、进口或加工使用单位应落实新化学物质登记证上的风险控制措施和行政管理要求,接受并配合地方环境保护部门开展的新化学物质监督管理检查,及时、准确地提供新化学物质活动的有关资料,完整、清楚地回答新化学物质的有关问题,积极落实监督检查后双方认可的检查结果和要求。

5.登记证信息变更

登记证持有人是境外申报人时,登记证信息变更需要由登记证持有人和代理人共同提出,变更材料中应明确约定登记证信息变更后的双方责任和义务。

(1)登记用途变更

已取得常规申报登记证的危险类 (不含重点环境管理危险类)新化学物质,变更登记用途的,登记证持有人应重新编写并提交风险评估报告,向固管中心提出变更申请。固管中心收到变更申请材料后,提交专家评审委员会进行技术审查,报环境保护部核准后,对于风险可接受的,发放变更回执,注明变更事项。登记证持有人取得回执后,可用回执配合原登记证进行活动,不再换领登记证。对于风险不可接受的,不予变更。

已取得常规申报登记证的一般类新化学物质,变更登记用途的,无须办理变更。已取得简易申报登记证的新化学物质变更用途的,无须办理变更,但应在年度报告中注明变更的用途。

(2)活动类型变更

登记新化学物质的活动类型变更时,登记证持有人应向固管中心提交书面变更申请,详细说明变更理由,提供活动类型变更后需要增加的风险控制措施等材料。

固管中心核实后,根据情况交评审委员会审查,提出是否给予变更的处理建议,上报环境保护部,由环境保护部做出是否准予变更的决定。对于准予变更的,要求交回原登记证,换发新的登记证,新的登记证应注明新的登记证编号和登记时间,备注变更情况。

(3)登记新化学物质标识变更

已取得登记证的新化学物质的中英文名称或者CAS号等标识信息变更时,登记证持有人应详细说明变更的科学理由和证据,提供变更后的标识信息。

固管中心核实后,提出是否给予变更的处理建议,上报环境保护部,由环境保护部做出是否准予变更的决定。对于准予变更的,要求交回原登记证,换发新的登记证,新的登记证应注明新的登记证编号和登记时间,备注变更情况。

(4)登记证持有人名称变更

登记证持有人名称变更的,登记证持有人应向固管中心提交书面变更申请,说明公司更名、公司合并或者资产收购、并购等具体变更情况,并提交证明材料。

固管中心核实后,提出是否给予变更的处理建议,上报环境保护部,由环境保护部做出是否准予变更的决定。对于准予变更的,要求交回原登记证,换发新的登记证,注销原登记证持有人名称,并在新化学物质管理档案中变更相应信息。新的登记证应注明新的登记证编号和登记时间,备注变更情况。

登记证持有人名称变更后,新的登记证持有人应承担原登记证持有人的责任。

(5)登记量级内数量变更

在登记量级内拟变更登记量的,登记证持有人应向固管中心提交书面变更申请,阐述登记量变更的理由。

固管中心核实后,提出是否给予变更的处理建议,上报环境保护部,由环境保护部做出是否准予变更的决定。对于准予变更的,要求交回原登记证,换发新的登记证,新的登记证注明新的登记证编号和登记时间,备注变更情况。

6.新信息的报告

登记证持有人发现登记新化学物质新的危害特性时,应当立即向固管中心提交该化学物质危害特性的新信息,同时做好资料保存和管理工作。

危害特性新信息包括新化学物质实际活动中发现与原申报信息情况不符,或者新发现的危害特性。

固管中心将收到的危害特性新信息提交专家评审委员会进行技术评审,并将技术评审意见报送环境保护部。

技术评审意见包括,危害特性新信息对登记新化学物质管理类别划分的影响;对原有风险评估的影响;对登记时技术评审意见的影响;对现有风险控制措施适当性的影响。

7.登记证的注销和撤销

(1)登记证的注销

常规申报登记新化学物质列入 《名录》前,和简易申报登记新化学物质,拟注销登记证的,分以下两种情形:登记证持有人未进行生产、进口活动的,向固管中心递交注销申请,说明注销理由和情况,并交回登记证;登记证持有人停止生产、进口活动的,向固管中心递交注销申请,说明注销理由和环境影响情况,并交回登记证。

固管中心对没有生产、进口活动的申请进行核实和确认,提出处理建议并上报环境保护部;对停止生产、进口活动的进行调查,了解环境危害影响情况,提出处理建议并上报环境保护部。环境保护部确认对没有生产、进口活动发生或者没有环境危害影响的,给予注销,并公告注销新化学物质登记的信息。

(2)登记证的撤销

当发现登记证持有人在申报过程中存在隐瞒有关情况或者提供虚假材料的,环境保护部撤销该新化学物质登记证。对登记新化学物质新的危害特性无适当措施控制其风险的,环境保护部将撤回该新化学物质的登记证,并予以公告。

(3)注销或者撤销后的管理要求

登记证自注销或者撤销之日起失效,登记证持有人不再承担7号令规定的责任,但注销或者撤销生效不能免除其在注销或者撤销生效前的责任。

对于联合申报,每个登记证持有人可以自主办理注销,其办理的注销不影响联合申报中其他登记证持有人的权利和责任。

对于系列申报,登记证持有人可以注销系列物质中一种或者多种化学物质对应的登记证,注销的登记证不影响该系列申报中其他登记新化学物质的生产或者进口。

对于重复申报,登记证持有人的注销行为不影响其他登记证持有人的权利和责任。

注销后的原登记证持有人五年内不得对同一新化学物质进行再次申报。

第二节 危险化学品管理

一、法规介绍

2002年1月26日国务院令第344号发布 《危险化学品安全管理条例》,根据2011年3月2日国务院令第591号修订,2013年12月7日国务院第645号修订,修订后的 《危险化学品安全管理条例》是目前中国危险化学品管理的最高和最重要的行政法规,中国GHS实施的最高法,明确了安全监督管理部门的职责,建立安全登记许可使用制度,应急救援制度,确立了危险化学品的目录确定和调整机制,完善了危险化学品登记制度,落实了企业实体责任,明确各项违规的处罚措施。

各部门根据 《危险化学品安全管理条例》制定了各类管理办法:国家安全生产监督管理总局2011年8月5日第41号令 《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》规定了,危险化学品生产企业安全生产许可证的申请条件、申请流程,许可证颁发和管理工作以及法律责任;2012年发布的 《危险化学品登记管理办法》规定了危险化学品的登记范围、时间、流程、管理等;2012年发布的 《危险化学品经营许可证管理办法》规定了危险化学品经营企业申请经营许可证的条件、申请流程,许可证颁发和管理工作以及法律责任;2013年发布的 《危险化学品安全使用许可证管理办法》规定了在 《危险化学品安全使用许可适用行业目录》中的企业,使用危险化学品从事生产,并且使用量达到 《危险化学品使用量的数量标准》时,应按办法规定取得安全使用许可证。此外,还有环境保护部2013年发布的 《危险化学品环境管理登记办法》(试行)[29]等。

为了在化学品管理领域更好地执行新版 《危险化学品安全管理条例》,并对其提供强有力的技术支撑,也为了推动联合国 《全球化学品统一分类和标签制度》(GHS)在我国有效实施国家修订发布了一系列的国标:如2009年6月21日公布,2010年5月1日正式实施的GB13690—2009《化学品分类和危险公示-通则》;2009年6月21日公布,2010年5月1日正式实施的GB 15258—2009《化学品安全标签编写规定》;2008年6月19日公布,2009年2月1日实施的GB190—2009《危险货物包装标志》;2013年10月10日发布, 2014年11月1日实施的GB3000.2—GB3000.29化学品分类和标签规范系列标准替代GB20576—20599、20601、20602《化学品分类、警示标签和警示性说明安全规范》系列标准,以及即将发布的GB30000.1《化学品分类和标签规范》第1部分:通则和GB30000.30《化学品分类和标签规范》第30部分:化学品作业场所警示性标志。

国家安全监管总局会同国务院工业和信息化、公安、环境保护、卫生、质量监督检验检疫、交通运输、铁路、民用航空、农业主管机构制定的, 2015年2月发布,2015年5月1日起实施的 《危险化学品目录》(2015版)是落实新版 《危险化学品安全管理条例》(以下简称 《条例》)的重要基础性文件,是企业落实危险化学品安全管理主体责任,以及相关部门实施监督管理的重要依据。

二、危险化学品管理

危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质,对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。危险化学品目录是由国务院安全生产监督管理部门会同国务院工业和信息化、公安、环境保护、卫生、质量监督检验检疫、交通运输、铁路、民用航空、农业主管机构,根据化学品危险特性的鉴别和分类标准确定、公布,并适时调整的。

（一） 危险化学品分类

依据GB13690—2009《化学品分类和危险性公示通则》,按物理、健康和环境危险的性质共分3大类,以下简要介绍了每种类别,具体分类标准及原则请参考GB30000.02—2013~GB30000.26—2013和GB30000.28—2013《化学品分类和标签规范》。

1.理化危险

(1)爆炸物

爆炸物 (或混合物)是一种固态或液态物质 (或物质的混合物),其本身能够通过化学反应产生气体,而产生气体的温度、压力和速度能对周围环境造成破坏。其中也包括发火物质,即便它们不放出气体。发火物质 (或发火混合物)是一种物质或物质的混合物,旨在通过非爆炸自主放热化学反应产生的热、光、声、气体、烟或所有这些的组合来产生效应。

爆炸性物品是含有一种或多种爆炸性物质或混合物的物品。烟火物品是包含一种或多种发火物质或混合物的物品。爆炸物种类包括:

①爆炸性物质和混合物;

②爆炸性物品,但不包括下述装置,其中所含爆炸性物质或混合物由于其数量或特性,在意外或偶然点燃或引爆后,不会由于迸射、发火、冒烟或巨响而在装置之处产生任何效应。

③在①和②中未提及的为产生实际爆炸或烟火效应而制造的物质、混合物和物品。

(2)易燃气体

易燃气体是在20℃和101.3k Pa标准压力下,与空气有易燃范围的气体。

(3)易燃气溶胶

气溶胶是指气溶胶喷雾罐,即任何不可重新灌装的容器,该容器由金属、玻璃或塑料制成,内装强制压缩、液化或溶解的气体,包含或不包含液体、膏剂或粉末,配有释放装置,可使所装物质喷射出来,形成在气体中悬浮的固态或液态微粒或形成泡沫、膏剂或粉末或处于液态或气态。

(4)氧化性气体

氧化性气体一般是通过提供氧气,比空气更能导致或促使其他物质燃烧的任何气体。

(5)压力下气体

压力下气体是指高压气体在压力等于或大于200k Pa(表压)下装入储存器的气体,或是液化气体或冷冻液化气体。压力下气体包括压缩气体、液化气体、溶解液体、冷冻液化气体。

(6)易燃液体

易燃液体是指闪点不高于93℃的液体。

(7)易燃固体

易燃固体是指容易燃烧或通过摩擦可能引燃或助燃的固体。易于燃烧的固体为粉状、颗粒状或糊状物质,它们在与燃烧着的火柴等火源短暂接触后,即可点燃和火焰迅速蔓延,非常危险。

(8)自反应物质或混合物

自反应物质或混合物是即便没有氧 (空气)也容易发生激烈放热分解的热不稳定液态或固态物质或者混合物。本定义不包括根据统一分类制度分类为爆炸物质、有机过氧化物或氧化物质的物质和混合物。自反应物质或混合物如果在实验室试验中,其组分容易起爆、迅速爆燃或在封闭条件下加热时显示剧烈效应,应视为具有爆炸性质。

(9)自燃液体

自燃液体是即使数量小也能在与空气接触后5min之内引燃的液体。

(10)自燃固体

自燃固体是指即使数量小也能在与空气接触后5min之内引燃的固体。

(11)自热物质和混合物

自热物质是指发火液体或固体以外,与空气反应不需要能源供应就能够自己发热的固体或液体物质或混合物;这类物质或混合物与发火液体或固体不同,因为这类物质只有数量很大 (千克级)并经过长时间 (几小时或几天)才会燃烧[30]。

(12)遇水放出易燃气体的物质或混合物

遇水放出易燃气体的物质或混合物是指通过与水作用,容易具有自燃性或放出危险数量的易燃气体的固态或液态物质或混合物。

(13)氧化性液体

气体性液体是指本身未必燃烧,但通常因放出氧气可能引起或促使其他物质燃烧的液体。

(14)氧化性固体

氧化性固体是指本身未必燃烧,但通常因放出氧气可能引起或促使其他物质燃烧的固体。

(15)有机过氧化物

有机过氧化物是指含有二价—O—O—结构的液态或固态有机物质,可以看作是一个或两个氢原子被有机基替代的过氧化氢衍生物。该术语也包括有机过氧化物配方 (混合物)。有机过氧化物是热不稳定物质或混合物,容易放热,自加速分解。另外,它们可能具有下列一种或几种性质:①易于爆炸分解;②迅速燃烧;③对撞击或摩擦敏感;④与其他物质发生危险反应。

如果有机过氧化物在实验室试验中,在封闭条件下加热时组分容易爆炸、迅速爆燃或表现出剧烈效应,则可认为它具有爆炸性质。

(16)金属腐蚀剂

腐蚀金属的物质或混合物是指通过化学作用显著损坏或毁坏金属的物质或混合物。

2.健康危害

(1)急性毒性

急性毒性是指单剂量,或在24h内多剂量口服,或皮肤接触一种物质,或吸入接触4h之后出现的有害效应。

(2)皮肤腐蚀/刺激

皮肤腐蚀是指对皮肤造成不可逆损伤;即施用试验物质达4h后,可观察到表皮和真皮坏死。腐蚀反应的特征是溃疡、出血、有血的结痂,而且在观察期14天结束时,皮肤、完全脱发区域和结痂处由于漂白而褪色。应考虑通过组织病理学来评估可疑的病变。

皮肤刺激是施用试验物质达4h后对皮肤造成可逆损伤。

(3)严重眼损伤/眼刺激

严重眼损伤是在眼前部表面施加试验物质之后,对眼部造成在施用21天内并不完全可逆的组织损伤,或严重的视觉物质衰退。

眼刺激是在眼前部表面施加试验物质之后,在眼部产生在施用21天内完全可逆的变化。

(4)呼吸或皮肤过敏

呼吸过敏物是指吸入后会导致气管超过敏反应的物质。皮肤过敏物是皮肤接触后会导致过敏反应的物质。过敏包括两个阶段:第一个阶段是某人因接触某种变应原而引起特定免疫记忆;第二阶段是引发,即某一致敏个人因接触某种变应原而产生细胞介导或抗体介导的过敏反应。就呼吸过敏而言,随后为引发阶段的诱发,其形态与皮肤过敏相同。对于皮肤过敏,需有一个让免疫系统能学会作出反应的诱发阶段;此后,可能出现临床症状,这里的接触就足以引发可见的皮肤反应 (引发阶段)。因此,预测性的试验通常取这种形态,其中有一个诱发阶段,对该阶段的反应则通过标准的引发阶段加以计量,典型做法是使用斑贴试验。直接计量诱发反应的局部淋巴结试验则是例外做法。人体皮肤过敏的证据通常通过诊断性斑贴试验加以评估。就皮肤过敏和呼吸过敏而言,对于诱发所需的数值一般低于引发所需数值。

(5)生殖细胞致突变性

生殖细胞致突变性主要是指可能导致人体发生可遗传的突变的物质。在本危险类别内对物质和混合物进行分类时,由于人体数据以及人体生殖细胞可遗传的突变数据的稀缺,因此在分类的实践中需要充分分析考量;体外致突变性/遗传毒性试验数据和哺乳动物体内体细胞的致突变性/遗传毒性试验数据。

(6)致癌性

致癌物是指可能导致癌症或增加癌症发生率的化学物质或化学物质混合物。在实施良好的动物实验性研究中诱发良性和恶性肿瘤的物质也被认为是假定的或可疑的人类致癌物,除非有确凿证据显示该肿瘤的形成机制与人类无关。

(7)生殖毒性

生殖毒性包括对性功能和生育能力的有害影响和对后代发育的有害影响。

(8)特异性靶器官系统毒性——一次接触

特异性靶器官系统毒性——一次接触主要是指由于单次接触化学物质而产生特异性、非致命靶器官/毒性。分类取决于是否拥有可靠的数据表明对该物质的单次接触会对人类或试验动物产生显著的毒性效应,影响组织/器官的机能,产生形态学上的毒理学显著变化,或者使生物体的生物学或血液学指标发生严重的与人类健康有关的变化。

(9)特异性靶器官系统毒性——反复接触

特异性靶器官系统毒性——反复接触主要是指由于反复接触化学物质而产生特定靶器官/毒性,包括所有可能引起机能损害的、可逆的和不可逆的、即时的和/或延迟的显著的健康效应。

(10)呛吸危害

呛吸危害是指可能对人体造成呛吸毒性危险的物质或混合物的分类。“呛吸”是指液态或固态化学品通过口腔或鼻腔直接进入,或者因呕吐间接进入气管和下呼吸系统。呛吸危害导致的毒性效应包括化学性肺炎、不同程度的肺损伤或吸入后死亡等严重急性效应[31]。

3.环境危害

危害水生环境:急性水生毒性是指物质对短期接触它的生物体造成伤害的固有性质。慢性水生毒性是指物质在与生物体生命周期相关的接触期间内,对水生生物产生有害效应的潜在性质或实际性质。

（二） 危险化学品目录

我国对危险化学品的管理实行目录管理制度。2003年3月,原国家安全生产监督管理局根据 《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号)发布《危险化学品名录》(2002版),包括危险化学品3823个。2003年6月,国家安全生产监督管理总局、公安部、国家环境保护总局、卫生部、国家质量监督检验检疫总局、铁道部、交通部和中国民用航空总局联合发布公告 《剧毒化学品目录》(2002版),包括剧毒化学品335个。

