行政职能概述
一、行政职能的涵义
行政职能是国家职能的重要组成部分。行政职能体现着国家行政管理活动的性质和方向，是国家行政活动的前提和依据。
行政职能又称公共行政职能、政府职能，是行政机关在国家和社会管理活动中应担负的基本职责和应发挥的基本功能。其核心的价值在于决定政府“应该做什么”“应该怎样做”的问题。也就是决定政府的职权范围、职责深度、职权方式等。
国家职能包括立法职能、司法职能和行政职能。行政职能是国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，它规定了国家行政机关在国家生活、社会生活过程中的主要任务，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律明确规定的国家行政机关各种职责。
考察行政职能的角度主要有以下几个方面:
(1) 行政职能与国家的产生相联系;
(2) 行政职能与公共行政目的相联系;
(3) 行政职能与公共政策相联系;
(4) 行政职能与制度创新相联系。
在现代国家中，政府的行政功能比传统行政得到了扩展，因为享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关已涉及立法功能、司法功能、检察功能。
政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。
从发展趋势上说，当代社会有三个较为突出的特点: (1) 发展变化的节奏加快，发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化; (2) 各种新的事物层出不穷，譬如新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富、新需求等等，并带来了一系列的新问题; (3) 竞争日趋激烈，并使各类主体之间的社会关系进一步趋向复杂化。在这种历史条件下，“法律有限，人事无穷”的现象明显增多，造成和激化了传统国家体制、领导制度、管理方式与现实需要之间的矛盾。这就需要一种能够对现实变化及时作出反应并有效解决问题、对未来需要作出前瞻性判断并提前进行战略性规划的力量。在传统的国家公共权力主体的体系中，这种力量就是政府。这是因为，在传统的国家公共权力主体的体系中，唯有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专业人才。从这个意义上说，狭义政府即国家行政机关被推向国家权力的主导地位是合乎逻辑的。
二、行政职能的特点
(一) 阶级性与公共性
行政职能是国家职能的构成和体现。国家有两种基本职能，一种是政治统治职能，一种是社会管理职能。行政职能一方面必须执行和体现国家的政治统治职能，体现国家意志的要求，反映政府所代表的国家的性质和活动方向，为占统治地位的阶级所赖以存在与发展的经济基础服务，具有一定的阶级性; 另一方面作为国家权力的执行机关，它必须适应国家社会生活发展的需要，承担和执行社会公共管理职能，以服务社会公共利益的面目出现在世人面前。从某种意义上说，行政职能在本质上是国家公共权力的执行，它通过行使行政权实现对社会的治理，从而维护国家的统治。因此，行政职能更多地表现为一种社会公共管理职能，带有很强的公共性。
(二) 执行性与强制性
在现代社会中，国家的行政职能与立法职能、司法职能区别开来。相对于立法职能而言，行政职能具有明显的执行性质，表现为执行国家意志的管理方面的职能。正如美国学者古德诺指出的，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。在我国，行政管理必须贯彻执行共产党的路线、方针、政策，必须执行人民代表大会的决定和决议。行政职能是一种执行性职能，负责贯彻执行国家的法律、政策，它必须具有明显的权威性，必须以国家强制力为后盾，因而具有很强的强制性。(https://www.daowen.com)
(三) 多样性
从静态分析，行政管理的范围涉及国家和社会生活的各个方面，行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的各个领域，并且每种职能都具有十分丰富的内涵。这种职能范围的多样性不仅是非政府机构的职能无法比拟的，也是其他国家机关职能如立法、司法职能所望尘莫及的。行政职能从性质上看，可分为政治职能和社会管理职能; 从范围上看，可分为对内职能和对外职能; 从领域上看，涉及政治、经济、文化教育、社会服务等各个方面，具体包括国防军事、公安司法、民政外交、国民经济、文化教育、社会保障等各方面的管理职能; 从运行过程上看，又包括决策、计划、组织、人事、指挥、协调、控制等各个环节，任何一个环节都在行政职能系统中发挥非常重要的作用; 从层次上分析，行政职能有高、中、低层次之别，处于不同层次的行政机关，其行使职能的范围、内容和方法不尽相同，形成丰富多彩的职能体系。因此，行政管理职能是多种多样的。
(四) 动态性
另一方面，由于行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求，它与社会变化直接相联系，它对持续的社会变迁与复杂化极为敏感，往往以各种机动灵活的方式渗透到社会生活中去，以解决这些问题。因此，行政职能是动态变化的，行政职能的范围、内容、主次关系、作用方式等必然随着环境的变化而变化。适应环境变化需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提基础，也是政府行政系统赖以生存与发展的前提条件。如果行政职能不根据环境变化做相应的调整，就无法保证行政管理的活力，政府就会成为社会发展的障碍，就没有必要存在了。事实上，在不同的历史时代和不同的社会环境下，尽管政府的基本职能维持一定的稳定性，但政府职能的内容、重点、方式、作用等都有所变化。行政职能的动态性，主要表现为以下情况: 第一，国家性质发生变化，必然引起行政职能的相应变化; 第二，社会形势任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移; 第三，随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性变革; 第四，随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多彩，行政职能也会增加新的内容、方法和手段。
