我国行政职能转变
第四节 我国行政职能转变
一、我国行政职能转变的必然性
(一) 行政职能的转变是现代公共行政改革和发展的历史潮流
进入20世纪80年代，西方社会乃至整个世界开始发生根本性的变化: 一方面，信息技术的发展和应用深刻地改变着人类社会，经济全球化的势头越来越强。另一方面社会也出现多元化的趋势。时代的变化对政府管理提出了新的要求，要求政府必须更加灵活、高效，要具有更强的应变力和创造力，能够更快捷地为公众提供所需的各种服务。
(二) 行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求
随着我国经济体制改革的深入和对外开放的不断扩大，宏观调控体系框架的初步建立，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。当前中国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了更高要求。
(三) 行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径
我国在计划经济体制下形成的行政职能体系，是以高度集中统一为特色的职能体系，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，这一模式逐渐暴露出其固有的弊端，主要表现在: 政治统治职能过强，社会管理职能太弱; 微观管理功能过强，宏观管理功能太弱; 政企不分，政事不分，职能内容庞杂，运行紊乱; 内部职能分解过细，职能交叉重复。只有切实转变政府职能，理顺关系，才可能实现政府职能体系的合理配置。
(四) 行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础
政府机构改革并不是简单的撤减、合并，而是要转变政府行政职能，在转变职能的基础上，该撤减合并的撤减合并，该增设加强的增设加强。由于没有转变职能，政府还是在直接管理企业，指挥企业的生产和经营，还在管那些管不好、管不了、不该管的事情，使得精简下来的人员又重新回到政府机关，撤并了的机构又重新恢复，冲抵了改革的成效。这是导致机构周而复始恶性膨胀的重要原因之一。
二、我国行政职能转变的基本内容
(一) 职能重心的转变
1956年我国在社会主义改造任务基本完成之后，党和国家的工作重心本应转移到以经济建设为中心的轨道上来，但由于受“左”的思想影响，在新中国成立后长达20多年的时间里一直是重政治统治职能，轻社会管理职能; 重阶级斗争，轻经济建设，形成一条“以阶级斗争为纲”的错误路线，最后发生了“文革”的动乱，使我国国民经济濒于崩溃的边缘。对此，党的十一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来的决定。此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。
(二) 职能方式的转变
1.由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并与法律手段、行政手段相结合
在传统计划经济体制下，整个社会处于行政机关高度控制下，政府对经济领域几乎都运用强制性行政手段进行管理，使企业缺乏自主性和能动性，抑制了企业的活力和自我管理能力。改革开放之后，政府开始按照客观经济规律要求，运用价格、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节或影响经济活动，实现经济管理任务。实践证明，运用经济手段，可以增强企业自主权，增强企业的外部压力和内在动力，促使企业树立竞争意识，发掘潜力，更好地提高技术和改善管理，最有效地使用人力、物力和财力，提高企业经济效益。随着我国社会主义市场经济体制的建立，经济手段已成为政府管理经济的主要手段。同时，政府也重视法律手段的运用，加强法制建设积极推进依法行政。
2. 由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主
微观管理和直接干预是计划经济体制时期政府管理经济活动的唯一方式，审批与管制成为政府管理的基本手段。政府一方面对企业实行统一计划、统收统支，另一方面又要尽其保姆式的服务，对企业实行统负盈亏、统购包销，企业生产什么、生产多少、怎样生产以及产后效益等都由政府统管，这不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥，妨害了经济发展。十一届三中全会以来，政府通过向企业下放自主权，完善国有资产管理体制，建立现代企业制度等改革措施，促进企业逐步向自主经营、自负盈亏、自我发展的方向发展。在弱化直接干预企业的微观管理职能的同时，政府强化了宏观管理职能，精简和削弱了专业部门，强化监督和宏观调控部门。由直接管理向间接管理的转变，则是要综合运用经济、法律和必要的行政手段实施管理，推动“政府调节市场，市场引导企业”的经济运行新格局的形成，政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督。
3. 由重计划、排斥市场转向以市场为主
过去受“左”的思想影响，把计划经济与社会主义等同起来，认为计划经济是社会主义经济的基本特征。同时又把计划与市场绝对对立起来，认为市场经济是资本主义特有的东西。正是在这种传统观念的支配指导下，我国形成了高度集中的计划经济体制，市场经济则长期被排除在社会主义大门之外，使社会主义经济不能正常地在市场经济轨道上运行，社会生产力得不到相应的发展。邓小平在总结社会主义国家只搞计划排斥市场的教训和我国经济体制改革实践经验的基础上，明确提出: “只搞计划经济会束缚生产力的发展，把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”邓小平关于计划与市场关系的论述为我国政府职能转变指明了方向。在邓小平理论的指导下，我们逐步摆脱了传统观念的束缚，形成了新的认识。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，标志着我国进入了从计划经济体制向市场经济体制过渡，建立和发展社会主义市场经济的新的历史时期。当然由于市场本身的局限，加之我国经济体制改革仍离不开政府的主导作用，我们在充分发挥市场机制作用的同时，仍要发挥政府的宏观调控作用。