《危险化学品名录》(2002版)主要采用爆炸品、易燃液体等8类危险化学品的分类体系,这一体系与现行GHS体系下化学品危险性分类28类的分类体系有巨大差异。同时,2011年修订的 《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号)对危险化学品的定义也进行了重新修订,危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质,对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。有鉴于此,十部门共同研究修订了危险化学品名录,于2015年2月发布,2015年5月1日起实施。

修订版 《危险化学品名录》(2015版)合并了 《剧毒化学品目录》,确保了剧毒化学品与危险化学品之间管理的协调性。危险化学品的品种是从GHS体系下化学品危险性分类28类95个危险类别中,选取了其中危险性较大的81个类别作为危险化学品的确定原则,见表2-1。

《危险化学品目录》(2015版)与 《危险化学品名录》(2002版)相比,增加了:

(1)已列入 《鹿特丹公约》和 《斯德哥尔摩公约》中的化学品40个,例如短链氯化石蜡 (C1013)、多氯三联苯等;

(2)已列入 《中国严格限制进出口的有毒化学品目录》和 《危险化学品使用量的数量标准 (2013版)》中的化学品26个,例如硫化汞、三光气等;

(3)参照 《联合国危险货物运输的建议书规章范本》和欧盟化学品等危险性分类目录,根据化学品的危险性及国内生产情况,增加了化学品123个,例如二硫化钛、二氧化氮等;

(4)根据近年来多发的刑事案件情况,为满足公共安全管理需要,经有关部门提出,10部门同意增加氯化琥珀胆碱。

同时,也合并调整或删除了以下内容:

(1)将《危险化学品名录》(2002版)中10个类属条目合并为1个类属条目,即将“含一级易燃溶剂的合成树脂 (-18℃≤闪点<23℃)”“含二级易燃溶剂的合成树脂”“含一级易燃溶剂的油漆、辅助材料及涂料”“含二级易燃溶剂的油漆、辅助材料及涂料”“含苯或甲苯的制品”“含丙酮的制品”“含乙醇或乙醚的制品”“含一级易燃溶剂的胶粘剂(-18℃≤闪点<23℃)”“含一级易燃溶剂的其他制品”“含二级易燃溶剂的其他制品”及其所含288个具体化学品条目合并为序号 “2828”条目,即 “含易燃溶剂的合成树脂、油漆、辅助材料、涂料等制品(闭杯闪点≤60℃)”,只要符合条件的均属于该类危险化学品;

(2)将部分相同CAS号的条目合并1个条目;

(3)删除了《危险化学品名录》(2002版)中的军事毒剂、放射性物品、物品等17个。例如,二(2氯乙基)硫醚、硝酸铀酰(固态)、铝导线焊接药包;

(4)其他删除的化学品条目情况,包括不符合危险化学品确定原则的,成分不明的,以及国内未登记的农药等380多个化学品条目,例如火补胶、保米磷等。

随着新化学品的不断出现,以及人们对化学品危险性认识的提高,按照《危险化学品安全管理条例》第三条的有关规定,十部门适时对 《目录》进行调整,不断补充和完善。未列入 《目录》(2015版)的化学品并不表明其不符合危险化学品确定原则,未列入 《目录》(2015版)但经鉴定分类属于危险化学品的,也应按照国家有关规定进行管理。通过目录管理与鉴别分类等管理方式的结合,形成对危险化学品安全管理的全覆盖。

国家安监总局办公厅颁布的 《危险化学品目录 (2015版)实施指南 (试行)》指出以下几点。

(1)对生产、经营柴油的企业 (每批次柴油的闭杯闪点均大于60℃的除外)按危险化学品企业进行管理。

(2)主要成分均为列入 《目录》的危险化学品,并且主要成分质量比或体积比之和不小于70%的混合物 (经鉴定不属于危险化学品确定原则的除外),可视其为危险化学品并按危险化学品进行管理,安全监管部门在办理相关安全行政许可时,应注明混合物的商品名称及其主要成分含量。

(3)对于主要成分均为列入 《目录》的危险化学品,并且主要成分质量比或体积比之和小于70%的混合物或危险特性尚未确定的化学品,生产或进口企业应根据 《化学品物理危险性鉴定与分类管理办法》(国家安全监管总局令第60号)及其他相关规定进行鉴定分类,经过鉴定分类属于危险化学品确定原则的,应根据 《危险化学品登记管理办法》(国家安全监管总局令第53号)进行危险化学品登记,但不需要办理相关安全行政许可手续。

(4)化学品只要满足 《目录》中序号第2828条目闪点判定标准即属于第2828项危险化学品。为方便查阅,危险化学品分类信息表中列举部分品名。其列举的涂料、油漆产品以成膜物为基础确定。例如,条目 “酚醛树脂漆(涂料)”,是指以酚醛树脂、改性酚醛树脂等为成膜物的各种油漆涂料。各油漆涂料对应的成膜物详见GB/T2705—2003《涂料产品分类和命名》。胶黏剂以黏料为基础确定。例如,条目 “酚醛树脂类胶黏剂”,是指以酚醛树脂、间苯二酚甲醛树脂等为黏料的各种胶黏剂。各胶黏剂对应的黏料详见GB/T 13553—1996《胶黏剂分类》。

（三） 危险化学品登记

根据2013年修订版 《危险化学品安全管理条例》和国家安全生产监督管理总局2012年 《危险化学品登记管理办法》,危险化学品生产企业、进口企业在生产或者进口 《危险化学品目录》所列危险化学品前需要办理危险化学品登记。对于混合物和未列入 《目录》的危险化学品,企业应该根据 《化学品物理危险性鉴定与分类管理办法》(国家安全监管总局60号令)及其他相关规定进行危险性鉴定,经鉴定属于危险化学品的,也需要进行危险化学品登记。危险化学品登记实行企业申请、两级审核、统一发证、分级管理的原则。国家安全生产监督管理总局化学品登记中心 (NRCC)承办全国的登记和管理工作;省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门的登记办公室承办本行政区域内的工作。登记内容包含分类标签信息、理化性质、用途(建议用途、禁止或限制用途)、危险特性 (物理、环境和毒理)、储存和使用及运输的安全要求、出现危险情况的应急处置措施等。

登记企业办理危险化学品登记时,应当提交的材料包括危险化学品登记表、生产企业的工商营业执照、进口企业的对外贸易经营者备案登记表、中华人民共和国进出口企业资质证书、中华人民共和国外商投资企业批准或台港澳侨投资企业批准证书、SDS和标签、应急咨询服务电话号码或者应急咨询服务委托书[32],办理登记的危险化学品产品标准 (采用国家标准或者行业标准的,提供标准号)。危险化学品登记证有效期为3年。登记证有效期满后,登记企业继续从事危险化学品生产或者进口的,应当在登记证有效期届满前3个月提出复核换证申请。当企业名称、注册地址、登记品种、应急咨询服务电话、新的危险特性发生变化时,应在15个工作日内提出变更申请。

危险化学品登记流程及审批见图2-1和图2-2。

另外,危险化学品生产经营企业应当具备以下基本条件:经营和储存场所、设施、建筑物需符合国家标准 《建筑设计防火规范》《爆炸危险场所安全规定》和 《仓库防火安全管理规则》等规定;建筑物应当经公安消防机构验收合格;经营条件、储存条件符合 《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》和 《常用危险化学品储存通则》的要求;单位主要负责人和主管人员、安全生产管理人员和业务人员经过专业培训、并经考核、取得上岗资格;有健全的安全管理制度和岗位安全操作规程,有事故应急救援预案等。

危险化学品生产企业应当依照 《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》的规定取得危险化学品安全生产许可证。未取得安全生产许可证的企业,不得从事危险化学品的生产活动。安全生产许可证的颁发管理工作实行企业申请、两级发证、属地监管的原则。安全生产许可证有效期为3年,企业安全生产许可证有效期届满后继续生产危险化学品的,应当在安全生产许可证有效期届满前3个月提出延期申请,并提交延期申请书和相关申请资料。

经营危险化学品的企业应当依照 《危险化学品经营许可证管理办法》取得危险化学品经营许可证 (以下简称经营许可证)。若未取得经营许可证,任何单位和个人不得经营危险化学品。经营许可证的有效期为3年,有效期满后,企业需要继续从事危险化学品经营活动的,应当在经营许可证有效期满3个月前提出延期申请,并提交延期申请书及相关申请资料。

安全生产许可证的办理

1.企业申请安全生产许可证时,应当提交下列文件。

(1)安全生产许可证申请书 (延期)。

(2)安全生产责任制文件,安全生产规章制度、岗位操作安全规程清单。

(3)设置安全生产管理机构,配备专职安全生产管理人员的文件复制件。

(4)主要负责人、分管安全负责人、技术负责人的学历证书、安全资格证书复制件及从业经历证明材料;企业配备注册安全工程师的文件或证明材料;安全生产管理人员的安全资格证及相关学历证明复印件;危险化工工艺、重点监管危险化学品、危险化学品重大危险源等特种作业人员的操作证书复印件。

(5)与安全生产有关的费用提取和使用情况报告,新建企业提交有关安全生产费用提取和使用规定的文件。

(6)为从业人员缴纳工伤保险费的证明材料;同时,提交缴纳风险抵押金或安全生产责任险 (国家大力推行安全责任险)的证明材料。

(7)危险化学品事故应急救援预案的备案证明文件。

(8)危险化学品登记证复印件。

(9)工商营业执照副本或者工商核准文件复印件。

(10)新建企业或新增项目应提供当地政府规划化工园区的证明材料和安全设施 “三同时”审查审批意见书复印件。

(11)应急救援组织或者应急救援人员,以及应急救援器材、设备设施的清单。

(12)具备资质的中介机构出具的安全评价报告。

(13)当地安全生产监督管理部门签署的 《意见表》。

(14)有危险化学品重大危险源和重点监管危险化学品的企业,除提交本条第一款规定的文件、资料外,还应当提供重大危险源及其应急预案的备案证明文件、资料和重点监管危险化学品安全措施及应急处置原则的文件、资料。

(15)有危险化工工艺的企业,除提交规定的文件、资料外,还应当提供其安全控制自动化系统运行情况的报告。

企业申请安全生产许可证文件、资料应当按照除第12、13项外的序列号装订成册。新建企业安全生产许可证的申请,应当在危险化学品生产建设项目安全设施竣工验收通过后10个工作日内依照规定提出,并提交规定的申请文件、资料。

企业安全生产许可证有效期届满后继续生产危险化学品的,应当在安全生产许可证有效期届满前3个月,依照规定提出延期申请,并提交除第10项规定以外的申请文件、资料。

2.变更申请

企业在安全生产许可证有效期内,当原生产装置新增产品或者改变工艺技术对企业的安全生产产生重大影响时,应当对该生产装置或者工艺技术进行专项安全评价,并对安全评价报告中提出的问题进行整改;在整改完成后,依照第一条规定提出变更申请,并提交安全评价报告。

企业在安全生产许可证有效期内,有危险化学品新增项目的,应当在新增项目安全设施竣工验收合格之日起10个工作日内,依照第一条规定提出变更申请,并提交建设项目安全设施 “三同时”审查审批意见书等相关文件、资料。

企业在安全生产许可证有效期内变更主要负责人、企业名称或者注册地址的,应当自工商营业执照或者隶属关系变更之日起10个工作日内,依照第一条规定提出变更申请,并提交下列文件、资料。

(1)变更后的工商营业执照副本复印件。

(2)变更主要负责人的,还应当提供主要负责人经安全生产监督管理部门考核合格后颁发的安全资格证复印件。

(3)变更注册地址的,还应当提供相关证明材料。

企业在安全生产许可证有效期内变更隶属关系的,仅需提交隶属关系变更证明材料报实施机关备案。

3.办理流程

(1)申请。申请人向行政许可受理中心提出申请。

(2)受理。行政许可受理中心对申请人提交的申请材料进行初步审查,告知申请人是否受理。

(3)审查。评审处对申请人提交的申请材料进行形式审查,必要时对申请单位进行现场审查,是否符合规定的许可条件。

(4)决定。实施机关做出准予许可决定的,应当自决定之日起10个工作日内颁发安全生产许可证。实施机关做出不予许可的决定的,应当在10个工作日内书面告知企业并说明理由。

(5)办结。行政许可受理中心送达、发证、公告。

危险化学品经营单位申请办理 《危险化学品经营许可证》按照 《危险化学品经营许可证管理办法》的规定,到所在区县安监局化学品登记办公室递交申请材料。

经营许可证的办理

1.申请单位应提交以下材料。

(1)安全评价报告,由有资质的中介机构对申请单位的安全情况进行安全评价,出具评价报告。

(2)单位主要负责人和主管人员、安全生产管理人员和业务人员专业培训合格证书的复印件;申请单位主要负责人及其他安全管理人员参加相关培训机构组织的安全培训取得安全资格证书。

(3)工商营业执照副本或预先核名通知书复印件。

(4)经营和储存场所、设施产权或租赁证明文件复印件。

(5)安全管理制度和岗位安全操作规程。

(6)事故应急救援预案。

(7)《危险化学品经营许可证申请表》(一式三份);申请单位按照填表要求通过“中国安全生产科学研究院信息网”(网址:www.chinasafety.ac.cn)“危险化学品政务管理信息系统”进行在线填报,不具备填报条件的,由安全评价机构无偿协助填报。

(8)原危险化学品经营许可证正、副本 (初次申请不需要提交)。

(9)经营和储存场所建筑物消防安全验收文件的复印件 (无仓储单位不需要提交)。

2.受理:申请单位提交上述材料,材料齐全方可受理申请 (有仓储的经营单位除外)。

3.审查:对于批发无仓储和零售无备货库的单位受理后10个工作日内,按照规定完成申请材料及经营条件的审查和现场审查 (需要的)。对审查合格的在 《申请表》“发证机关审查受理栏”签署意见并按照 “危险化学品政务管理信息系统”进行受理、申报,并填写 《<危险化学品经营许可证>(乙种)审查单》,连同 《申请表》上报市安全生产监督管理局,其余申报材料存档。

对于批发有仓储的经营单位10个工作日内进行初审,填写初审联络单上报市安全生产监督管理局。

对于申请 《危险化学品经营许可证》(甲种)的经营单位,五个工作日内审查所提交的材料,审查合格填写审批联络单上报市安全生产监督管理局。

4.审批、 发证。市安全生产监督管理局按照审核程序对申请情况进行审核,审核合格后上报局许可办批准。对准予发放 《危险化学品经营许可证》的,由市行政审批服务中心安全生产监督管理局审批窗口完成许可证打印和发放。

（四） 危险化学品运输

从事危险化学品道路运输、水路运输的,应当分别依照有关道路运输、水路运输的法律、行政法规的规定,取得危险货物道路运输许可、危险货物水路运输许可,并向工商行政管理部门办理登记手续。国家对危险化学品的运输实行资质认定,托运人只能委托有危险化学品运输资质的运输企业承运,并且依照有关法律法规的要求,按照危险化学品的危险特性,采取必要的安全防护措施。运输必须配备押运人员,不得超装、超载,不得进入禁止通行的区域。途中需要停车住宿或遇到无法正常运输的情况时,应向当地公安部门报告。运输车辆要专车专用,并有明显标志。车厢、底板必须平坦完好,周围栏板必须牢固。排气管必须装配有效的隔热和灭火装置,电路系统应有切断总电源和隔离火花的装置。车辆左前方必须悬挂黄底黑字 “危险品”字样的信号旗。车辆要配备相应的消防器材和捆扎、防水、防散失等用具。装运集装箱、大型气瓶、可移动罐 (槽)等的车辆,必须设置有效的紧固装置。各种装卸机械、工具要有足够的安全系数,装卸易燃、易爆危险货物的机械和工具,必须有消除产生火花的措施。易燃易爆品不能装在铁帮、铁底车、船内运输。易燃品闪点在28℃以下,气温高于28℃时应在夜间运输,必须避开高温期间。运输危险化学品的车辆、船只应有防火安全措施。禁止无关人员搭乘运输危险化学品的车、船和其他运输工具。运输爆炸品和需凭证运输的危险化学品,应有运往地县、市公安部门的 《爆炸品准运证》或 《危险化学物品准运证》。

公安部门负责危险化学品运输车辆的道路交通安全管理。

为更好地适应危险化学品水路运输需求与内河运输安全管理要求,交通运输部会同环境保护部、工业和信息化部、安全监管总局依据 《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号),在 《危险化学品目录 (2015版)》基础上制定了 《内河禁运危险化学品目录 (2015版)》(试行),自当年7月起实施。四部 (局)并建立目录动态调整与审核机制,2017年征求意见稿中除了对目录危险化学品有微调外,同时包括了危险化学品纳入该目录的审核原则。交通运输部运输服务司还组织开展了交通运输行业标准 《危险货物道路运输规则》(计划编号为JT2015—57,原计划名称为:汽车运输危险货物规则)的修订工作,已完成第1至第9部分,于2016年11月发布征求意见,和危险化学品运输、装卸等安全管理有一定关系。

（五） 危险化学品储存

危险化学品应当储存在专用仓库[33]内,并由专人负责管理,剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品,应当在专用仓库内单独存放,并实行双人收发、双人保管制度。储存危险化学品的单位应当建立危险化学品出入库核查、登记制度。对剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品,储存单位应当将其储存数量、储存地点以及管理人员的情况,报所在地县级人民政府安全生产监督管理部门 (在港区内储存的,报港口行政管理部门)和公安机关备案。

