西方国家行政职能的演变和论争

第三节 西方国家行政职能的演变和论争

一、行政职能的历史演变进程

行政职能的发展变化，很大程度上取决于社会经济形态的发展变化。行政职能的发展变化划分为以下四个阶段:

(一) 自然经济状态下的行政职能

自然经济，是与生产力水平低下和社会分工不发达相适应的。奴隶制和封建制就是建立在自然经济基础上的。在自然经济状态下，由于社会生产力水平的低下，居住分散，信息不畅，因而行政职能主要局限在“御外”和“安内”，维持国家的统治。同时，由于在奴隶制下奴隶对奴隶主的依附，在封建制下农民对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到自行解决。因此在自然经济状况下的行政职能，一方面表现为统治职能的极端强化，另一方面表现为经济管理和社会管理职能的相对弱化。

(二) 近代资本主义国家的行政职能

当进入资本主义社会发展阶段后，市场在资源配置中的作用越来越大。在资本主义发展初期，资产阶级本身经济力量相对较弱，在一定程度上需要国家保护、扶持。但随着资本主义的发展，资产阶级已能够依靠自己的力量发展经济，自由放任思想逐渐抬头。洛克在他的《政府论》中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”。之后，亚当·斯密于1776年在他发表的《国富论》中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。

这一时期的行政职能主要发展为三项: 御外、安内和建设公共设施。社会的经济运行主要由市场这只“看不见的手”来自动调节，无须政府的过多干预。这时的行政职能只是局限于外部经济，为经济运行提供良好的环境，而未深入经济生活内部，直接干预经济。从18世纪到20世纪30年代，在西方国家资本主义发展中，自由放任思想始终占据主导地位，政府充当了“守夜人”的角色。但是，近代资本主义国家行政职能的“弱化”，与奴隶制和封建制下国家的行政职能的“弱化”，有本质上的不同: 前者是政府与市场之间的权衡，相信市场可以自动调节经济的运转，政府只是为市场经济提供良好的运行环境，是一种有意“不为”的表现; 而后者却是在市场化程度很低、社会经济处于分散状态的情况下，政府对社会经济运转无法控制的“无力”的表现。

(三) 现代资本主义国家的行政职能

进入20世纪后，自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义。由于资本主义固有矛盾的加深，20世纪30年代西方世界爆发了大危机，市场出现严重失灵，自由调节束手无策。在这种情况下，政府干预经济的思想占了上风，通过财政政策和货币政策控制国家经济的做法，适应了国家垄断资本主义的需要，对挽救资本主义制度起到“起死回生”“灵丹妙药”的作用。凯恩斯在他1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者。

当时的美国总统罗斯福全面推行以凯恩斯理论为基础的国家干预理念，进行了一系列改革。欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。

因此，二战以后，西方各国政府都不同程度地加强了对经济的直接干预。现代资本主义国家，时而强调政府干预，时而强调市场机制，轮流发挥着“看得见的手”和“看不见的手”的作用，抑或“两手”并用。但从总体趋势上看，政府经济职能在不断扩大和强化; 同时，随着世界格局和社会经济的发展变化，无法通过市场有效解决的社会公共事务不断涌现，政府在社会福利、环境保护、科技文化教育等方面的职能不断得到强化。

伴随着政府职能的大规模扩张，政府规模也急剧膨胀，政府开支特别是社会福利开支占国民收入的比重急剧上升，政府财政负担也越来越重，并在经济衰退的70年代形成了严重的财政危机。巨额财政赤字和超负荷的社会经济管理职能使人们对政府的功能和运行方式的合理性和有效性产生了怀疑。在这种情况下，政府不再是解决问题的途径，而成了问题本身。

“有选择地干预市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。

只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。这就是著名的科斯定理。

公共选择理论认为，“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。

“有选择地干预市场失败”的政府职能论主要观点是: (1) 市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行; (2) 政府只能干预市场的长久性 (根本性) 失败，不能干预市场的暂时性 (非根本性) 失败; (3) 政府要利用市场去干预经济。