(三) 职能关系的转变
职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分。一个国家的行政职能系统是由若干层级职能系统构成的，各层级行政职能系统之间相互影响，相互作用，构成一个统一的整体。但由于各层级职能是由不同的主体行使的，因此，分清各职能主体的职责权限，理顺它们相互间的关系，是充分发挥职能系统整体作用的前提。我国过去存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等官僚主义现象，都是与政府部门职责不清，职能不顺有关，管了许多不该管、管不好、管不了的事。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，是实现政府职能转变的关键环节。在我国，政府的职能关系主要表现为: 中央与地方、上级与下级地方政府之间的职能关系; 政企关系; 政府与市场的关系; 政府与社会的关系; 政府内部各职能部门之间的关系。
1. 理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系
新中国成立以来，我国中央与地方职能关系一直处在调整和变动之中，二者关系严重失衡。行政权力过分集中于中央、集中于上级，形成头重脚轻的职能构架，难以发挥地方和基层的积极性。如何正确处理中央与地方、上级与下级政府之间的关系，是我国行政管理中一直没有解决好的问题。改革开放之前，中央与地方职能关系的调整由于整个国民经济宏观调控职能与微观管理职能交叉混合，没有分清，结果造成“一放便乱，一收便死”的恶性循环，中央高度集权的模式始终也没有发生根本性的变化。党的十一届三中全会之后，权力下放成为中国全面改革的突破点和出发点，开始打破传统高度集中的管理体制，但也造成了国家宏观调控乏力、地方保护主义和市场割据、区域发展不平衡等问题。中央与地方关系，实质是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律形式固定下来。中央政府代表着国家整体利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。理顺中央和地方、上级和下级的职能关系，在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到责权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系; 坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性; 既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济和社会协调发展。
2. 理顺政企关系
建立社会主义市场经济体制，要求理顺政府与企业的关系，确立企业的自主权，使企业成为相对独立的微观经济主体，改变过去与政府的依附关系。理顺政企关系的基本原则是政企分开，权力下放。
(1) 把所有权和经营权相对分开。两权分离主要在于从所有权中严格地区分出经营权，即让国有企业掌握经营权，政府掌握所有权，两者井水不犯河水，以便使企业具有广泛的活动空间，发挥企业的活力，同时也切断政府与国有企业的从属关系，实现政府职能转变。
(2) 把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系。要实现政企分开，使企业成为自负盈亏、自主经营的市场主体，仅有两权分离是不够的，还必须在两权分离的基础上明确产权。明确产权关系是建立现代企业制度的基本要求，也是市场机制发挥作用的基础。明确产权关系主要内容是，明确财产的法定主体，界定产权的客体和内容。企业享有的法人财产权包括国家在内的出资者成为享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利。
(3) 实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。
通过理顺政企关系，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段规范管理市场，市场引导企业的宏观调控体制。调整理顺后的政企关系是: 政府按投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务负有限责任; 向企业派出稽查特派员，监督企业资产营运和盈亏情况，负责企业主要领导于部的考核、任免，不直接干预企业的经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系; 企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不损害所有者的权益。政府对产业经济管理手段是产业政策，同时，也运用一些必要的行政手段。
3. 理顺政府与市场的关系
在市场经济体制下，政府与市场关系的总原则是，市场机制能够解决的，就让市场去解决，政府只管市场做不好和做不了的事，把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机地结合起来。政府引导市场，市场调节企业。
一方面，市场机制的正常运转是需要一系列基本条件的，包括以价格为核心的各种市场信号能够随市场供求关系的变化而相应发生变动; 形成完整的市场体系;企业作为商品生产者的实际独立主体地位得到确认; 形成公平竞争的市场秩序和市场规则; 形成总供给与总需要大致均衡的市场状态，从而使供求双方的实际竞争地位趋于平等，使市场机制充分发挥作用等等。我国目前在许多方面尚不具备或不完全具备这些市场机制正常运转所需的基本条件，而发展市场经济的客观形势又不允许我们仅仅依靠市场的力量去自发形成这些条件。因此政府对市场经济的运行进行宏观指导和调控，不仅是必要的，而且也是必然的。