危险化学品专用仓库应当符合国家标准、行业标准的要求,并设置明显的标志。储存剧毒化学品、易制爆危险化学品的专用仓库,应当按照国家有关规定设置相应的技术防范设施。储存危险化学品的单位应当对其危险化学品专用仓库的安全设施、设备定期进行检测、检验。仓库不得建在地下,耐火等级、层数、占地面积、防火间距需符合 《建筑设计规范》。

（六） 危险化学品进出口

进出口危险化学品工作流程如图2-3所示。

进口危险化学品,其收货人或者其代理人应向报关地所属辖区检验检疫机构逐批报检;申报时货物品名应按照 《危险化学品目录》中的名称申报,报检时还应提供下列书面材料:

(1)进口危险化学品经营企业符合性声明;

(2)对需要添加抑制剂或稳定剂的产品,应提供实际添加抑制剂或稳定剂的名称、数量等情况说明;

(3)中文安全数据单、危险公示标签的样本;

(4)其他需要提供的材料。

对进口危险化学品所用包装还应符合以下要求:(https://www.daowen.com)

(1)货物的包装形式、包装类别、包装规格、单件质量、包装标记等符合相关规定,并与报检货物的性质和用途相适应;

(2)检验货物的包装方式、包装使用状况符合相关规定;

(3)货物包装上应加贴危险公示标签,并随附中文安全技术说明书。

出口危险化学品的发货人或者其代理人应按照 《出入境检验检疫报检规定》向产地检验检疫机构报检,按照 《危险化学品目录》中的名称申报,报检时还应提供下列材料:

(1)出口危险化学品生产企业符合性声明;

(2)《出境危险货物包装容器性能检验结果单》;

(3)危险特性分类鉴别报告;

(4)安全数据单、危险公示标签样本 (如是外文样本,应提供对应的中文翻译件);

(5)对需要添加抑制剂或稳定剂的产品,应提供实际添加抑制剂或稳定剂的名称、数量等情况说明;

(6)其他需要提供的材料。

对出口危险化学品的包装,如属于危险货物的,还需按照危险货物相关规定提供 《出境危险货物包装使用鉴定结果单》,符合危险货物包装的要求。货物包装上还应加贴危险公示标签,并随附中文安全数据单。

三、危险化学品和危险货物

在实践中,我们发现很多企业在危险化学品管理过程中会将危险化学品与危险货物混为一谈,实际上这两者的定义、范围及分类都是不同的。

危险化学品是依据GHS[34]体系化学品危险性分类 (28类)筛选的,列入《危险化学品目录》2015版的危险化学品共包含2828种化学品;而危险货物的依据是GB6944—2005《危险货物分类和品名编号》 (9类),列入GB 12268—2005《危险货物品名表》的危险货物包括3468种化学品。

第三节 易制爆危险化学品管理

一、 中国易制爆危险化学品的管理

2011年12月1日起实施的国务院 《危险化学品安全管理条例》(591号令)首次提出了易制爆危险化学品的概念,易制爆危险化学品是指由国务院公安部门规定的可用于制造爆炸物品的危险化学品。这里需要注意的是,易制爆危险化学品本身不是爆炸品[35],但可作为原材料或辅料制造爆炸品。

2011年11月25日,根据591号令23条规定,为了对有关易制爆化学品进行安全管理,防止其被用于私制爆炸物品,公安部按照危险化学品的燃爆危险性分类编制并公布了 《易制爆危险化学品名录》(2011年版)。该名录包括六大类共72种:高氯酸、高氯酸盐及氯酸盐 (7种),硝酸及硝酸盐类 (12种),硝基类化合物 (17种),过氧化物与超氧化物 (16种),燃料还原剂类(17种),其他 (3种)。该名录于2017年5月11日更新。

2013年12月7日,根据国务院令第645号,修订 《危险化学品安全管理条例》。新版 《危险化学品安全管理条例》对易制爆危险化学品的管理做出了详细规定,从而对其生产、销售、运输、购买、使用、存储及销毁等环节进行全过程管控。

1.生产、储存易制爆危险化学品

新版 《危险化学品安全管理条例》要求,生产、储存公安部门规定的易制爆危险化学品的企业应当如实记录其生产、储存的易制爆危险化学品的数量、流向,并采取必要的安全防范措施,防止易制爆危险化学品丢失或者被盗;发现易制爆危险化学品丢失或者被盗的,应当立即向当地公安机关报告。另外,还应当设置治安保卫机构,配备专职治安保卫人员。

易制爆危险化学品储存方式和养护应符合GB15603《常用化学危险品储存通则》,GB17914《易燃易爆性商品储藏养护技术条件》等国家有关标准要求,如:

①化学性质相抵触或防护、灭火方法不同的易制爆危险化学品不得储存在同一专用仓库内;

②易制爆危险化学品入库后应进行适当的养护,并在储存期内定期检查,如发现品质变化、包装、破损、渗漏、稳定剂短缺等,应及时进行处理;

③专用仓库温度、湿度应严格控制,并经常检查,发现变化要及时进行调整;

④储存易制爆危险化学品的专用仓库,应当按照国家有关规定设置相应的技术防范设施,要求仓库必须做到五双,即 “双人保管、双人出库复核、双人使用、双把锁、双本账”。

2.经营易制爆危险化学品

从事易制爆危险化学品经营的企业,应当向所在地区的市级人民政府安全生产监督管理部门提出申请,提交其符合规定条件的证明材料,以取得危险化学品经营许可证。

危险化学品生产企业、经营企业销售易制爆危险化学品,应当如实记录购买单位的名称、地址、经办人的姓名、身份证号码以及所购买的易制爆危险化学品的品种、数量、用途。销售记录以及经办人的身份证明复印件、相关许可证件复印件或者证明文件的保存期限不得少于1年。

易制爆危险化学品的销售企业、购买单位应当在销售、购买后5日内,将所销售、购买的易制爆危险化学品的品种、数量以及流向信息报所在地县级人民政府公安机关备案,并输入计算机系统。

3.购买易制爆危险化学品

购买易制爆危险化学品的企业应按规定办理 《易制爆危险化学品购买凭证》,持本单位出具的合法用途说明。个人不得购买易制爆危险化学品。使用易制爆危险化学品的单位不得出借、转让其购买的易制爆危险化学品;因转产、停产、搬迁、关闭等确需转让的,应当向具有相关许可证件或者证明文件的单位转让,并在转让后将有关情况及时向所在地县级人民政府公安机关报告。

4.运输易制爆危险化学品

所有需要通过道路运输易制爆危险化学品的企业,应委托具有道路危险货物运输资质的单位运输易制爆危险化学品,并告知其运输易制爆危险化学品的种类、数量、危险特性及应急处置措施等。

企业运输易制爆危险化学品时,应当向驾驶员和押运人员说明所运输易制爆危险化学品的种类、数量、危险特性及应急处置措施等;氧化剂与还原剂等性质相忌的危险物品不得同车运输;应按照公安机关指定的时间、路线行驶,中途停车要有专人看守,不得在繁华街区、人口稠密地区或其他重要场所附近停留;如企业在通过道路运输易制爆危险化学品途中出现丢失、被盗、被抢或者流散、泄漏等情况时,驾驶人员、押运人员应当立即采取相应的警示措施和安全措施,并向当地公安机关报告,同时向企业保卫部门和安全部门报告,以便在应急处置时提供指导。企业在通过道路运输易制爆危险化学品途中,如因住宿或者其他情况,需要较长时间停车时,驾驶人员、押运人员应当采取相应的安全防范措施,并应当向当地公安机关报告。另外,企业通过内河、海洋、铁路、航空运输易制爆危险化学品时,应按照有关水路、海洋、铁路、航空运输的法律法规、规章制度进行运输。

二、国外易制爆危险化学品的管理

与中国一样,国外也有易制爆化学品的相关法律法规,其出发点也是从社会治安考虑,防止某些化学品被非法用于制造爆炸物品,造成巨大的损失。近年来,随着全球恐怖袭击事件的增加,越来越多的国家关注并对有关易制爆危险化学品的管控加强立法。

美国政府致力于从高风险化学品的工厂源头进行管理。在 “化学工厂反恐标准”(Chemical Facility Anti-Terrorism St and ards)中,要求所有含 “指定化学品”(Chemicalsof Interest List)(近300种)的工厂,在其数量超过规定值时,必须进行安防脆弱性评估。评估结果如被认为风险较高,工厂必须准备安全防范风险计划,该计划必须满足 “化学工厂反恐标准”中的全部要求。

加拿大政府2008年在爆炸法(Explosives Acts1985)基础上出台了 “限制成分法规”(Restricted Components Regulations2008),该法规对限制成分规定了安全防范要求。对于可以制作爆炸品的化学成分,要求出售者登记注册,物理隔离及人员接触限制,严格的存储管理,销售限制,完善的记录,以及提供给政府可疑事件的全部信息。

欧盟也专门出台了一些法规,以防止易制爆化学品可能带来的风险。2008年,欧盟批准了 “加强爆炸品安全防范的行动计划”(EUAction Plan on Enhancingthe Securityof Explosives),该计划要求成员方:

(1)提高信息分享及研究;

(2)提高政府和公司对易制爆化学品供应链进行恐怖袭击的防范能力;

(3)确保成员方对潜在恐怖袭击进行有效的反应。

除了上述行动计划,欧盟正在计划禁止把某些一定浓度以上的化学品销售给公众。这些高浓度化学品只有持有合法的使用证明才能购买,用户需要提供购买证明。

在新加坡,根据2003年的武器及爆炸法案 (Arms and Explosives Act 2003),买卖、生产、拥有和/或存储易制爆化学品必须取得许可证。该法案列出了15种需要许可的易制爆化学品名单。

澳大利亚政府也正在对易制爆化学品进行立法,该法案将对包括过氧化氢 (H2O2)、硝酸 (HNO3)、高氯酸钾(KCl O4)等11种化学品进行管控。

第四节 易制毒化学品管理条例

目前,国际上对易制毒化学品并没有明确的定义。大多数国家、地区和经济体采取1988年 《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》(Unit-ed Nations Convention Against Illicit Trafficin Narcotic Drugs and Psycho-tropic Substances,1988)(简称 “八八公约”)中,对易制毒化学品的表述:即经常用于非法制造麻醉药品和精神药物的物质,现在逐步简称为前体化学品 (Precursorchemicals)。我国于2005年11月1日起实施的 《易制毒化学品管理条例》也未给出易制毒化学品的正式定义。但是在实践中,根据易制毒化学品的理化性质及其在制毒中的作用,可将易制毒化学品基本定义为:国家规定管制的可用于制造麻醉药品和精神药物的化学原料和配剂。

《八八公约》是联合国目前的三大药物管制国际公约之一,该条约禁止非法贩运麻醉药品和精神药物,为执行1961年通过的 《麻醉品单一公约》和1971年 《精神药物公约》提供了补充法律机制。该条约于1988年12月19日通过,1990年11月11日生效。截至2011年11月,共有189个缔约方。我国于1989年10月25日正式交存批准书,成为 《八八公约》的缔约方。《八八公约》管制的化学品清单见表2-2。

一、中国易制毒化学品的管理

（一） 法规介绍

中国对于易制毒化学品的管理法规主要有 《易制毒化学品管理条例》和《中华人民共和国禁毒法》。

国务院第445号令 《易制毒化学品管理条例》于2005年11月1日生效,该条例阐明了我国对易制毒化学品的生产、经营、购买、运输及进口、出口实行分类管理和许可制度。易制毒化学品可分为三类:第一类是可用于制毒的主要原料,第二类、第三类是可用于制毒的化学配剂,易制毒化学品的分类和品种目录见表2-3。

我国采用多部门多层级协同管理易制毒化学品的管理模式,涉及了国务院公安部门、食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管机构、卫生主管机构、海关总署、价格主管机构、铁路主管机构、交通主管机构、工商行政管理部门、环境保护主管机构。此外,县级以上地方各级人民政府有关行政主管机构在各自的职责范围内,负责本行政区域内的易制毒化学品有关管理工作,并协调解决易制毒化学品管理工作中的问题。

《易制毒化学品管理条例》生效后,我国的多个部委随即发布了各自的管理办法和规定。公安部发布的《易制毒化学品供销和运输管理办法》自2006年10月1日起执行。国家安全生产监督管理总局发布的 《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》自2006年4月15日起施行。商务部发布的《易制毒化学品进出口管理规定》于2006年9月20日公布,自公布之日起30日后施行。商务部和公安部联合发布的《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》于2006年9月7日公布,自公布之日起30日后施行。商务部、公安部、海关总署、国家安全生产监督管理总局、国家食品药品监督管理局联合发布的 《向特定国家 (地区)出口易制毒化学品暂行管理规定》自2005年9月1日起施行,其中涉及58个化学品和两个特定国家:缅甸和老挝。商务部、公安部、海关总署、国家食品药品监督管理局联合发布的 《麻黄素类易制毒化学品出口企业核定暂行办法》2006年10月10日公布,自公布之日起30日后施行。

《药品类易制毒化学品管理办法》由卫生部通过,自2010年5月1日起施行。该办法明确了药品类易制毒化学品的生产、经营、购买以及监督管理要求,由国家食品药品监督管理局主管全国药品类易制毒化学品生产、经营、购买等方面的监督管理工作。药品类易制毒化学品有专门的目录,如表2-4所示。

说明:(1)所列物质包括可能存在的盐类。

(2)药品类易制毒化学品包括原料药及其单方制剂。

另外,由人民代表大会常务委员会通过,并于2008年6月1日实施的《中华人民共和国禁毒法 (主席令79号)》也提到了国家对麻醉药品和精神药品实行管制,对麻醉药品和精神药品的实验研究、生产、经营、使用、储存、运输实行许可和查验制度。国家对麻醉药品、精神药品和易制毒化学品的生产、经营、购买、运输以及进出口实行许可制度,禁止非法生产、买卖、运输、储存、提供、持有、使用麻醉药品、精神药品和易制毒化学品,禁止走私麻醉药品、精神药品和易制毒化学品。

（二） 我国易制毒化学品的管理和执行

易制毒化学品具有合法性、可制毒性和管制性。合法性是指易制毒化学品首先是化工产品,具有对人们生产生活的有益性。易制毒化学品的另一特征是其理化性质具备制造毒品的特性,这也是易制毒化学品不同于普通化工产品的根本之处。易制毒化学品具有明文规定的管制性。

我国对易制毒化学品的管理主要在以下几个环节:生产、经营管理,购买管理,销售管理,运输管理以及进出口管理。各部门依照国务院第445号令《易制毒化学品管理条例》和各自部门管理办法和规定对易制毒化学品进行管理:

(1)公安部门负责易制毒化学品购买、运输环节的管理,核发易制毒化学品购买、运输许可证或者备案证明,另外也包括易制毒化学品进口和出口的国际核查以及非法买卖、走私易制毒化学品犯罪案件的侦查。

(2)食品药品监督管理部门负责药品类易制毒化学品生产、经营、购买环节的管理,核发药品类易制毒化学品生产、经营和购买许可证。

(3)安全生产监督管理部门负责非药品类易制毒化学品生产、经营环节的管理,核发非药品类易制毒化学品生产、经营许可证或者备案证明。

(4)商务主管机构负责易制毒化学品进口和出口环节的管理,核发易制毒化学品进口和出口许可证;与公安部门共同负责易制毒化学品的进出口国际核查,包括麻黄素类产品出口企业资格的核定。

(5)海关凭商务主管机构核发的进口和出口许可证管理通关手续以及保税区、出口加工区等海关特殊监管区域、保税场所内易制毒化学品的监管。

(6)工商行政管理部门负责办理易制毒化学品生产、经营企业的工商登记。

(7)环境保护主管机构监督队负责依法收缴、查获的易制毒化学品的销毁。

(8)卫生主管机构负责规定、公布医用单张处方的最大剂量。

(9)铁路、交通主管机构负责根据托运人的运输许可证或者备案证明承运易制毒化学品。

我国在易制毒化学品的管理中也有一些便民的措施,比如:个人购买部分易制毒化学品可使用现金或者实物进行交易;个人自用,购买少量高锰酸钾无须备案等等。

商务部公布的 《易制毒化学品进出口管理规定》中指出,对含有易制毒化学品的混合物原则上予以管制,其中有些特殊情况予以豁免。

一种情况是,产品成品中含有的易制毒化学品不易提取。黏合剂、添加剂、涂料、油漆等产品中含有少量丙酮、甲苯、硫酸、丁酮等易制毒化学品,属于含易制毒化学品的混合物。从这些混合物产品中提取易制毒化学品成分程序复杂,成本高,通过这种方式获得易制毒化学品不适合大规模生产。符合上述情况的企业可以自行到所在地公安局咨询管制是否可以豁免,公安局会根据公司经营情况和产品的实际特征给予确认。

还有一种情况是,根据商务部2007年颁布的 《关于对含易制毒化学品的混合物的进出口管理做出具体规定》中的规定:含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4种易制毒化学品之一,且比例低于40% (不含)的货物以及含盐酸比例低于10% (不含)的货物进 (出)口,无须办理两用物项和技术进 (出)口许可证件。比例高于40%的混合物进 (出)口,经营者应折算易制毒化学品数量后,按照有关规定申请两用物项和技术进 (出)口许可证件,进 (出)口企业在办理通关手续时应如实申报易制毒化学品含量,海关根据实际状态负责监管工作。

企业必须遵守我国和国际发布的与易制毒化学品相关的所有管制规定,也必须制定企业易制毒化学品内部管理制度,并严格执行。

二、我国及国际禁毒工作现状

国际麻醉品管制局作为执行1961年 《麻醉品单一公约》而成立的一个独立的准司法专家监督机构,其任务后来扩大到执行监督1971年 《精神药物公约》和 《八八公约》。国际麻醉品管制局的任务是,努力将麻醉品的种植、生产、制造和药物使用的数量限制在足够用于医疗和科研方面,并确保它们能得到药物;同时防止非法种植、生产和制造,及非法贩运和使用麻醉品。