现代资本主义国家的行政职能，归纳起来主要有: 提供公共产品和服务，稳定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。

(四) 传统社会主义国家计划体制下的行政职能

传统上，社会主义国家是以生产资料公有制为主，实行计划经济体制。这一经济体制特征，决定了社会主义国家行政职能的性质和方向。在计划经济体制下，政府实行高度集权、计划管理的方式，政府包揽一切经济事务和社会事务，企业只是作为政府的附属物而存在。政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支，一切经济活动以政府的计划为中心。这种方式在社会主义国家建国初期，对加快经济建设、奠定国民经济基础，曾起到一定的积极作用。但是，坚持计划经济为主，就意味着排斥市场经济，排斥非公有制形式。社会主义制度作为资本主义制度的对立物，曾一度把市场经济当作资本主义制度的属性，因而试图通过建立一套完整的计划体制来取代市场体制。但几十年的社会主义发展实践证明，这一良好的愿望并没有取得成功。因此，目前大多数社会主义国家已认识到市场经济的重要作用，开始由原来的计划经济体制向市场经济体制转变; 同时，开始积极探索公有制实现形式的多样化，发展多种所有制经济。与经济体制改革相适应，行政职能也正在发生根本性的变化。

二、西方关于行政职能的论争

长期以来，西方学者十分重视对政府职能问题的研究，他们从不同的立场、角度出发，结合各自所面临的实际问题，形成了众多纷繁复杂的关于政府职能的理论学说。

关于行政职能争论的焦点集中在三个关系上，即国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系。

(一) 关于政治职能的论争

关于政治职能的论争主要涉及的是政府与社会之间的关系问题，核心是权威与民主问题。

资产阶级取得政权以来，政府的权力不断加强，职能不断扩张，这是不争的客观事实。以至于成了名副其实的“大政府”，对人们的生活产生着广泛、深刻的影响。表现在:

1. 精英政治盛行

所谓精英政治，是西方政治学的一个概念。其基本涵义是: (积极意义) 由于人类社会发展的局限性，社会极少数卓越分子及其组合的集团承担了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用着国家权力。(消极意义) 社会极少数卓越分子及其组合的集团实际控制甚至垄断了国家权力，国民的政治权利因此受到了限制、侵害甚至被剥夺。

迄今为止，任何政治制度下，总是少数人统治着多数人，而不论他们是否借“人民”的名义来行使这种权力。对精英们来说，国民参与政治并不是一种必不可少的、正当的民主政治理念，更不是一种价值观，而是一种手段，是一种使精英统治得以延续的政治策略。

2. 公共支出增长

100多年前，德国经济学家瓦格纳 (A.Wagner) 在考察了几个国家公共支出的情况后曾以“瓦格纳定律”的方式预言: 随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占的比例具有内在扩大的趋势。这一预言在许多国家的实践中一再得到证实。

同一问题，恩格尔定律表明: 食物支出在家庭总支出中所占的比重，将随着家庭收入的增加而下降，而对非生活必需品的需求比重将不断增加。公共产品属于非生活必需品，这就导致了公共产品的扩张，且日益挤占消费结构中私人产品的相对份额。公共产品需求的不断增加，形成了公共支出不断膨胀的原始动力。而政府凭借公共支出的不断膨胀，相应获得了日益广泛的影响力，在某些情况下甚至是支配力。

在上述背景下，人民的政治权利 (民主权利) 如何得到体现呢? 20世纪60年代之后，许多学者提出了自己的理论。

(1) 罗尔斯 (John Rawls) 等人提出“正义论”。主张: 正义就是用于分配公民基本权利和义务、划分社会利益和社会负担的制度结构。正义应当成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度。