(五) 整体性
政府行政系统和行政行为是整个社会系统中的一个子系统，行政职能是整个社会职能系统的一部分。从国家机构系统来看，国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成的，行政职能是整个国家职能系统的一部分，它与国家其他职能有机地联系着: 行政职能的行使既受立法机关的监督，又以司法机关等国家强制力为后盾。从行政系统自身来看，行政职能本身也是一个完整的体系，其职能结构极为庞大和复杂。一个国家的行政职能内容涉及对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动，同时政府内部各纵向层级和横向部门间又有各自的职能领域，各要素纵横交错、相互支持而又相互制约构成一个完整的行政职能体系。尽管行政职能系统内部各次级职能系统有其个性和功能，但不能脱离整体的职能系统而存在; 反之，整体职能系统也必须依赖各次级职能才能完整地存在。因此理解行政职能，既要从行政职能的各个部分去认识，更要从整体上进行把握，理清行政职能与外部环境之间、行政职能与国家立法和司法职能之间、行政职能各领域和各层次之间的相互关系，而不能把它们简单地割裂开来。行政职能受其他国家职能影响和制约，如传统社会中，国家立法、行政、司法职能常常混为一体，容易导致专制全能型政府。反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。
三、研究行政职能的意义
行政职能是行政管理活动的实质和核心，认真研究行政职能与行政环境的互动关系，了解行政职能构成要素及其活动规律，并根据需要及时调整行政职能体系，分清轻重缓急，合理地确定行政管理各方面、各阶段的职能，对于更好地发挥行政管理的作用，有效地组织各项管理活动，有着十分重要的意义。
(一) 研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义
行政职能是国家职能的体现，行政职能反映国家行政管理活动的基本方向和实质内容，指明政府活动中基本的、主要的工作。在不同历史时期，行政管理的政治统治职能和社会管理职能的重要性有所区别，主要原因在于政府所处的经济、社会和文化环境不同，如果不能根据时代和环境要求正确地区分它们，在需要加强政治统治职能的时候，片面强调社会管理职能，或在需要加强社会管理职能的时候，片面强调政治统治职能的作用，就会阻碍社会的发展。比如，在和平建设时期，把军事职能、镇压职能这类政治职能作为重点来实施，把人民内部矛盾视同敌我矛盾，以阶级斗争为纲，结果社会秩序失去平衡，经济文化建设被忽视，其结果是政府管理活动成为社会发展的阻碍力量。研究行政职能不仅有利于合理地确定行政管理方向，还有利于确定行政管理的重点和内容。行政管理活动的内容、目标和任务都要根据行政职能来确定，要在行政职能范围内，如果行政机关规定的目标和任务超出了行政职能，那就有可能管了许多管不了、管不好的事情，造成“越位”; 如果行政机关目标和任务规定得较少，许多该承担的工作不去管，就无法履行政府对社会所应负的历史职责，造成“缺位”。研究行政职能有利于审时度势，科学认识行政职能与社会环境的关系，理解行政职能演变发展规律，合理确定行政职能重点和方向，确定不同时期、不同行政机构管理的目标和任务，充分发挥行政管理在国家和社会生活中的积极作用。
(二) 研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义
行政组织不是任意设立的，其赖以确立的根本依据是行政职能。一方面，只有以职能为基础来认识行政机构，才能科学地确定行政机构的地位、作用及规模大小，才能合理地建立一个功能齐全、结构完备、运转协调的行政组织体系。另一方面，由于社会环境的变化，行政职能也会发生变化，行政机构也应进行相应的调整。行政职能转变是政府机构改革的核心。机构改革能否取得成功，关键在于行政职能与机构改革能否相结合，只有真正转变了行政职能，才能顺利地推进机构改革。我国在以前的机构改革由于没有抓住转变职能这一关键，结果出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。我国目前正处在由计划经济向市场经济的转型过程之中，行政管理面临着日益复杂的国际国内形势，行政管理体制改革和机构改革的任务十分繁重，研究行政职能对于深化我国机构改革、重塑新型的行政管理体制具有十分重大的理论与现实意义。
(三) 研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义
行政管理活动是一种职能活动，行政管理过程是行使行政职能的过程，是决策、组织、指挥、协调、控制等职能有序运行的过程。每项职能都是不可或缺的环节，对其中任何环节的疏忽，都会直接影响整个管理系统，导致行政行为的变形和行政功能的紊乱。研究行政管理的各项职能，就能使我们不仅从宏观角度，而且还从微观角度更清楚地了解行政管理过程的各个环节内部的运转状况以及各个环节之间的衔接情况，从而更科学地认识行政管理职能及其相互关系过程，把握管理各阶段的实际影响和效果，有利于加强薄弱环节，纠正偏离组织目标的行为，保证整个管理系统的有效运作，提高行政管理的科学化水平。
(四) 研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义
在某种程度上说，行政效能的高低取决于行政职能的发挥和实现情况。行政职能能否充分发挥和完全实现，既受国家本质和政治制度的制约，又受到行政权限划分、组织机构设置、人员素质、活动原则、经费收支等方面因素的影响，尤其受到行政决策是否科学、执行是否有力、协调是否顺畅、监督控制是否到位的制约。所以行政职能实施情况，是检验行政管理方方面面的一个重要依据，也是检验管理结果的重要依据。研究行政职能，对于理顺职能关系，充分发挥行政管理各项职能的作用，促进行政管理的效率和效能的提高有着重要意义。