国际麻醉品管制局每年都会发布根据 《八八公约》第十二条执行情况的报告,即 《经常用于非法制造麻醉药品和精神药物的前体和化学品》。在2014年年报中,国际麻醉品管制局主席Lochan Naidoo提到了,2013年12月20日是 《八八公约》缔结二十五周年纪念日。公约自缔结以来取得了巨大进展和诸多成功。然而,新的挑战已然出现,部分因为 《八八公约》在国家层面以及各区域之间和区域内部的执行不一致,还有一部分因为当前的经济和技术环境等外部因素与25年前商定 《八八公约》时已大不相同。国际麻醉品管制局在每年的 《经常用于非法制造麻醉药品和精神药物的前体和化学品》报告中都主张,必须找到在国际层面解决前体化学物质转用问题的解决方案。近几年,国际麻醉品管制局在年度报告及其前体化学物质问题年度报告中提出了诸多行动建议。为了履行共同责任,各国政府可以,且应当予以采纳。首先,不管一个国家是否拥有制造工业,都必须承认销售链的各个环节均可能且确实发生了前体化学物质转用现象。也就是说,必须承认国内分销与国际贸易一样具有风险。其次,各国政府都必须认真应对这一挑战,在这个互联互通的世界中承担起责任和职责。《经常用于非法制造麻醉药品和精神药物的前体和化学品》2015年的年报于2016年3月发布,同以往的报告一样, 2015年报告重点突出了化学品转移管制在地域层面和化学品本身方面的动态。另外,报告再次强调,只要各国政府协力合作、共享信息和采取联合行动,取得成功指日可待。

我国自1989年10月25日正式加入 《八八公约》以来,不断加强与相关国家和地区的易制毒化学品管理合作,加强对易制毒化学品的管理以及从源头上堵截毒品制造,减少毒品的供应量,进一步履行国际公约义务,树立负责任的大国形象。同时,我国易制毒化学品管制形势不容乐观,易制毒走私出境问题依然突出,大量易制毒化学品流入国内地下毒品加工厂被用于制毒,大量非管制易制毒化学品被用于制毒,新型合成毒品不断出现。

2015年6月24日,我国首次发布 《毒品形势报告》,其中涉及毒品滥用、毒品来源、毒品贩运和毒品形势走向等内容。2016年2月又发布了 《2015年中国毒品形势报告》。《毒品形势报告》提到,从毒品滥用情况看,国内登记在册的吸毒人员数量持续增长,毒品滥用结构发生了深刻的变化。在境外来源方面,“金三角”地区罂粟种植和冰毒生产仍保持较大规模,是我国境内海洛因和冰毒片剂的最大来源地。在境内来源方面,广东、四川是境内冰毒晶体和氯胺酮的主要源头,一些不法分子趁我国对绝大多数新精神活性物质尚未列入管制之机,在国内生产此类物质。在毒品滥用方面,我国将继续面临对巩固海洛因治理成果和应对合成毒品滥用快速蔓延的双重压力。新精神活性物质问题将随工作力度的加强进一步显露,存在国内快速形成滥用局面的可能。随着国际毒潮日益泛滥,易制毒化学品管理形势更加严峻,禁毒工作任重而道远。

第五节 高毒物品管理

一、 高毒物品法律概念的来源

高毒物品的法源旨在对职业病危害因素的识别、预防和控制。2001年第九届全国人民代表大会常务委员会通过的 《中华人民共和国职业病防治法》第十八条提出 “国家对从事放射、高毒等作业实行特殊管理,具体管理办法由国务院制定”。这个要求在2011年法律修订中重述。2002年国务院根据该法制定了 《使用有毒物品作业劳动保护条例》,其中第三条要求按照有毒物品产生的职业中毒危害程度,有毒物品分为一般有毒物品和高毒物品。国家对作业场所使用高毒物品实行特殊管理。

为执行上述法律、法规的要求,卫生部于2003年制定了 《高毒物品目录》,计54种。在 《高毒物品目录》编制说明中,规范制订者把选择的方法归纳为 “综合毒性判定原则”,指出化学物品是否应列入本目录应该从急性毒性、慢性毒性、人群发病情况、致癌性和可能对环境、健康的长远影响等方面来综合分析,同时应考虑实施特殊管理的难度和我国职业病发病情况。根据以上原则,征求意见时共遴选出高毒物品53种,其中GBZ2—2002《工作场所有害因素职业接触限值》作业环境暴露最高允许浓度MAC<1mg/m3或时间加权平均浓度TWA<1mg/m3的有毒物品29种,被国际癌症研究所IARC认定的人类致癌物有8种,MAC>1mg/m3或者TWA>1mg/m3但属于引起1990—2001年职业病统计年报急性重度和慢性中毒前10名的有毒物品16种,后增补1种,以上三项54种合并形成本目录。

可以看出,化学物质是否纳入 《高毒物品目录》并不完全基于其危害性,而是参考了国标 《作业场所有害因素职业接触限值》中的职业暴露限值。职业暴露限值较低的化学物质是高毒物品目录的主要来源,而职业暴露限值的获得主要基于风险评估的结果,因此,《高毒物品目录》的制定充分考虑了产生职业病危害的风险的严重程度。

二、相似法律概念辨析

由于高毒的定义并不十分清晰,因此有必要对高毒及其相关的类似概念进行梳理和辨析。

1986年国家颁布的GB6944《危险货物分类和品名编号》中出现 “毒害品”的概念,为危险货物第6类第1项;1993年GB13690《常用危险化学品的分类和标志》包含了第6类 “有毒品”概念,两个概念的划分标准完全相同,即指进入机体后,累积达一定的量,能与体液和器官组织发生生物化学作用或生物物理学作用,扰乱或破坏肌体的正常生理功能,引起某些器官和系统暂时性或持久性的病理改变,甚至危及生命的物品,包括经口服摄入半数致死量(LD50):固体LD50≤500mg/kg,液体LD50≤2000mg/kg;经皮肤接触24h,半数致死量LD50≤1000mg/kg;粉尘、烟雾及蒸气吸入半数致死量LC50≤10mg/L的固体或液体。

2005年版和2012年版GB6944《危险货物分类和品名编号》将 “毒害品”改为 “毒性物质”。化学品分类则随着GHS的推行有了结构性的重大变化,2006年颁布的 《化学品分类、警示标签和警示性说明安全规范》系列标准根据联合国GHS第2版分为理化危害16类、健康危害9类和环境危害1类,其中,健康危害中的 “急性毒性”沿用了原有化学品分类中 “有毒品”的划分标准,致癌性、生殖细胞突变性、生殖毒性 (统称CMR)则属于中国化学品分类中新增的健康危害种类。急性毒性和CMR类别的化学品与卫生部的 “高毒物品”定义紧密相关,其类别划分方式在GB13690—2011《化学品分类和危险性公示通则》以及2013年发布的取代2006年的GB30000[36]系列28项 《化学品分类和标签规范》中得以延续。

不过,危险货物的分类是基于货物自身的危险性,适用于货物运输、储存、经销及相关活动。化学品分类也基于化学品自身的危险性,适用于具有特定危害化学品的分类、标签和其他危险性公示、沟通。高毒物品与GHS相比,所包含的物品涉及急性毒性、致癌性、生殖细胞突变性、生殖毒性等多个领域,它属于职业卫生领域对危害因素的职业病风险较大的物品综合判定后,优先需要控制的物品清单,是特定领域经过适当风险评估后的结果,与危险货物、危险化学品的分类方式大不相同。

1993年公安行业发布的GA57—1993《剧毒物品分级、分类与品名编号》、GA58—1993《剧毒物品品名表》中剧毒物品指口服半数致死量LD50≤50mg/kg的固体、液体,经皮肤接触半数致死量LC50≤2mg/L的固体或液体,以及吸入的半数致死浓度符合下述标准液体或气体:V≥LC50和LC50≤300m L/m3,V指20℃时标准大气压下的饱和蒸气浓度,单位为m L/m3,适用于公安部门治安管理。

与 “剧毒物品”相似但不同的 “剧毒化学品”概念来源于2002年 《危险化学品安全管理条例》及2002年安监、公安、环保、卫生、质检、交通等八部委联合颁发的 《剧毒化学品目录》及修正表,包含335种剧毒化学品,这个概念在2011年修订的 《危险化学品安全管理条例》中继续沿用,其中,对剧毒品的生产、储存、经营、购买、运输等均有特别规定,涉及公安、安全生产监管、交通部门。2015年,国家安监总局、国家卫生和计划生育委员会等十部门联合颁发的 《危险化学品名录》纳入剧毒化学品分类,共计148种, 2002版 《剧毒化学品目录》作废。剧毒化学品指具有剧烈急性毒性危害的化学品,包括人工合成的化学品及其混合物和天然毒素,还包括具有急性毒性易造成公共安全危害的化学品。剧烈急性毒性判定界限:急性毒性类别1,即满足下列条件之一:经口LD50≤5mg/kg,经皮LD50≤50mg/kg,吸入(4h) LC50≤100m L/m3(气体)或0.5mg/L(蒸气)或0.05mg/L(尘、雾);同时包括 “具有急性毒性易造成公共安全危害的化学品”,即不满足剧烈急性毒性判定界限,但公安部门提出易造成公共安全危害,也具有较高急性毒性(符合急性毒性,类别2)的化学品,经过十部门同意后纳入剧毒化学品管理。可见,除了少量 “具有急性毒性易造成公共安全危害的化学品”,剧毒化学品是急性毒性化学品中毒性最强的一类,其性质属于化学品危害的分类。

“剧毒物品”和 “剧毒化学品”与职业病危害因素优先性管理中的 “高毒物品”均无渊源联系。

值得注意的是,2015年 《危险化学品目录》与2003年 《高毒物品目录》及GBZ2.1—2007《工作场所有害因素职业接触限值》化学有害因素中个别化学品名称、CAS号不一致,其中部分见表2-5。

1994年,原国家环境保护局、海关总署和对外贸易经济合作部发布 《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》,“有毒化学品”是为执行《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》而对具有一定环境行为和归趋、对环境和人类有危害的化学品而提出的概念,不同于化学品分类中的 “有毒品”或 “急性毒性”,其是指进入环境后通过环境蓄积、生物累积、生物转化或化学反应等方式损害健康和环境,或者通过接触对人体具有严重危害和具有潜在危险的化学品。随着国际法领域化学品管理规范的发展,在环境管理领域,“有毒化学品”包括 《斯德哥尔摩公约》和 《鹿特丹公约》控制的化学物质,即POPs和PIC物质,对应进出口管制中 “中国禁止的化学品”和“严格限制的化学品”,前者现纳入中国禁止进口的货物目录,后者现由环保部和海关总署每年修订发布 《中国严格限制进出口的有毒化学品目录》。

2010年环保部发布的 《新化学物质申报登记指南》中提出,“若已知申报物质的类似物为高毒、致突变、致癌等对人体健康或生态环境明显有害的化学物质,应一并提交类似物信息。”2004年环保部公布的 《新化学物质危害评估导则》将急性毒性测试结果分为剧毒、高毒、中毒、低毒、实际无毒,其中剧毒的分级标准为经口LD50≤5mg/kg,经皮LD50≤50mg/kg,吸入LC50≤100m L/m3(气体)或0.5mg/L(蒸气)或0.05mg/L(尘、雾),与《剧毒化学品目录》一致,高毒标准次之,为经口5mg/kg<LD50≤50mg/kg;经皮50mg/kg<LD50≤200mg/kg;吸入100m L/m3<LC50≤500m L/m3 (气体)或0.5mg/L<LD50≤2.0mg/L(蒸气)或0.05mg/L<LD50≤0.5mg/L(尘、雾);将短期反复染毒毒性分为剧毒、高毒、中等毒性、低毒,分级标准基于主要器官的病理组织学变化。

2005年,卫生部根据 《危险化学品安全管理条例》颁布 《化学品毒性鉴定技术规范》,2008年GB/T21603《化学品:急性经口毒性试验方法》、GB/T21605《化学品急性吸入毒性试验方法》和GB/T21606《化学品急性经皮毒性试验方法》颁布,其资料性附录部分给出了几个不同的毒性分级标准作为参考,但不具有规范性。其中世界卫生组织推荐的急性毒性分为剧毒、高毒、中等毒、低毒、微毒,高毒标准为经口1mg/kg<LD50≤50mg/kg;经皮5mg/kg<LD50≤44mg/kg;6只大鼠吸入4h死亡2~4只10×10-6<致死浓度≤100×10-6;对人体来说,0.05g/kg<可能致死量≤0.5g/kg,或3g/kg<总量≤30g/kg。

上述2008年国家标准中关于剧毒、高毒化学品的划分标准与环保部 《新化学物质危害评估导则》中的定义并不一致。两者与职业卫生管理中的 “高毒物品”亦无渊源关系。

1999年 《中华人民共和国刑法》提出 “有毒物质”的概念,其中第三百三十八条规定,违规排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,均构成污染环境罪。“有毒物质”概念的设立是为了保护环境。2013年 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十条专门对“有毒物质”的范围和认定标准作出了明确界定,包括危险废物,剧毒化学品,列入重点环境管理危险化学品名录的化学品以及含有上述化学品的物质,含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质,《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质等。2016年12月,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》更新,对部分术语的解释作了规范和调整,刑法第三百三十八条 “有毒物质”的范围包括危险废物、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质、含重金属的污染物和其他具有毒性、可能污染环境的物质。

在农药管理领域,剧毒、高毒的概念长期使用。GB15670—1995《农药登记毒理学试验方法》将农药的急性毒性依次分为剧毒、高毒、中毒、低毒。《农药管理条例》等法规和农业管理政府文件中存在大量针对剧毒、高毒农药的管理要求,与本处讨论的 “高毒物品”没有关系。

1985年制定、2010年修订发布的GBZ230《职业性接触毒物危害程度分级》(原标准号GB5044),以毒物的急性毒性、扩散性、蓄积性、致癌性、生殖毒性、致敏性、刺激与腐蚀性、实际危害后果与预后等9项指标为基础的定级标准。分级原则是依据急性毒性、影响毒性作用的因素、毒性效应、实际危害后果等4大类9项分级指标进行综合分析、计算毒物危害指数确定, 1996年颁布的HG24001《化工行业职业性接触毒物危害程度分级》基于1985年的标准,进一步对104种职业性接触毒物危害程度进行了法定分级。该国家标准是职业性接触毒物危害程度分级的技术依据,也是工作场所职业病危害分级有毒作业分级和建设项目职业病危害分类管理的重要技术依据。其危害程度分级与高毒物品遴选的风险评估过程类似,立法功能同样是为职业卫生管理对化学毒物基于风险大小进行优先性选择,但全文未使用 “高毒”概念,而是基于计算得到的危害程度分为轻度、中度、高度、极度危害。

综上所述,相关法规、标准的制定,为厘清法律体系、消除混淆、便于理解和执行提供了依据,但还需不断完善从两个方面进行法律整理:一为厘清统一新化学物质登记,危险化学品分类及标志,职业卫生中化学毒物优先性管理,公安部门治安管理中 “有毒”“高毒”“剧毒”法律概念的定义和可能存在的递进关系;二是基于共同的立法功能、风险评估和优先性遴选方式,在职业卫生立法和管理中统一 《高毒物品目录》和 《职业性接触危害毒物危害程度分级》。

三、中国高毒物品有关法规概要

自 《中华人民共和国职业病防治法》《使用有毒物质作业场所劳动保护条例》《高毒物品目录》颁布以来,卫生部及安监总局等部门制定、颁布了执行性规范文件和标准,加强高毒物品的职业卫生管理。对于从事职业卫生、产品安全和法规事务的工作者而言,在原材料、中间产品、成品中识别出高毒物品,有助于在职业卫生和职业健康管理中根据高毒物品管理法规,及时有效实施法规性要求,保障合规、保障作业人员身体健康。

根据 《中华人民共和国职业病防治法》的授权,国务院在 《使用有毒物质作业场所劳动保护条例》中规定,除遵守一般有毒物质作业场所劳动保护的要求外,高毒作业场所与其他作业场所隔离,设置红色区域警示线、警示标识和中文警示说明,并设置通信报警设备。在申报使用高毒物品作业项目时,应当提交职业中毒危害控制效果评价报告、职业卫生管理制度和操作规程等材料、职业中毒事故应急救援预案。变更高毒物品品种的,应当重新申报。存在高毒作业的建设项目的职业中毒危害防护设施设计,经卫生审查符合国家职业卫生标准和卫生要求的,方可施工。高毒作业场所需设置应急撤离通道和必要的泄险区,配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备,制订事故应急救援预案,并设置淋浴间和更衣室,工作服清洗、存放应分开,同时配备职业卫生医师和护士,或与职业卫生技术服务机构签订服务合同。存在高毒物品的生产设备、容器、狭窄作业场所等,维护、检修、操作等作业均需考虑高毒物品的特殊个人防护要求。应当至少每月对高毒作业场所进行一次职业中毒危害因素检测;至少每半年进行一次职业中毒危害控制效果评价。单位应当对从事使用高毒物品作业的劳动者进行岗位轮换,并为从事高毒物品作业劳动者提供岗位津贴。