(2) 布坎南、哈耶克、弗里德曼等人提出: 应当重新认识市场经济与政治体制的关系，重新确定自由的价值。

(3) 弗雷德里克森主张: 为实现社会公平，坚持和强化政府的公共性质，应当进行政府重组 (行政组织重组)。

(二) 关于经济职能的论争

关于经济职能的论争主要涉及的是政府与市场之间的关系问题，核心是政府干预的问题。

人们常用“市场失灵”和“政府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系的争论中两种截然相反的价值取向。(https://www.daowen.com)

市场失灵 (Market Failures): 指市场机制在实现资源配置方面存在着许多局限性和缺陷性，因而不能达到资源配置的最优化，不能实现预期的社会经济目标。市场失灵是主张实行政府干预的最有力的理由。

政府失灵 (Governmentfailures): 指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的结果。政府失灵是主张实行更彻底的市场经济的基本依据。

1776年，斯密发表《国富论》，阐述了自由主义经济学的原理。他以理性经济人的假设为理论基础，提出“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”是自由经济制度的三要素。认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由“一只看不见的手”支配经济活动。而政府的职能就是成为一个好的“守夜人”，管得最少的政府是最好的政府 (The government that governs least governs best)。

20世纪30年代，西方国家爆发了经济危机，也引发了西方经济学说史上的“凯恩斯革命”。凯恩斯认为: 自由经济制度可以保证个人自由，并激发个人的创造潜能。但市场经济存在缺陷，主要表现为有效需求不足和失业。而有效需求不足和失业的长期累积则会导致经济危机。因此，为弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。凯恩斯以后，汉森、萨缪尔森等人对凯恩斯理论进行了改良和发展，称为“后凯恩斯主义经济学”，提出混合经济的主张，成为国家干预经济的主导经济理论。

20世纪70年代，西方国家先后出现了新的经济危机，通货膨胀与经济停滞并存，即所谓的“滞胀”现象。凯恩斯理论面临着两难选择: 如果采用扩张性财政政策，势必加剧通货膨胀; 如果采用紧缩性财政政策，又会导致经济停滞，加剧经济危机。凯恩斯理论失灵。正是在这种情况下，出现了对凯恩斯主义的否定，称为“新自由主义经济学”。其中最有代表性的有: 哈耶克、坎南为代表的伦敦学派;拉弗尔、费尔德斯坦为代表的供给学派; 穆斯、卢卡斯为代表的理论预期学派; 布坎南、图洛克为代表的公共选择学派。

他们的主要理论观点集中在:

(1) 基于自由竞争的市场原理是正确的。自由市场制度及其相一致的私人企业制度是现阶段可能选择的最好的制度。个人自由是自由市场制度和私人企业制度存在的基础。

(2) 政府的缺陷源自担任政府公职的人的有理性自私人的人类特征。因此，政府失灵是不可避免的，政府解决市场缺陷的唯一正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预。

(3) 必须强调价值判断和伦理规范的重要性，因为价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映和有效解决实际的经济和社会问题。

80年代以后，西方国家再次出现许多问题，使人们对这些理论的实践性受到质疑。国家干预理论“东山再起”，出现了“新凯恩斯主义经济学”。由此可见，与政府职能相联系的，关于“看不见的手”与“看得见的手”的争论一直是西方经济学的主要论争之一，而且还将继续下去。

(三) 关于社会职能的论争

关于政府社会职能的论争主要涉及的是公平和效率之间的关系。对于公平和效率的解释是多样的。一般而论，公平——通常指社会成员机会或收入的均等化，以及社会权利的平等化; 效率——是指资源的合理有效配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。经济学家曼昆解释为: 效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多东西; 平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。

公平与效率问题与国家发展战略的选择相联系，更是人类社会政治和道德问题的轴心。

公平与效率作为两种价值取向存在着此长彼消的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，很难做到并行不悖。作为政府，必须取舍维护社会公平抑或提高效率，并以此作为政府的基本价值取向和政策标准。

公平与效率的争论是广泛持久的，主要有三种观点:

1. 效率优先论

效率优先论认为: 效率是竞争的产物，竞争与市场相联系，市场与“天赋人权”的自由权利相联系。换言之，没有个人权利就没有个人自由，没有个人自由就没有市场竞争，没有市场竞争就没有效率。因此，个人权利是效率优先的前提、基础。同时，效率优先论认为: 效率是个人勤奋工作的结果，而勤奋的人理应占有更多的资源，获得更多的报酬。因此，效率反映真正的公平。政府不能通过干预实现“结果均等”，这会破坏社会发展的机制，导致“公平”的虚无化。

2. 公平优先论

公平优先论认为: 公平是个人“天赋人权”的具体化。这种权利不适用于市场交换，不能以后天源自市场竞争的金钱作为衡量的尺度。市场竞争导致个人收入的巨大反差，是对个人权利的直接侵害。与市场竞争相联系的效率不但与公平无关，而且是不公平的结果。市场竞争不仅会导致两极分化，而且会形成竞争优势与竞争劣势，从而严重破坏“机会均等”原则，形成事实上的权利不平等。这种不平等导致社会差距的扩大化、深刻化、持续化，进而导致制度危机。因此，只有通过公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。

3. 公平与效率平衡论

公平与效率平衡论认为: 公平与效率同等重要。主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果，据此，提出了公平与效率最优交替论。主张同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济，进而在“混合经济”的基础上建立一种兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度。在保证以“自利”为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分配的调节，维护基本的社会公平。公平与效率平衡论是当代世界多数国家政府宏观公共政策的价值选择。

三、行政职能的多视角分析

(一) 从国际社会关于进步的指标体系看行政职能

社会在进步，人们的观念在变化，政府职能也在不停地转变。从表2-2可以看出，近一百年来，衡量政府职能及其地位作用的指标体系在不断地更新。

从国际社会关于发展和进步的最新衡量标准来看，我们的政府应该注意以下几个方面的职能: 一是环境保护; 二是把满足人的需求放到重要位置; 三是加强廉政建设。

(二) 从不同的经济体制看行政职能

经济体制不同，政府的职能和履行职能的方式都会发生根本性的变化。

计划经济下的政府，一言以蔽之，就是“全能政府”，政府之触角涉及到人们生活的方方面面，政府几乎包揽了政治、经济、社会和文化等生活的全部。

中共十一届三中全会后，市场已逐渐取代了计划的主导地位，正在成为资源配置的最主要手段; 此时，旧体制下的行政职能当然相应地亦需做出调整。可以说“优胜劣汰，适者生存”的丛林法则已经开始在市场经济下得到了很好的体现。

市场经济下行政职能的特征大致可作如下概括: 第一，行政主体和行政相对人权利义务的法定性，使二者的关系由纯行政上的命令——服从关系转化为法律上的权利义务关系; 第二，行政主体对相对人的管理应当依法进行，依法行政、依法执法是市场经济体制对行政的必然要求; 第三，行政相对人有权通过多种途径和形式参与行政管理，行政主体实施任何涉及行政相对人权益的行政行为，都必须事前通知相对人，听取相对人的意见，除非法律、法规有相反的规定; 第四，行政执法要遵循正当法律程序，即公开、公正、公平的程序。行政主体实施行政执法，事前要向相对人公开相应执法行为的标准、条件和其他有关信息，执法过程中要遵循回避、不单方接触、平等对待和信赖保护、比例原则等要求; 第五，为行政相对人提供有效之救济途径。行政的终级目标已不再是单纯为追求秩序、国家利益之价值，而是追求效益、权益，服务于行政相对人。

(三) 从社会领域的划分看行政职能

从竞争性领域与非竞争性领域的划分看政府职能。在市场经济条件下，政府究竟做什么、不做什么，不是由谁来任意确定，而是要遵循一定的规则。这个规则的依据基本上是以市场机制为标准对社会生产、生活活动的分类——竞争性领域和非竞争性领域 (表3)。

(四) 从世界银行的发展报告看行政职能

世界银行发展报告将政府职能概括为两块三类。