2007年,卫生部发布GBZ/T203-2007《高毒物品作业岗位职业病危害告知规范》和GBZ/T204-2007《高毒物品作业岗位职业病危害信息指南》,规定了高毒物品作业岗位接触高毒物品的名称、理化特性、职业接触、健康危害、接触限值、防护措施、警示标识以及在出现紧急情况时进行急救和治疗等信息,以及接触高毒物品的应急处理告知内容与警示标识。GBZ/T203-2007提出了“立即威胁生命或健康的浓度(Immediately Dangerous to Lifeor Health Concentrations,IDLHs)”的概念,指在此条件下对生命立即或延迟产生威胁,或能导致永久性健康损害,或影响准入者在无助情况下从密闭空间逃生。某些物质一旦对人产生一过性的霎时影响,受害者未经医疗救治而感觉正常,但在接触这些物质后12~72小时内可能突然产生致命后果。GBZ/T203-2007给出了20种高毒物品的法定IDLHs值。GBZ/T204-2007中则提供了54种高毒物品的理化性质、进入途径、健康影响、具体的防护措施和个人防护、工作场所警示标示、体检项目和周期、职业禁忌、可能引起的职业病、具体的急救和治疗措施等。

国家安监总局、卫生部、人力资源社会保障部、全国总工会2009年联合发布 《关于开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动的通知》,是对既有法规的工作部署。2011年国家安监总局发布的 《关于印发危险化学品从业单位安全生产标准化评审标准的通知》中重述了 《使用有毒物质作业场所劳动保护条例》的部分要求。还有多个职业卫生相关标准针对高毒物品提出了具体的管理要求,包括GBZ158-2003《工作场所职业病危害警示标识》, GBZ/T181-2006《建设项目职业病危害放射防护评价报告编制规范》, GB/T24536-2009《防护服装化学防护服的选择、使用和维护》,GBZ/T223-2009《工作场所有毒气体检测报警装置设置规范》,GBZ/T225-2010《用人单位职业病防治指南》等。2014年,国家安监总局颁布 《用人单位职业病危害告知与警示标识管理规范》,对高毒作业场所提出了红色警示线、紧急出口等具体要求。

2013年,国家安监总局发布 《高危粉尘作业与高毒作业职业卫生管理条例》征求意见稿,以期取代现行的 《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》和 《尘肺病防治条例》。该征求意见稿指出,国务院安全生产监督管理部门将会同国务院卫生计生行政部门制定、调整并公布高毒作业目录,要求高毒作业用人单位每半年委托服务机构进行一次工作场所高毒作业检测,每年进行防护效果检测,取消了新建项目管理、劳动合同中等其他法规已有规定的类似要求,规定了培训、现场管理、维护检修、应急处置等要求。

四、国外高毒物品类似法规辨析

国外职业卫生管理法规中未见 “高毒物品”优先性管理要求,部分涉及内容供读者拓展阅读,有助于解答可能出现的一些疑问。

IDLHs的概念发源于美国,国家职业安全和卫生研究所 (NIOSH)将其定义为暴露于空气传播的污染物,达到此浓度后立即威胁生命或健康,有可能造成死亡或直接的或延时的永久不利健康影响,或妨碍逃出这种环境。美国职业安全健康署OSHACFR1910.134(b)则定义IDLHs为 “一种气体环境,直接威胁到生命,会造成不可逆的不利健康影响,或会损害个人摆脱危险的能力”。IDLHs值可用于指导工作人员或消防队员在特定情况下的呼吸防护设备选择。NIOSH定义不包括氧气不足,而OSHA定义广泛,包括贫氧情况,以及许多其他化学、热学、或气载的危害生命或健康因素。在我国,“IDLHs”只是职业卫生管理中某些 “高毒物品”的性质、并具有法定行动要求的浓度值,两个概念间没有包含或交叉关系。

台湾地区自1986年起长期实施 “毒性化学物质管理制度”。其中第一类毒性化学物质定义接近于 “持久性有机污染物POPs”;第二类则包括CMR和其他特定的可能导致慢性疾病的化学物质;第三类指急性毒性强、能瞬间导致人身危险的化学物质;第四类指有污染环境或危害人体健康危害的物质。毒性化学物质由台湾环保署主管,监管要求包括运作人的许可、运作记录、释放量记录、该毒性化学物质的毒理特性相关资料的申报等,目前并不涉及职业卫生监管。

欧盟于2007年开始实施的 “化学品注册、评估、许可和限制法规”(REACH)在中国化学品法规领域广为人知,该法规对进入其市场的所有化学品进行预防性管理。出于对人类健康和环境保护的需要,在REACH框架下,截至2015年6月欧盟化学品管理署 (ECHA)发布了13批、163种具有致畸、致癌、致生殖毒性及持久累积且有毒物质等高风险、高危害的物质,称为高关注度物质 (SVHC)。一旦产品中的高关注度物质含量超过一定浓度阈值,REACH规定了进入欧盟市场的企业对所含高关注度物质的通报义务,同时SVHC物质将候选为需经授权方可投入市场的物质,并进一步可能被选择为在特定产品中限制使用的物质。SVHC和目前中国职业卫生法规领域的“高毒物品”没有法律上的可比较性。但是,虑及职业卫生中暴露数据和流行病学长期积累的资料,以及REACH法规实施以来在风险评估数据和方法论上的快速发展,职业卫生与化学品管理法规适当融合、利用化学品法规成果对职业暴露化学毒物进行优先性管理的可能性已经显现。

第六节 消耗臭氧层物质管理

一、臭氧层的破坏

消耗臭氧层物质是指对臭氧层有破坏作用的物质,简称ODS。人类活动释放的含氯或溴的卤代烃类物质上升到平流层时,受到短波紫外线 (UVC)照射分解出Cl和Br自由基,并不断催化臭氧反应生成氧气。目前认为, ODS包括全氯氟烃 (CFCs)、全溴氟烃 (哈龙,halons)、四氯化碳 (Carbon Tetrachloride,CTC)、甲基氯仿 (methylchloro form)、氯氟烃 (HCFCs)、溴氟烃 (HBFCs)、溴氯甲烷和甲基溴等。

人类活动对臭氧层的影响源于制冷剂的使用。20世纪初,冰箱和空调的出现和发展引发了工业制冷剂的革命。传统制冷剂 (氨、二氧化硫、丙烷等)普遍具有易燃、有毒、强腐蚀或不稳定的性质,经常泄漏引发事故。20世纪30年代,美国Thomas Midgley,Jr.[37]成功合成了一种不可燃、低毒性且高能效的新型制冷剂,即二氟二氯甲烷 (CFC-12)。此后,一系列CFCs和HCFCs陆续开始生产,并广泛应用于冰箱、空调等领域,也就是人们熟知的氟利昂(Freon)[38]。

1974年6月,美国加利福尼亚大学的Molina博士和Rowl and 教授发现,大气中不断增多的CFCs可持续存在40~150年,并不断扩散进入臭氧层,通过氯原子催化臭氧反应生成氧气,这一研究成果在Nature杂志上发表。同年9月,美国化学学会年会公开讨论了CFCs对臭氧层及人类健康的危害,引起了立法部门的重视和调查。美国从1978年开始禁止生产添加任何碳氟化合物的喷雾产品。

1976年,世界气象组织 (World Meteorological Organization,WMO)启动全球臭氧研究监测项目 (Global Ozone Research and Moni toring Pro-ject),急切呼吁各方加强对臭氧层的保护。1977年3月,联合国环境规划署(United Nations Environment Program,UNEP)在美国华盛顿召开第一次臭氧层国际研讨会,共有来自33个国家及欧盟委员会的代表出席。会议起草了“世界臭氧层行动计划”(World Planof Actiononthe Ozone Layer),号召各方在联合国的协调下加强科研合作,共同探求控制措施成本与收益的评估方法。UNEP为监督该计划的实施,于同年5月成立了臭氧层问题协调委员会(Coordinating Committeeonthe Ozone Layer,CCOL)。1978—1980年,美国、加拿大、欧洲、日本响应号召,陆续开始控制或禁止CFCs的生产或使用。

二、保护臭氧层国际公约

1985年3月,UNEP在奥地利召开会议,通过了 《保护臭氧层维也纳公约》(Vienna Convention forthe Protectionofthe Ozone Layer,VC)(简称“维也纳公约”),并于1988年9月22日生效。“维也纳公约”要求各缔约方在其能力范围内采取适当的立法和行政措施,协调适当的政策,控制、限制、削减或禁止对臭氧层产生不利改变的人类活动,以保护人类健康和环境免受臭氧层变化可能造成的不利影响。“维也纳公约”附件一列出了可能改变臭氧层物理和化学特性的化学物质,包括碳物质、氮物质、氯物质、溴物质和氢物质。“维也纳公约”虽然没有提出任何实质性的控制协议,但在合作应对全球环境问题上迈出了重要一步,为后续采取国际性措施控制CFCs奠定了基础。

1987年9月16日,UNEP在加拿大召开会议,24个国家签署了 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(The Montreal Pro tocolon Substances that Depletethe Ozone Layer,MP)(简称 “蒙特利尔议定书”),并于1989年1月1日生效。2009年9月16日,随着东帝汶民主共和国的正式加入,“维也纳公约”和 “蒙特利尔议定书”成为联合国历史上首份所有主权国家均签署的协定。1995年1月23日联合国大会决定,每年的9月16日为国际保护臭氧层日,缔约方按照 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案的目标,采取具体行动纪念这个日子。

与 “维也纳公约”相比,“蒙特利尔议定书”详细规定了受控物质[39]、控制措施 (包括数量控制、淘汰时间、贸易控制)、数据汇报、财务机制和其他实施细节。生效至今,“蒙特利尔议定书”共经历了6次调整和4次修正。

“蒙特利尔议定书”要求不满足第5条规定的,“发展中国家特殊情形”的缔约方须以各类受控物质指定年度的生产和消费量为起始消减水平,按设定的时间表削减直至淘汰受控物质;考虑到实际情况,满足第5条 “发展中国家特殊情形”的缔约方,其起始消减水平对应的年度一般比前者晚10或20年 (HBFCs、溴氯甲烷和甲基溴除外),且为满足其国内基本需要,有权暂缓十年执行规定的控制措施。受控物质共8类,96种,其淘汰时间见表2-6。“蒙特利尔议定书”要求缔约方对所有受控物质建立进出口许可证制度,禁止从非缔约方进口或出口特定的受控物质和含有特定受控物质的产品。同时,缔约方须在规定时间内向秘书处提供特定受控物质的生产、进出口及削减的统计或估计数据。值得一提的是,“蒙特利尔议定书”还提出设立多边基金,用以支持缔约方执行相应的控制措施。

多边基金:多边基金是根据 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》伦敦修正案创立的,为帮助发展中国家履约而设立的额外基金,用于支持淘汰受控物质的项目。多边基金由执行委员会 (来自发达国家和发展中国家的平等成员组成)负责管理,1991年正式开始运行,迄今为止从45个国家共募集32.1亿美元捐款,累计为支持144个国家方案,139个HCFC淘汰项目, 145个发展中国家涉及臭氧办公室的运营支出达30亿美元。

全球各国现正处于HCFC的淘汰进程中。在2007年9月第19次 “蒙特利尔议定书”缔约方大会上,各缔约方同意加速淘汰HCFCs的生产和消费。发展中国家的HCFCs消费量和生产量按如下阶段进行削减并逐步淘汰,见表2-7。

三、中国对于消耗臭氧层物质的管理

中国于1989年9月正式签署 “维也纳公约”,1991年6月正式签署 “蒙特利尔议定书”。1992年,国家环境保护总局[40]编制了 《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》(以下简称 《国家方案》),1999年经国务院批准颁布 《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案 (修订稿)》,在充分评估中国ODS生产和消费现状的前提下,制订了分阶段分行业的淘汰战略和替代品生产计划,同时针对生产、消费、进出口等环节建立了法规框架和监管体系。

1999年,国家环保总局、对外贸易经济合作部[41]、海关总署联合颁布了《消耗臭氧层物质进出口管理办法》。根据办法第三条,2000年1月19日,国家环保总局发布了 《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录 (第一批)》,要求从事目录所列物质进出口业务的企业必须于2000年1月31日前将本企业已签订的有关 《名录》中所列物质 (以下简称 《目录》受控物质)的进出口业务合同报送消耗臭氧层物质进出口管理办公室备案,并于2000年3月31日前将其合同履行完毕,从2000年4月1日起,除四氯化碳禁止进口外,对《目录》受控物质实行进出口配额许可证管理制度。此后,《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》不断更新,迄今为止,共发布6批,76种物质。

为落实对消耗臭氧层物质的进出口管理,2000年4月13日,国家环保总局、对外贸易经济合作部、海关总署联合颁布了 《关于加强对消耗臭氧层物质进出口管理的规定》,明确了进出口配额许可证管理及其实施细节,包括联合在国家环境保护总局下面设立国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室[42](以下简称 “管理办公室”)。管理办公室根据 《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》及国家行业淘汰计划,设定并调整 《名录》所列物质的年度进出口配额,同时受理企业下一年度进出口配额申请。对符合审批要求的申请企业,管理办公室签发进出口审批单 (一单一批,有效期三个月)。企业持审批单向省级外经贸主管机构申领进出口许可证,中央管理的企业向对外贸易经济合作部配额许可证事务局 (现商务主管机构)申领进出口许可证。进出口许可证实行一证一批制,每份只能报关使用一次,海关凭进出口许可证监管验放。2014年,环境保护部、商务部和海关总署联合颁布并实施 《消耗臭氧层物质进出口管理办法》,替代了1999年发布的 《消耗臭氧层物质进出口管理办法》和2000年发布的 《关于加强对消耗臭氧层物质进出口管理的规定》,并进一步明确了对列入 《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》的物质实行进出口配额许可证管理的细节。如:国务院商务主管机构确定国家消耗臭氧层物质年度进出口配额总量,并在每年12月20日前公布下一年度进出口配额总量;进出口企业应当在每年10月31日前向国家消耗臭氧层物质进出口管理机构申请下一年度进出口配额等。

2010年,国务院颁布并实施 《消耗臭氧层物质管理条例》(国务院令第573号,以下简称 《条例》)。《条例》所称消耗臭氧层物质,是指对臭氧层有破坏作用并列入 《中国受控消耗臭氧层物质清单》(同年9月发布)的化学品。《条例》要求境内从事消耗臭氧层物质生产或使用的单位应当于每年10月31日前向国务院环境保护主管机构书面申请下一年度的生产配额或者使用配额。消耗臭氧层物质销售单位,应当按照国务院环境保护主管机构的规定办理备案。环境保护主管机构根据国家消耗臭氧层物质的年度生产、使用配额总量和申请单位生产、使用相应消耗臭氧层物质的业绩情况,核定申请单位下一年度的生产配额或者使用配额并于每年12月20日前完成审查,符合条件的,核发下一年度的生产或者使用配额许可证,并予以公告 (详见2016年1月7日环境保护部 《关于核发2016年度消耗臭氧层物质生产和使用配额的通知》)。《条例》授权环境保护主管机构统一负责全国消耗臭氧层物质的监督管理工作,会同国务院有关部门制定并公布 《中国受控消耗臭氧层物质清单》《国家方案》和 《中国消耗臭氧层物质替代品推荐名录》等工作。《条例》鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品和替代技术的科学研究、技术开发和推广应用,以逐步削减并最终淘汰作为制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂、清洗剂、加工助剂、杀虫剂、气雾剂、膨胀剂等用途的消耗臭氧层物质。

2000年颁布并实施的 《中华人民共和国大气污染防治法》明确国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用,逐步减少至停止消耗臭氧层物质的生产和使用;在国家规定的期限内,消耗臭氧层物质的生产、进口必须按照核定配额进行。

2004年,环境保护总局发布了 《消耗臭氧层物质 (ODS)替代品推荐目录 (第一批)》,并于2007年对目录进行了修订。2016年8月23日,为推动HCFC的淘汰,环境保护部发布关于征求 《含氢氯氟烃重点替代品推荐目录(第一批)(征求意见稿)》意见的函。根据消耗臭氧层物质淘汰工作进展及替代技术发展状况,不同用途类型和应用领域的此类物质,推荐不同的物质替代消耗臭氧层物质,而推荐目录中的部分替代品,随着技术的发展,在之后的修订过程中也将逐步成为被替代的对象,如作为发泡剂使用的HCFC-141b,原为CFC-11和CFC-141b的替代品,现已逐渐被环戊烷、正戊烷和异戊烷取代。

履约20多年来,环保部及相关主管机构发布了上百条政策法规,主要集中在新改扩建项目管理、生产和消费配额管理、进出口管理、禁令、替代品管理、监督管理等六个方面。不符合政策要求的新改扩建项目,各级环保部门不得批准其建设项目环境影响报告书 (表),各级政府计划、经贸和行业主管机构不得批准其建设或投产;各级财政、金融部门不得在资金和政策上给予支持。在各级政府主管机构和行业的通力协作下,截至目前,我国各阶段的履约目标正逐步实现。

四、中国消耗臭氧层物质的应用领域和淘汰进展

中国自加入 《保护臭氧层维也纳公约》和 《蒙特利尔议定书》以来,认真负责地履行义务,不断加强国际合作,积极争取多边基金赠款开展淘汰活动。1989—2010年是我国消耗臭氧物质淘汰行动的第一阶段,到2008年底,我国共实施了400多个多边基金资助项目,17个行业计划,涵盖了5大类12种消耗臭氧层物质,受益企业3000多家,获得增款8亿多元,圆满完成了第一阶段的履约目标。2007—2040年是我国消耗臭氧物质淘汰行动的第二阶段, 2009—2014年,我国新增多边基金增款3亿多元,用于实施对消耗臭氧物质的管理,加速HCFCs的淘汰。

HCFCs涉及化工生产及销售、空调和制冷设备制造及维修、泡沫生产、建筑和溶剂使用等多个行业。

1.制冷行业

ODS在制冷行业主要用作工商制冷设备[43]和家用制冷设备的制冷剂(CFC-11和CFC-12)。

我国于1995年开始工商制冷行业的CFCs淘汰活动,截至2005年底,单个项目和行业整体淘汰项目共获得多边基金资助约4957万美元,间接淘汰CFCs消费近5000ODP[44]吨。根据国家环境保护总局公告,自2005年5月1日和7月1日起,分别禁止企业生产和销售以CFCs作为制冷剂的工商制冷用压缩机及其相关产品,自2007年7月1日起禁止生产,2007年9月1起禁止销售、进出口以CFCs为制冷剂、发泡剂的家用电器产品。替代CFC-12的制冷剂主要包括:HFC-134a、氨 (R-717)、HCFC-22、异丁烷、混合工质等。HCFCs只是过渡性替代品,最终亦将在2040年淘汰,因此,国家鼓励企业选择有效性更长的替代技术。

2.消防行业

ODS在消防领域的主要应用是哈龙高效灭火器。哈龙灭火剂在高温火焰中分解产生活性游离溴 (Br),可终止燃烧反应从而达到灭火效果,具有灭火快、毒性小、无污染、不损害物品等优点。我国分别于20世纪60年代和70年代初成功试制哈龙 1211年和哈龙 1301,并逐步推广应用;哈龙-2402在我国一直没有生产,应用也很少。上述3种哈龙的ODP分别为3、10和6,被 “蒙特利尔议定书”列为附件A第二组受控物质。

我国从1991年加入 “蒙特利尔议定书”后就开始了消防行业淘汰哈龙的研究。1993—1997年陆续向多边基金申报哈龙淘汰 (单个项目)资金共465.7万美元,用于支持哈龙器材厂关闭、转产,替代品生产线建设、哈龙回收、消防标准研究等项目。为进一步搭建政策框架,促进哈龙在行业和国家水平的淘汰,1995年,我国制定了 《中国消防行业哈龙整体淘汰计划》(Sec- torplan for Halon Phase Outin China),并于1997年11月获得多边基金执委会批准,获赠款6200万美元,拟在生产基线分别为9950吨和618吨的水平上,分三阶段淘汰哈龙-1211和哈龙-1301的生产和消费。经过多年的努力,我国消防行业如期于2006年淘汰了哈龙-1211,2010年淘汰了哈龙-1301,取而代之的是ABC干粉、CO2、水成膜泡沫 (AFFF)、HFC、惰性气体等灭火剂。

3.泡沫行业

泡沫行业分为聚氨酯软泡 (各类海绵)、聚氨酯硬泡 (保温管道、保温板材、喷涂保温层等)、自结皮泡沫 (扶手、汽车方向盘等)和聚烯烃 (PS/PE)泡沫 (水果网套、泡沫餐盒、建筑保温板材等)4个子行业,在泡沫行业淘汰ODS之前,泡沫产品的生产普遍使用CFCs11和CFC 12作为发泡剂。1999年,继哈龙的生产和消费迅速下降后,泡沫成为最大的ODS消费行业,消费企业超1000家,消费量占全国的44%。

我国加入 “蒙特利尔议定书”后即开始泡沫行业的ODS淘汰计划。1992—1999年,141个淘汰项目获得多边基金8200多万美元支持,ODS淘汰量达15139吨。2001年,《中国聚氨酯行业CFC 11整体淘汰计划》获多边基金赠款5384.6万美元,拟淘汰CFC 11共10651吨 (按ODP计), PS/PE子行业5个伞形项目[45]共获赠款1936.2万美元,拟淘汰CFC 12共3 931.7吨 (按ODP计)。按照 《国家方案》和 《中国氯氟烃、四氯化碳、哈龙加速淘汰计划》,泡沫行业将于2007年底实现CFC的淘汰。2007年,环保部发布公告,自当年7月1日起禁止生产CFCs,自次年1月1日起禁止产品生产和施工中使用CFCs作为发泡剂,标志着中国泡沫行业CFCs淘汰项目的完成。目前,国内应用较多的替代发泡剂有HCFC 141b、戊烷、二氯甲烷、液态CO2、液化石油气、丁烷、HCFC 22、水发泡和变压发泡等,其中HCFCs是过渡性替代品,中国聚氨酯泡沫行业到2015年将全部完成冰箱冰柜、冷藏集装箱和小家电三行业HCFC 141b的淘汰,而用环戊烷来代替。

4.汽车空调行业

中国汽车空调曾普遍使用CFC 12作为制冷剂。1994—1995年,汽车空调行业制定了 《中国汽车空调行业CFC 12战略研究》,并于2001年底完成了CFC 12的替代技术改造工作。从2002年1月1日起,新生产的汽车停止装配CFC 12汽车空调器,中国汽车空调行业实现ODS整体淘汰目标。截至目前,世界各国汽车空调行业普遍采用HFC 134a作为替代CFC 12的技术路线。

5.清洗行业

清洗行业使用ODS作为清洗剂的企业包括电子邮电、航空航天、轻工纺织、机械、汽车及精密仪器等领域,ODS溶剂主要有CTC、三氟三氯乙烷(CFC 113)和TCA。我国CFC 113溶剂和CTC清洗剂以国内生产为主,而TCA则大多依靠进口。

2000年,中国与多边基金执委会签署了 《中国清洗行业逐步淘汰ODS协议》,承诺利用多边基金资金支持,按照规定的时间表分别在2003年底、2005年底和2009年底全部停止CTC、CFC 113和TCA作为清洗剂的使用。目前,国内外开发出的溶剂型ODS清洗剂替代品主要有:HCFC 141b、HFC 365mfc、正溴丙烷及碳氢化合物。

6.气雾剂行业

CFC 11、CFC 12和CFC 114被广泛用作气雾罐中的喷射剂或溶剂,一经释放,立即进入大气,是向大气排放有害物质最多的产品。气雾剂分为普通气雾剂和药用气雾剂,普通气雾剂行业在1997年底完成了CFCs的淘汰,药用气雾剂行业自2007年停止使用CFCs作为外用气雾剂药物辅料,2010年起停止使用CFCs作为吸入式气雾剂药用辅料。

替代技术方面,非吸入气雾剂可采用其他剂型,或用氟代烷烃、二甲醚、烃类化合物或压缩气体代替CFCs;目前国际采用的吸入气雾剂CFCs替代物为HFA 134a和HFA 227。

7.烟草行业

我国是世界上最大的烟草消费国,1987年开始使用CFC 11作为烟草膨胀剂,到1997年,我国58家卷烟加工企业共有73套烟丝膨胀装置,年消耗1090吨CFC 11。中国烟草行业从2001年1月1日起分阶段在烟草行业逐步淘汰所有CFC 11的使用,至2006年底全部淘汰CFC 11消费,选择使用的替代技术为CO2膨胀法。

8.甲基溴应用行业

甲基溴是剧毒物品,能够高效杀灭真菌、细菌、病毒、昆虫等各种生物,且熏蒸之后无残留,故被广泛用作土壤熏蒸剂或其他消毒剂。用甲基溴熏蒸处理的地块,农作物普遍增产30%,且果实品质更好;用甲基溴熏蒸过粮食和干果,可大大减少虫害。

目前还没有发现某种物质可以完全取代甲基溴的广泛用途。已知可行的替代技术,可以替代目前90%以上的甲基溴用量。“蒙特利尔议定书”目前规定,甲基溴在检疫和装运前的熏蒸应用是豁免的。中国将按照 《甲基溴生产行业淘汰计划》,在2015年之前淘汰776ODP吨的甲基溴生产;按照 《甲基溴消费行业淘汰计划 (消费一期)》和 《甲基溴消费行业淘汰计划 (消费二期)》,在2015年以前淘汰1078ODP吨的甲基溴消费。

整体来看,“十二五”期间 (2011—2015年),我国共淘汰5.9万吨含氢氯氟烃的生产量和4.5万吨的消费量,分别占基线水平 (2009—2010年平均值)的16%和18%;削减含氢氯氟烃产能8.8万吨,占应削减的总产能的16%,超额完成第一阶段含氢氯氟烃淘汰10%的履约目标。

第七节 监控化学品管理

一、 禁止化学武器公约与监控化学品

（一） 禁止化学武器公约

毒性化学物质被用作战争武器由来已久,特别是近代随着科技进步,尤其是化学工业的发展,多种多样的毒性化学物质被发现、合成、制造出来,在战争中的杀伤力、破坏性也越来越大。尤其是在第一次世界大战期间,化学武器在战场上的大显身手,促使许多国家在战后大力开展这方面的研究和开发工作。到第二次世界大战时,化学武器发展到了一个新的阶段,已经真正成了名副其实的大规模杀伤性武器。另一方面,因化学武器造成的大量人员伤亡,使得国际社会意识到其严重性并开始禁止化学武器的尝试。最早的如1675年德、法签署的 《斯特拉斯堡条约》,1920年第一次世界大战结束后签署的主要针对战败国德国的 《凡尔赛合约》以及1925年由38个国家签订,现共有133个国家签署并批准和加入的 《日内瓦议定书》等。

但是即便是最有效力的 《日内瓦议定书》,还有很多局限和不足。主要在于禁止的范围不够全面,如只禁止在战争中使用毒气,而没有禁止生产和储存。另外,定义也不够明确、严格,不能适应科学技术和化学武器发展的新形势。而且很多国家在批准或加入议定书时做了很多保留。因此,虽然很多国家签订了 《日内瓦公约》和其他合约,但在其后的战争中,尤其是第二次世界大战中,使用化学武器依然泛滥,给人类和环境造成了无法估量的伤害。所有这些使国际社会认识到,必须有一个更加有效、全面和强制作用的国际法规的出台,才能全面禁止化学武器的发展和使用。

禁止化学武器公约即 《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器以及销毁此种武器的公约》(简称 《公约》)的达成经历了一个漫长而艰苦的谈判协商历程。自1968年正式列入裁军谈判的议程到1992年草案达成协议,前后历时24年之久。争议的主要内容涉及禁止范围、化学武器的定义、销毁期限、核查机制以及化学武器和化学工业间的紧密联系等。该条约于1997年4月29日正式生效。

《公约》作为一项国际条约,不仅禁止化学武器的发展、生产、储存、转让和使用,而且还规定要销毁这些武器,并有销毁时限。为了彻底达到这个目的,《公约》给化学武器进行了明确的定义,并把凡是和化学武器相关的化学品,包括原料和前体进行了分类,根据化学品的性质和分类的不同实行严格的管理和控制,并授予禁止化学武器组织监督和核查的权力,将几乎所有化学品的研制、生产和贸易、转让等都置于 《公约》的管控之下。《公约》认识到,化学领域的成就可造福于人类,很多列于 《公约》目录中的化学品有民用上的需求,将其归类为 “不加禁止的目的”的化学品。《公约》主张在和平利用化学领域的成果进行国际合作。

化学武器是合指或单指:

(1)有毒化学品及其前体,但预定用于本公约不加禁止的目的者除外,只要种类和数量符合此种目的;

(2)经专门设计通过使用后而释放出的 (1)项所指有毒化学品的毒性造成死亡或其他伤害的弹药和装置;

(3)经专门设计其用途与本款 (2)项所指弹药和装置的使用直接有关的任何设备。

和以往的条约相比,《公约》补充了按1925年 《日内瓦议定书》承担的义务,使得国际社会通过执行本公约的各项规定而彻底排除使用化学武器的可能性。《公约》的目的包括:全面禁止化学武器;彻底销毁现有的化学武器和装置。它是迄今为止第一个 “全面禁止、彻底销毁”一整类大规模杀伤性武器——化学武器的多边条约,更是当今唯一拥有严格核查机制的国际军控条约。截至2015年,已有192个缔约方,中国是原始缔约方之一。

（二） 监控化学品

化学品能够作为化学武器,不仅仅包括化学品本身,还包括与其使用、发送等有关的设备和装置。而化学品,不仅包括已直接或可直接用作化学武器的有毒化学品,也包括可用于制作有毒化学品的前体和原料。但是,由于化学品的双重性质,列入 《公约》附表的有毒化学品,很多是化学工业中的重要原材料和中间体,因此,就如何促进化学品的自由贸易以及为《公约》“不加禁止的目的”进行的化学活动方面的国际合作及科学和技术资料交换,以求增进所有缔约方的经济和技术发展,是 《公约》的一个很重要的目的和内容。因此,《公约》对 “不加禁止的目的”的活动进行了专门的定义。

《公约》不加禁止的目的是指:

(1)工业、农业、研究、医疗、药物或其他和平目的;

(2)防护性目的,即与有毒化学品防护和化学武器防护直接有关的目的;

(3)与化学武器的使用无关,而且不依赖化学品毒性的使用作为一种作战方法的军事目的;

(4)执法目的,包括国内控暴。

随着 《公约》已达成及执行日期的延长,全球化学武器销毁历程早已过半,国际禁止化学武器组织 (简称 “禁化武”)的工作重点已由化学武器销毁向化学工业监控 (包括现场核查)转移。

监控化学品是 《公约》为 “不加禁止的目的”进行的,包括列于化学品附件中附表一、二、三的有毒化学品及其前体,还包括第四类含磷、硫、氟的特定有机化学品。

监控化学品是指用于 《公约》“不加禁止的目的”的可用于化学武器的化学品或其前体,包括以下四类。

第一类:可作为化学武器的化学品;

第二类:可作为生产化学武器前体的化学品;

第三类:可作为生产化学武器主要原料的化学品;

第四类:除炸药和纯碳氢化合物外的特定有机化学品。

监控化学品是指其纯品和含有不同含量的工业品。*监控化学品的第一、二、三类及对应 《公约》中的附表一、二、三的化学品[46]。

为了对现存化学武器、制造武器的前体及原料进行不同程度的管控,《公约》缔造者根据军事和化学专家意见和调查情况,按照其是否已经或可能作为化学武器,即前体,以及其对 “不加禁止的目的”的用途的大小,依据理论和文献,将其进行了分类,这样就形成了 《公约》的三个附表 (对应于我国 《条例》的 “各类监控化学品名录”的三个附表)。有了这三个附表,每个执行 《公约》的部门和个人就有了判断和执行的准则。

附表一中的化学品一般作为化学武器而发展、生产、储存或使用,致死致残危害极大,对 《公约》“不加禁止的目的”用处很小或毫无用处。

附表二的准则是剧毒可作为化学武器,或是附表一或附表二A部分化学品的直接前体,或在其生产过程中起重要作用,并且为 《公约》“不加禁止的目的”进行大批量商业生产。

附表三的准则,则是其已作为化学武器而生产、储存或使用;或者,由于它具有可使其用作化学武器的致死或致残毒性,以及其他特性而对本公约的宗旨和目标构成危险;或者,由于它在附表一所列或附表二B部分所列一种或一种以上化学品的生产过程中起重要作用,而对本公约的宗旨和目标构成危险;并且为 《公约》“不加禁止的目的”进行大批量商业生产。为了防止《公约》附表指定某个化合物过于明确而造成疏漏,最终导致可用作化学武器的化学品没有得到监控,对 《公约》化学品附表内容的制定,除部分明确提供确定的名称、分子量和化学文摘号以外,相当一部分是按照种类进行规定的。比如对于附表中的第一类监控化学品,虽只涵盖12种有机化学品,根据“禁化武”2009年发布的化学品手册清单,涵盖附表一的化学品 (有明确CAS号)就有921个;而附表二的14种有机化学品数量共有374个。附表三中的化学品没有定义任何需要管控的族类。2014年,“禁化武”公布了化学品手册,包括全世界已经申报了的1800个监控化学品。

事实上,《公约》管控的化学品远远不止1800个。因为在理论上,几乎所有有机化合物都可以通过一系列反应转换成另一种有机化合物,所以 《公约》规定对除 “附表化学品”外的其他 “特定有机化学品”也要进行管控,这样 《公约》监控化学品的名单已超过了32000个。

特定有机化学品(Desecrate Discrete Organic Chemicals,DOC):《公约》指出 “特定有机化学品”是指可由其化学名称、结构式 (如果已知的话)和化学文摘社登记号 (如果已给定此号码)辨明的,属于除碳的氧化物、硫化物和金属碳酸盐以外的所有碳化合物所组成的化合物族类的任何化学品。在中国,根据 《条例》的定义:第四类监控化学品是指除纯羰基化合物和炸药以外的 “特定有机化学品”。

（三） 监控化学品的管控

对监控化学品的管控,“禁化武”根据其生产、使用、储存的量设置了严格的宣布/核查机制。各缔约方需按照 《公约》要求成立专门的组织、制定相应的法规,并对监控化学品的生产、转让、宣布、核查等实行管控。其义务包括以下几点。

(1)宣布。这是缔约方最重要也是首先需要履行的义务。宣布的内容大致分成两个部分:《公约》禁止的活动及 《公约》不加禁止的活动。宣布的方式包括初始宣布、年度宣布和补充宣布。

(2)销毁化学武器和化学武器生产设施。

(3)接受核查。核查是保证 《公约》的宗旨和目标得以真正实现的关键机制。核查有两种类型,例行核查和质疑性核查,例行核查包括初始视察和系统视察。核查的目的主要有:

①验证宣布的内容;

②确保生产附表一的化学品的设施,未生产除宣布化学品外的任何附表一化学品;附表一化学品未被转用或用于其他目的;

③确保附表二化学品未被转用于 《公约》禁止的活动等。

对于生产监控化学品的现场是否需要核查,以及核查的频率在各个国家的禁化武法规中都有明确的规定。如果一个工厂生产的附表一、附表二、附表三中的化学品或者特定有机化学品的数量超过规定阈值,就需要接受例行核查。

一般而言,为保证核查的有效性,“禁化武”会提前很短时间通知视察。对于附表二生产设施的系统视察,应在视察组预计抵达入境点的时间至少48小时前通知被视察缔约方;而对于附表三和特定有机化学品的视察,至少提前120小时通知。被视察缔约方主管机构应立即通知被视察的公司。

被视察的公司的主要职责有:指定专人负责视察;视察地点的管理;介绍公司;提供视察所需数据和文件;允许视察人员进入必要的场所和设施;后勤支持等。

对于一般生产、经营用于 “不加禁止的目的”的监控化学品的企业而言,必须做到:

(1)识别其生产、使用、经营的化学品是否属于监控化学品;

(2)合规生产、使用、经营、处置等 (按照国家相应法规要求,申请许可、登记、备案等);

(3)配合 “禁化武”组织的核查工作。

二、中国对监控化学品的管理

中国是原始 《公约》缔约方之一。《公约》要求每一个缔约方必须成立国家主管机构对本国的履约负责,并且执行 《公约》进行立法,以便对缔约方领土内所有涉及有关化学品研发、生产、贸易转让的活动和主体进行监控。

在履约组织方面,中国设立了国家履行 《禁止化学武器公约》办公室(简称 “禁化武办”),负责全国的日常履约事务。国家 “禁化武办”最初挂靠在化工部,历经几次调整,现在隶属于工业与信息化部。另外,中国还设立了省市级履约机构,形成覆盖全国、管理有效的履约体系。

法规方面,1995年至1997年,中国政府先后颁布了 《中华人民共和国监控化学品管理条例》(简称 《条例》)、《各类监控化学品名录》《<中华人民共和国监控化学品管理条例>实施细则》(简称 《实施细则》)等规章制度,明确了负责监控化学品管理工作的部门和职责,对监控化学品按照 《公约》有关化学品的三个附表进行了详细的分类,并对敏感化学品的生产、经营、使用活动及进出口进行严格的监控。按照规定,监控化学品的进出口需由被指定单位经营,任何其他单位和个人均不得从事此类进出口业务。2001年12月通过的 《中华人民共和国刑法》修正案将非法生产、买卖、运输、储存或投放毒害性物质的行为定为犯罪,并予以刑事处罚。

2002年10月,中国政府又颁布了 《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》(简称管制办法)及管制清单。该办法是对 《监控化学品管理条例》的有效补充,不仅在所附清单中增列了10种化学品,还特别增加了对相关设备和技术的出口管制。《管制办法》对管制清单所列物项和技术的出口实行许可证制度,要求进口方保证不将中国提供的有关化学品及相关设备和技术用于储存、加工、生产、处理化学武器或用于生产化学武器前体化学品;未经中国政府允许,不得将有关物项和技术用于申明的最终用途以外的用途,或向申明的最终用户以外的第三方转让。《管制办法》对出口经营者实行登记管理制度,并制定了相应的出口审批制度和处罚措施。

中国对监控化学品方面的管理包括四个方面内容。

1.实施监控化学品的生产管制

中国对第一类监控化学品的生产实施严格的控制措施。《条例》规定,为科研、医疗、制造药物或者防护目的需要生产第一类监控化学品的,应当报国务院化学工业主管机构批准,并在国务院化学工业主管机构指定的小型设施中生产。

虽然 《公约》没有明确缔约方必须对附表二、附表三中的化学品的生产也采取 “国家标准”,但我国颁布的 《条例》和 《实施细则》明确规定:凡生产第二类、第三类和第四类监控化学品的企业和单位都必须受 “生产特别许可”制度的管辖和约束。这意味着,企业或单位在新建、改建、扩建此类生产设施之前必须向政府有关部门申请并得到批准,而且在企业开工后必须得到政府部门考核并获得生产特别许可后才可以正式生产。否则视为违法,会受到处罚。

2.实施监控化学品的进出口管制

根据 《实施细则》中的监控化学品进出口业务管理办法,中国对第一、二、三类监控化学品 (包括 《列入第三类监控化学品的新增品种清单》)及其生产技术、专业设备的进出口业务实施进出口许可证制度。

为了便于监控管理,《条例》及 《实施细则》还规定,只有被指定单位才可以从事第一、二、三类监控化学品及其生产技术、专用设备业务。目前,中国化工进出口总公司 (现为中国中化集团公司)和中国昊华化工 (集团)总公司为被指定公司。另外还有几家指定公司可以代理个别品种的三类或新增10种化学品的进出口业务[47]。

另外,因为监控化学品的军用和民用两重性质,商务部和海关总署将其和与其相关的技术归为两用物项的管理目录,并实时更新 《两用物项和技术进出口许可证管理目录》。

3.监控化学品的储存、 运输、 经营、 使用和处理

根据 《条例》和 《实施细则》的规定,监控化学品的储存遵照 《危险化学品安全管理条例》及相关法规规定的各项要求。运输则遵照有关危险货物运输规则执行。第二类监控化学品的经营由国务院下属主管机构指定的经销单位才可以进行。

为科研、医疗、制造药物或者防护目的需要使用第一类监控化学品的,应当向国务院化学工业主管机构提出申请,经国务院化学工业主管机构审查批准后,凭批准文件同国务院化学工业主管机构指定的生产单位签订合同,并将合同副本报送国务院化学工业主管机构备案。

需要使用第二类监控化学品的,应当向所在地省、自治区、直辖市人民政府化学工业主管机构提出申请,经省、自治区、直辖市人民政府化学工业主管机构审查批准后,凭批准文件同国务院化学工业主管机构指定的经销单位签订合同,并将合同副本报送所在地省、自治区、直辖市人民政府化学工业主管机构备案。

对变质或者过期失效的监控化学品,应当及时处理。处理方案报所在地省、自治区、直辖市人民政府化学工业主管机构批准后实施。

4.宣布、 视察,与禁止化学武器组织的合作

中国根据 《公约》规定,按时提交了各类 “宣布”文件,顺利接待了“禁化武”334次视察 (截至2016年9月底)。中国还积极参加 “禁化武”组织的各项活动,与技秘处联合在华举办了各类培训班和地区国家履约机构会议。

国务院工业和信息化部、各地经济和信息化委员会等机构承担 《条例》中规定的化学工业主管部门职责。中国监控化学品协会发挥行业协调功能,该协会于1996年4月经当时的化工部、民政部批准成立,会员单位至今有200多家,协会为贯彻执行国家有关监控化学品的政策法规,协助政府和会员履行 《禁止化学武器公约》有关事务,在政府和企事业单位之间起桥梁纽带作用,促进化工行业的发展。

三、 《公约》 化学品附表

第八节 中国民用爆炸物品管理

民用爆炸品的概念起源于新中国成立后不久。民用爆炸物品是指非军用的下列爆炸物品:包括①爆破器材,包括各类炸药、雷管、导火索、导爆索、非电导爆系统、起爆药和爆破剂;②黑火药、烟火剂、民用信号弹和烟花爆竹;③公安部认为需要管理的其他爆炸物品。鉴于新中国成立初期的国内形势,为加强对爆炸物品的管理,防止爆炸事故的发生,以保卫国家经济建设、维护人民生命财产的安全,1957年11月29日经国务院批准,同年12月9日公安部发布了 《爆炸物品管理规则》。该规则明确了九大类爆炸物品清单,并对爆炸物品的生产、销售、购买、使用、持有、储存、运输作了详细规定。1984年1月6日,国务院发布了 《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》[48],首次提出了 “民用爆炸品”的概念,并要求对民用爆炸物品的生产、储存、销售、购买、运输及使用实行许可管理制度。

2006年5月10日,为适应民用爆炸物品安全管理工作的实际需要,加强对民用爆炸物品的安全管理,国务院发布了第466号令 《民用爆炸物品安全管理条例》,自2006年9月1日起施行[49]。该条例规范了民用爆炸物品生产、销售和购买、运输、爆破作业的许可制度,明确了民用爆炸物品从业单位的安全管理责任。2014年7月29日,修订 《民用爆炸物品安全管理条例》的部分条款,以国务院令第653号发布。修订版《民用爆炸物品安全管理条例》修订了民用爆炸物品的概念,是指用于非军事目的、列入民用爆炸物品品名表的各类火药、炸药及其制品和雷管、导火索等点火、起爆器材。

一、中国民用爆炸物品的管理

民用爆炸物品实施目录管理。2006年11月9号,公安部与原国防科学技术工业委员会联合发布了 《民用爆炸物品品名表》,包括工业炸药、工业雷管、工业索类火工品、其他民用爆炸物品和原材料五大类共59项民用爆炸物品。

国家对民用爆炸物品的生产、销售、购买、运输和爆破作业实行许可制度。未经许可,任何单位或者个人不得生产、销售、购买、运输民用爆炸物品,不得从事爆破作业,严禁转让、出借、转借、抵押、赠送、私藏或者非法持有民用爆炸物品。

1.生产民用爆炸物品

2015年5月6日,工业和信息化部[50]发布了 《民用爆炸物品安全生产许可实施办法》,自2015年6月30日起施行。该办法详细规定了申请民用爆炸物品安全生产许可的要求、审批流程、后续监督管理等,并对生产企业的安全条件及法律责任进行了明确要求。从事民用爆炸物品生产的企业,应当按法规要求向民用爆炸物品行业主管机构提交申请书,取得 《民用爆炸物品生产许可证》及 《民用爆炸物品安全生产许可证》后才可以生产民用爆炸物品。

2.销售民用爆炸物品

2015年4月29日,工业和信息化部公布 《民用爆炸物品销售许可实施办法》,详细规定了销售企业销售民用爆炸物品和生产企业销售本企业生产的民用爆炸物品的要求、审批流程,并对销售企业的安全条件及法律责任作了明确的要求。从事民用爆炸物品销售企业须持 《民用爆炸物品销售许可证》到工商行政管理部门办理工商登记后,才可以销售民用爆炸物品。

3.使用民用爆炸物品

使用单位应当向所在地县级人民政府公安机关申请,取得 《民用爆炸物品购买许可证》后方可购买。

4.运输民用爆炸物品

运输民用爆炸物品的企业应当凭公安机关核发的 《民用爆炸物品运输许可证》按照许可的品种、数量、规定路线运输,严格遵守安全要求。

5.从事爆破作业

从事爆破作业的单位,必须持公安机关核发的 《爆破作业单位许可证》,爆破作业单位应当对本单位的爆破作业人员、安全管理人员、仓库管理人员进行专业技术培训。爆破作业人员应当经设区的市级人民政府公安机关考核合格,取得 《爆破作业人员许可证》后,方可从事爆破作业。(详见2012年5月2日公安部发布的GA990—2012《爆破作业单位资质条件和管理要求》)。

6.储存民用爆炸物品

2014年7月1日,GB17914—2013正式生效,对包括民用爆炸品在内的易燃易爆性商品的储存养护技术条件作了明确要求。储存民用爆炸物品应当严格遵守安全规定,包括专用仓库、专人管理、出入台账清晰、严禁与其他物品混放、一旦丢失立刻报告当地公安机关等。

2015年10月22日,为进一步加强民用爆炸物品安全管理,严格落实企业主体责任,强化公安机关监管责任,切实堵塞管理漏洞,公安部制定了《从严管控民用爆炸物品十条规定》,全面强化民用爆炸物品管控措施,严防民用爆炸物品非法流失,强化涉爆单位人员管理,严格落实各级人员的安全责任,切实履行安全监管职责。该规定对民用爆炸品的运输、存储、流向及末端管理作了非常严格的要求。

综上所述,考虑到民用爆炸品的特殊性及其一旦被不法使用后可能造成的巨大的破坏性及社会成本,我国自新中国成立后一直对其进行严格的管控。原国防科学技术工业委员会和工业和信息产业部更多地从专业技术层面对民用爆炸品进行立法,而公安机关则从流通、使用方面进行监督,确保其被合法、安全地应用,避免对社会治安造成任何负面影响。

二、相似法律概念辨析

《GB6944危险货物分类和品名编号》危险货物第1类为 “爆炸品”, 2012年12月1日实施的最新版本对爆炸品的定义包括三类:

(1)爆炸性物质,是指固体或液体物质 (或物质混合物),自身能够通过化学反应产生气体,其温度、压力和速度高到能对周围环境造成破坏。烟火物质即使不放出气体,也包括在内。

(2)爆炸性物品,是指含有一种或几种爆炸性物质的物品。

(3)为产生爆炸或烟火实际效果而制造的,(1)和 (2)中未提及的物质和物品。

《GB13690常用危险化学品的分类和标志》提到了 “爆炸物”概念,系指本身能够通过化学反应产生气体,而产生气体的温度、压力和速度能对周围环境造成破坏的固态或液态物质 (或物质的混合物)。其中也包括发火物质[51],即使不放出气体。

两个国家标准中分别出现的 “爆炸品”和 “爆炸物”,尽管名称上有些微的区别,但概念几乎完全一致,不过,危险货物的分类是基于货物自身的危险性,适用于货物运输、储存、经销及相关活动。而化学品的分类则是基于化学品自身的危险性,主要用于具有特定危害化学品的分类、标签和其他危险性公示及沟通。

第九节 地方化学品管理——上海市危险化学品禁限控目录

一、禁限控目录的发展过程

2012年,上海市安监局制定了 《上海市禁止、限制和控制危险化学品目录 (第一批)(试行)》(以下简称 《目录》),由上海市人民政府办公厅转发施行。该目录规定了139种全面禁止、170种中心城区禁止的危险化学品,并对159种危险化学品在经营、使用、运输环节提出了区域化管控要求,以此推进品种、区域、交易、物流、信息的全面管控,加强危险化学品精细化管理。

2014年6月,上海市人民政府办公厅再次转发了上海市安监局制定的《上海市禁止、限制和控制危险化学品目录 (第二批)》,按照该目录,部分危险化学品禁止在上海全市范围内的生产、储存、经营、运输和使用,称为“全市禁止部分”;部分危险化学品在外环线以内 (国家和市级批准的工业园区、地块和产业基地除外)禁止生产、储存、经营 (不带有储存设施经营除外)、运输和使用,称为 “中心城禁止部分”;部分危险化学品在外环线以内禁止零售 (汽油、液化石油气、液化天然气和压缩天然气除外),称为 “限制和控制部分”。《目录》列举的危险化学品在生产、储存、经营、运输和使用时还应当遵守国际公约、国家法律法规和上海市关于危险化学品的其他规定。该名录不涉及化学品在产品中的应用要求。

上海市建立的危险化学品禁限控目录制度加强了危险化学品的综合管控,推进了集中经营平台的建设,在危险化学品集聚区域探索启动安全生产联动联控机制。区域内安全生产的日常检查、专项检查和综合督检联动,查与罚之间加强衔接;推进危险物品运输 “分时限控”等一体化城市管理机制;在联动发展区域内,安全生产专家、预案和应急救援队伍做到 “三共享”,还推进了危化品集中经营平台的建设。

上海市安全监管局根据2015年安监总局等十部委颁布实施的 《危险化学品目录》进一步明确了危险化学品的定义和确定原则,在前两批 《目录》的基础上优化、修订,对危险化学品实施精细、有效的管理,呼应上海产业转型升级,2016年制定了 《上海市禁止、限制和控制危险化学品目录 (第三批第一版)》,于该年度7月1日起实施,第三版 《目录》设立了正面清单管控模式、化学品登录报备等制度,全市逐步实现危险化学品目录化清单式管控方式。

二、目录内容

《目录》第二批中 “全市禁止部分”包括第1类爆炸品69种,第2类压缩气体和液化气体13种,第4类易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品6种,共88种。“中心城禁止部分”包括第1类爆炸品6种,第2类压缩气体和液化气体47种,第3类易燃液体46种,第4类易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品7种,第5类氧化剂和有机过氧化物18种,第6类毒害品和感染性物品26种,第8类腐蚀品20种,共170种。“限量和控制部分”包括第1类爆炸品4种,第2类压缩气体和液化气体44种,第3类易燃液体55种,第4类易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品19种,第5类氧化剂和有机过氧化物28种,第6类毒害品和感染性物品14种,第8类腐蚀品14种,共178种。《目录》第二批沿用危险货物的分类方式,与GHS分类物理危害框架类似,着眼于控制化学品在运营中的急性危害,不涉及健康危害和环境危害化学品危险性分类。

《目录》第三批对应2015年 《危险化学品名录》,“全市禁止部分”列105种危险化学品,其中剧毒化学品一种;“工业区禁止部分”列243种危险化学品,其中剧毒化学品94种;“中心城限制和控制部分”列276种危险化学品,其中剧毒化学品33种。《目录》第二批随之失效。

为有效区分,需注意关键词类似的 “中国禁止或严格限制的有毒化学品名录”是为履行 《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》和 《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》,将两公约管制的有毒化学品纳入国家监管范围,根据我国作为缔约方所承担的义务,制定有效的控制持久性有机污染物及其他难以生物降解、具有慢性毒性的化学品的国家环境法规,监管目标是消除、控制特定化学品的环境风险。《中国禁止或严格限制的有毒化学品名录》2005年由国家环保总局和海关总署公布两批,后环境保护部、海关总署联合发布 《中国严格限制进出口的有毒化学品目录》更新至2014年版,凡进口或出口上述目录中有毒化学品的,应向环境保护部申请办理有毒化学品进口环境管理登记证和有毒化学品进 (出)口环境管理放行通知单。

三、规范要求

目录第三批总则中规定了上海市危险化学品管理的责任体系、信用体系、规划要求、危险化学品管线、特定区域危险化学品试剂和危险化学品废物管理、隐患排查、本质安全、集中交易、危险化学品仓库定置管理、使用环节、运输环节、责任保险、电子标签、安全生产标准化等总体要求。

列入 “全市禁止部分”的危险化学品,在上海全市范围内禁止生产、储存、经营、运输和使用。有关单位确需使用的,应当向上级政府主管机构提出申请,无主管机构的单位应当向所在乡镇政府、街道办事处申请;经认可后,到具有相应资质的危险化学品单位采购,并委托具有相应资质的危险化学品运输单位按公安部门指定的区域、路段和时段配送。

列入 “工业区禁止部分”的危险化学品,国家和市级批准的工业园区、地块和产业基地内,禁止 《目录》所列物质工业化的生产、储存 (含带储存设施的经营、仓储经营)、运输和使用。在国家和市级批准的工业园区、地块和产业基地已建生产企业、仓储经营企业和使用危险化学品从事生产的化工企业,应当按照本市有关产业结构调整的政策逐步调整。确需保留的,应当出具所在地区县政府予以保留的书面意见。《目录》“工业区禁止部分”所列危险化学品,可以以试剂的形式在全市范围内流通,如涉及国家在特定的行业可豁免使用的,按照国家规定执行。以化工企业为主的各工业园区、地块和产业基地的管理机构共同推进园区封闭式管理,开展危险化学品安全监管、道路运输、应急监管等联动联控。

在中心城区,即外环线以内 (位于外环线内的国家和市级批准的工业园区、地块和产业基地除外),实行危险化学品正面清单制度,也就是只允许《目录》“中心城限制和控制部分”所列危险化学品的工业化生产过程中的使用、运输和储存;未列入 《目录》“中心城限制和控制部分”的其他危险化学品,只可以试剂的形式进行流通。《目录》“中心城限制和控制部分”所列危险化学品,亦可以试剂的形式进行流通,并由具有资质的单位实施配送,使用和储存方式应当符合国家和本市有关危险化学品安全管理的规定。

危险化学品正面清单包含两层管控措施,一是只有列入清单的危险化学品才可以进行工业化使用、运输和储存;二是未在清单中的其他危险化学品和化学品,则按照谁主张、谁举证、社会听证、行业属地报备的原则在受控状态下使用并纳入监管。这样首先落实了使用单位的主体责任,如果要使用化学品,则要举证,说明化学品的危险性;其次,上海市危险化学品登记办公室承担了组织社会听证的职责,为使用单位及相关检验检测机构对化学品的危险性辨识进行核对;再次,按照管行业必须管安全和安全生产属地化的原则,进一步落实行业和属地的监管责任。

参考文献：

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[10]国际麻醉品管制局.经常用于非法制造麻醉药品和精神药物的前体和化学品2014年.国际麻醉品管制局,2015-03-03.https://www.incb.org/documents/Publications/Annual Reports/AR2014/Chinese/AR_2014_C.pdf.

[11]国际麻醉品管制局.经常用于非法制造麻醉药品和精神药物的前体和化学品2015年.国际麻醉品管制局,2016-03-02.http://www.incb.org/documents/Publications/An-nual Reports/AR2015/Chinese/AR_2015_C.pdf.

[12]国务院.毒品形势报告 [EB/OL].新华网,2016-02-18.

[13]卫生部办公厅.关于征求高毒物品目录 (修改稿)意见的函.卫办法监发 [2003] 71号,2016-12-20.

[14]张忠彬.我国职业卫生法规标准体系现状分析.中国安全生产科学技术,2007,3 (4).

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[23]宋秀杰.臭氧层保护与温室气体减排.北京:化学工业出版社,2013.

[24]环境保护部环境保护对外合作中心.中国履行关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书20年回顾征文文集.北京:中国环境科学出版社,2012.

[25]国家履行 《禁止化学武器公约》工作领导小组办公室.禁止化学武器公约与中国.北京:原子能出版社,2005.

[26]Organization forthe Prohibitionof Chemical Weapons,Articlesofthe Chemical Weap-ons Convention《禁止化学武器公约》.https://www.opcw.org/chemical-weapons-convention/articles/.

[27]孙汝宏.解读 《禁化武公约》和我国对有关化学品控制的规定.中国监控化学品协会网站履约培训专栏,2013-11.

[28]伊国军.监控化学品进出口管理与防扩散.中国监控化学品协会网站履约培训专栏.

[29]中华人民共和国国务院.中华人民共和国监控化学品管理条例.中华人民共和国国务院令第190号,1995-12-27.http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1860782.htm.

[30]中华人民共和国化学工业部.各类监控化学品名录.中华人民共和国化学工业部令(第11号),1996-05-15.http://www.miit.gov.cn/n1146295/n1146557/n1146624/c3554504/con-tent.html.

[31]中华人民共和国化学工业部.《中华人民共和国监控化学品管理条例》实施细则.中华人民共和国化学工业部令第12号,1997-03-10.http://www.miit.gov.cn/n1146295/n1146557/n1146624/c3554507/content.html.

[32]商务部/海关总署.两用物项和技术进出口许可证管理办法 (2005年).商务部海关总署2005年第29号令,2005-12-31.http://www.mofcom.gov.cn/article/b/e/200512/20051201263308.shtml.

[33]刘蓉蓉.你的产品属于监控化学品吗?.中国监控化学品协会网站防扩散专栏. http://www.zjhx.org/view.asp?id=2319.

[34]工业和信息化部.中国实施GHS手册,2013-05-31.http://www.miit.gov.cn/n973401/n974339/n974341/c3567667/content.html.

[35]刘旭.亚洲各国广泛实施GHS制度.国际商报,2015-11-18.

[36]上海市政府办公厅.上海市禁止、限制和控制危险化学品目录 (第三批第一版)有关修订情况的解读说明.2016-07-01.

[37]上海市政府办公厅.上海市人民政府办公厅关于转发市安全监管局制订的上海市禁止、限制和控制危险化学品目录 (第三批第一版)的通知.2016-07-01.http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw10800/nw11408/nw39426/u26aw47903.html.

[38]郭莉,危丽琼.危化品管控,上海从 “负”到 “正”.中国化工报.2016-06-17. http://www.ccin.com.cn/ccin/news/2016/06/17/337557.shtml.

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[1] 根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和2008年发布的 《国务院关于机构设置的通知》(国发200811号),原环境保护总局升格为中华人民共和国环境保护部,简称环保部。

[2] 原对外经济贸易部于1993年更名为对外贸易经济合作部。根据2003年举行的第十届全国人民代表大会第一次会议决定,原对外经济贸易合作部和原国家经济贸易委员会内负责贸易的部门合并成为 “商务部”。

[3] 出口商首次向中国销售农药的登记管理仍按 《农药登记规定》执行,农业部和国家环境保护局定期交换登记信息。

[4] 化学品首次进口是指外商或其代理人向中国出口其未在中国登记过的化学品,即使同种化学品已有其他外商或其代理人在中国进行了登记,对该外商或代理人来说仍被视为化学品首次进口。

[5] 对经审查认为需经进一步试验和较长时间观察方能确定其危险性的首次进口化学品,国家环境保护局会给予临时登记并颁发 《临时登记证》。

[6] 从1993年到2000年,化学工业总产值从3600多亿元增加到5100多亿元。化学工业进出口贸易总额从不到200亿美元增加到接近500亿美元。到2008年,化学工业总产值增加到36700多亿元,化学工业进出口贸易总额达2400多亿美元之巨。

[7] 环境保护部化学品登记中心于2013年6月与环境保护部固体废物管理中心合并,组成环境保护部固体废物与化学品管理技术中心 (下文称:固管中心)。固管中心是环境保护部直属的正局级事业单位。

[8] 包括:1996—1997年第一次增补申报 (正式版 《名录》);1999—2000年第二次增补申报 (2000年版 《名录》);2001—2002年第三次增补申报 (2002年版 《名录》);2003年第四次增补申报(2003年版 《名录》);2003—2004年第五次增补申报 (2004年版 《名录》);2004—2005年由总局个案处理的补充收录 (2005年版 《名录》);2006—2007年8月底按总局12号文补充收录的全部物质信息 (IECSC2007版);2007—2008年12月底按总局12号文补充收录的全部物质信息及所有具有化学文摘号的物质结构式图片 (IECSC2008版);2008—2009年10月底按总局12号文补充收录的全部物质信息及所有具有化学文摘号的物质结构式图片 (IECSC2009版);2009—2010年10月底按总局12号文补充收录的全部物质信息及所有具有化学文摘号的物质结构式图片(IECSC2010版);2010—2013年12月底,按总局12号文补充收录的全部物质信息及所有具有化学文摘号的物质结构式图片 (IECSC2013版)。

[9] CAS是美国化学会的下设组织化学文摘社 (Chemical Abstracts Service,CAS)。该社负责为每一种化学物质分配一个CAS编号。相比其他多种名称,化学物质CAS编号更便于数据库检索。

[10] 委托查新是固管中心提供的有偿服务,目前的价格为人民币5000元/物质。

[11] 对于一般类新化学物质,由固管中心整理物质信息,报请环境保护部公告列入 《名录》。对于危险类新化学物质,由登记证持有人需要在5年期满的6个月前,向固管中心提交首次活动以来的实际活动情况报告,说明此期间新化学物质的生产、转移情况,风险控制措施实施、落实情况,对环境和人体健康造成的实际影响等相关信息,经过专家委员会评审,环境保护部根据评审的意见将新化学物质公告列入 《名录》。

[12] 研究是指认识和应用新化学物质的探知性活动,涉及科学研究和工艺、产品开发研究。科学研究是指对新知识、新理论、新原理的探知过程,可分为基础研究和应用研究;工艺和产品开发研究是指基于科学研究基础上,把科学研究成果应用于市场开拓和生产实践的研究。研究产生的新化学物质可以通过市场行为进行销售,但销售后只能继续用于研究,不得用于研究以外的活动,除非该新化学物质已经取得登记。

[13] 生产是指以原料、配料等为基础,通过单独或者组合的化学反应过程,产出新化学物质的活动。

[14] 加工使用是以新化学物质作为原料或者配料,通过单独或者组合过程进行分装、配制或者制造的生产活动。加工使用者接收使用新化学物质时,应要求新化学物质供应商提供新化学物质的登记证明。加工使用者不得加工使用没有登记的新化学物质。

[15] 与之对应的活动即进口,进口是指从关境外输入新化学物质以满足关境内需求的贸易活动。

[16] 代理人应承担登记证持有人的所有责任和义务。境外申报人应为代理人履行登记证持有人的责任提供所有必要的信息和支持。代理人应为境外申报人保守商业秘密和技术秘密。

[17] 境外申报人为同一种新化学物质办理同一种类型的申报只能委托一个代理人。

[18] 杂质:是指对产品功能没有贡献,可能来自原材料或者生产过程中的副反应或者不完全反应,不希望但存在于最终产品中,单一含量不超过10%,总量不超出20%（质量分数)的化学物质。

[19] 化学产物,特指:(a)化学物质与其他物质偶然接触,或者与环境因子 (如空气、水汽、微生物或者阳光等)接触而发生反应,生成的化学产物;(b)化学物质、混合物或者物品在储存时发生偶然反应的化学产物;(c)化学物质、混合物或者物品在最终使用时非设计反应产生的化学产物。

[20] 玻璃类、玻璃料类、陶瓷原料及陶瓷器皿、钢及其制品、高铝水泥、卜特兰水泥等。

[21] 指两种或者两种以上的金属或者一种金属与其他非金属混合而成均质和异质的固体或者液体。金属间化合物、有准确定义的金属互化物除外。

[22] 中间体是指在整个化学反应过程中上一步化学反应出的化学物质,在下一步化学反应过程中消耗,用于生产其他的化学物质或者产品。中间体不应出现在生产的化学物质或者产品中,除非作为杂质。非分离中间体是指不离开反应容器或者反应装置的中间体,也包括反应后放入容器暂存并用于同一厂区内下一步化学反应的情形。非分离中间体之外的中间体适用7号令。

[23] 应同时符合以下三条要求:a)制造时形成特定的形状或者式样;b)具有最终使用的功能和目的,这些功能和目的全部或者部分地依赖于其所具有的形状或者式样;c)最终使用时没有发生化学变化,或者仅发生物品商业价值之外的化学变化。例如纤维、薄膜、皮革、纱线等均属于物品。

[24] 化学品测试相关国家标准是指等同转化经济合作与发展组织 (OECD)《化学品测试导则》(Guide-lines for The Testingof Chemicals)的系列国家标准。

[25] 对于无上述方法的项目,可采用相应的国家标准或者国际通用的规范方法进行测试;对于尚无规范性方法的特殊项目,允许采用探索性的研究方法进行测试,同时应附有详尽的方法选择说明和完整的实验报告。

[26] 同时,根据多年的实践经验,有一定修改。

[27] 全部已知信息是指申报人当前掌握的关于申报物质危害特性的测试数据、估算结果、文献、论文资料和环境风险评估数据等所有信息,并符合如实性、可靠性、科学性、相关性的原则。若已知申报物质的类似物为高毒、致突变、致癌等对人体健康或生态环境明显有害的化学物质,应一并提交类似物信息。

[28] 工艺和产品研究开发简易申报的登记证自签发之日起两年有效,有效期满后同一申报人不得以工艺和产品研究开发为目的再次进行简易申报。

[29] 因应国务院简政放权的要求,《危险化学品环境管理登记办法》于2016年7月13号废止。

[30] 物质或混合物的自热导致自发燃烧是由于物质或混合物与氧气 (空气中的氧气)发生反应,并且所产生的热没有迅速地传导到外界而引起的。当热产生的速度超过热损耗的速度而达到自燃温度时,便会发生自燃。

[31] 本危害特性我国还未转化成为相应的国家标准。

[32] 危险化学品生产企业应当设立由专职人员24小时值守的国内固定服务电话,向用户提供危险化学品事故应急咨询服务,为危险化学品事故应急救援提供技术指导和必要的协助,也可委托登记机构代理应急咨询服务;危化品进口企业应当自行或者委托进口代理商、登记机构设立符合规定的应急咨询电话。

[33] 这里的专用仓库也包括专用场地或者专用储存室。

[34] GHS即 《全球化学品统一分类和标签制度》(Global Harmonized Systemof Classification and La-bellingof Chemicals),是由联合国出版的作为指导各国控制化学品危害和保护人类及环境的同一分类制度文件。其封面为紫色,故又称为紫皮书。各个国家可以采用 “积木式”方法,选择性实施符合本国实际情况的GHS危险种类 (class)和类别 (category)。GHS主要内容为全球化学品统一分类标准,安全标签及安全技术说明书 (MSDS/SDS)。具体的GHS相关内容请参阅本系列丛书的第一册。

[35] 2012年12月1日实施的GB6944《危险货物分类和品名编号》对爆炸品的定义是:在外界作用下(如受热、撞击等),能发生剧烈的化学反应,瞬时产生大量的气体和热量,使周围压力急骤上升,发生爆炸,对周围环境造成破坏的物品,也包括无整体爆炸危险,但具有燃烧、抛射及较小爆炸危险,或仅产生热、光、音响或烟雾等一种或几种作用的烟火物品。包括三类:(1)爆炸性物质,是指固体或液体物质 (或物质混合物),自身能够通过化学反应产生气体,其温度、压力和速度高到能对周围造成破坏。烟火物质即使不放出气体,也包括在内。(2)爆炸性物品,是指含有一种或几种爆炸性物质的物品。(3)为制造爆炸或烟火实际效果而制造的,(1)和 (2)中为提及的物质和物品。

[36] GB30000.02—2013~GB30000.26—2013和GB30000.28—2013。

[37] Thomas Midgley,Jr.(1889.05.18—1944.11.02),美国工程师、化学家,发明了含铅汽油和最早的全氯氟烃。

[38] 氟利昂:美国杜邦公司为一系列卤代烃类制冷剂注册的商品名,后泛指同类产品。

[39] 受控物质:“蒙特利尔议定书”附件A、附件B、附件C和附件E所列的纯物质及其混合物;除非特别指明,包括这类物质的异构体,不包括制成品所含的受控物质或其混合物,但包括运输或储存受控物质的容器中的该物质或其混合物。

[40] 2008年3月27日正式更名为中华人民共和国环境保护部,简称环保部。

[41] 现商务部。

[42] 国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室网站:http://www.enviroie.org.cn/。

[43] 指广泛应用于工业和商业领域的制冷设备,如容量在500L以上的食品冷冻、冷藏设备,制冷量在25k W以上的中央空调系统或冷水机组,制冷量在7k W以上的单元式空调。

[44] 消耗臭氧潜能值:Donald J.Wuebbles于1983年首次提出 “消耗臭氧潜能值”(ODP)的概念,用以表征特定物质相比于同质量参照物质对臭氧的破坏能力。ODP的计算以一氟三氯甲烷 (CFC-11)作为参照物质 (ODP值为1)。其他常见的CFCs和HCFCs的ODP在0.01~1;哈龙的ODP可达10。

[45] 将生产同一类型产品的企业的ODS改造活动打捆后统一向多边基金申请,统一实施的项目执行方式。

[46] 关于涉及的监控化学品的含量或者浓度的问题,在第五届缔约方大会上,为解决出口活动中涉及的低浓度问题,对于附表二A或附表二A*化学品含量小于或等于1%,附表二B化学品含量小于或等于10%,可以给予相应豁免,但是具体的操作权在各个缔约方。中国的禁化武办公室会针对每个实际的情况 (包括附表三化学品)进行审阅并决定是否可以免除监控。

[47] 原国家石油和化学工业局公布 《列入第三类监控化学品的新增品种清单》,该清单包括氰化钠(钾)、五硫化二磷在内共10种化学品,均属澳大利亚集团控制清单中的化学品。对这10种化学品,国家相关主管机构仅实行进出口管理,不履行 《公约》规定的宣布、接受核查等义务。)这部分化学品在 《两用物项和技术进出口许可证管理目录》归为监控化学品。

[48] 《爆炸物品管理规则》同时废止。

[49] 《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》同时废止。

[50] 由于机构调整等原因,原国防科工委退出民用爆炸品的管理。

[51] 发火物质 (或发火混合物)是这样一种物质或物质的混合物,旨在通过非爆炸自持放热化学反应产生的热、光、声、气体、烟或所有这些的组合来产生效应。