另一方面，承认政府对市场的宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导作用，并不否定市场机制在社会资源配置中的基础性作用。实际上，政府的宏观调控的性质和地位在于弥补市场调节的不足，在于对市场机制作用的方向和后果进行必要的干预和引导，而不是取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性作用。这就是说，政府对市场经济的宏观调控是以市场为基础的，主要用来弥补市场调节的不足，矫正市场的失灵，而不是超越、取代市场，在市场可以发挥作用的领域，由市场调节。政府的主要职能包括: 打破地区、部门分割和封锁，建立完善平等竞争、规范健全的全国统一市场; 搞好国民经济发展总体规划和布局，统筹规划，协调和建立生产资料市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体制的发育和完善; 发布市场信息，制止违法经营和不正当竞争，等等。
4. 理顺政府与社会的关系
在传统计划经济体制下，我国各级政府自上而下对口设立了一系列管理部门，采取行政命令的管理方法，通过强制性的指令性计划，全面地对社会进行管理。这一管理模式在特定的历史条件下曾经起过一定的积极作用，但难以适应日益变化的社会要求，其弊端越来越突出。一方面，致使政府的社会管理职能越来越重，政府机构和人员编制恶性膨胀，管理成本高昂，管理效率低下。另一方面，社会管理权力高度集中于政府、集中于上级的管理体制，使社会自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会自我管理、自我发展的能力，最终影响了社会健康协调发展。
改革开放之后，中国政府与社会的关系发生了较大的变化。社会主义市场经济体制为调整政府与社会的关系提出了新的要求，政府必须改变管理范围、管理模式和管理方法，切实实现政社分开，把本来属于社会的权力转移给社会中介组织行使。在市场经济条件下，政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，管理好社会公共事务，改变计划体制下由政府包办一切的状况。为此，政府的社会管理要实现三大转变: 即在管理范围上改变原来由政府包办一切社会事务的做法，从过去以所有者、计划者的身份去直接管理“私人物品”生产的职能中退出来，加强对“公共物品”供给的管理，向社会提供公共服务; 在管理模式上，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，把社会事务大部分还给社会，实行政社分开，必须要求政府规模小、人员少、机构精干，只行使有限的权力，政府对社会的干预以市场运行的需要为前提，“小政府”只是对过去政府机构超常行为的校正，而不是剥夺政府权力; 在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主，传统社会政府以行政手段干预社会，导致侵权现象时有发生，管理不规范，市场经济要求维护政府社会管理的合法性，建立法治政府，即政府行为是受法律约束和限制的，反对专横的自由裁量权。在具体措施上，政府要大力培养社会的自治能力，培育社会中介组织; 加快社会保障制度改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系; 确立政府与社会的良性互动关系; 等等。
5. 理顺政府内部各职能部门的关系
一是对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责; 二是加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制; 三是完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷。通过多次改革和政府职能的转变，我国政府初步形成了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能体系。
三、我国行政职能的转变途径
(一) 规范政府行为，全面推进依法行政
在传统思想和计划经济观念的影响下，政府拥有对市场和社会的绝对权力，再加上法制的不健全，政府职能部门存在着大量“人治”现象，不仅扭曲了社会资源的配置，抑制了市场应有的公平竞争，而且成为腐败的重要根源。(1) 加强制度建设，做好立法工作。(2) 切实履行法定职责，加强和改进行政执法。依法行政的核心是依法治吏、依法治权。(3) 完善行政监督制度，使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下，加强政府官员的法律意识教育，确保行政权力的正确行使。
(二) 优化办事流程，深化行政审批制度改革
不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。(1) 要搞好行政审批项目的审核和处理工作; (2) 要缩短审批环节和审批周期; (3) 要公开审批标准，规范审批程序; (4) 要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督; (5) 要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。进一步完善行政项目评估机制、审查论证机制以及审批许可事项的监督管理机制。
(三) 完善决策机制，推进民主科学决策
要建立健全有效调节社会利益关系的机制和政策。要以适应经济和社会发展的需要为导向来完善公共政策，健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策咨询评估制度，建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度。研究建立政府绩效管理制度，完善政府绩效评估体系，实行行政问责制度。
(四) 推进政务公开，扩大公众参与度
各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密以及个人隐私以外，都应向社会公开。要建立健全政务信息发布制度，提高政务信息质量，及时发布政务信息。要加快发展电子政务。
各级政府要不断强化人本理念，充分尊重人民群众的独立人格和民主权利，广泛听取相关群众利益群体的意见，疏通和拓宽公众参与的渠道，并加强与群众利益密切相关的重大事项专家咨询和论证制度、社会公示制度、听证制度等一系列制度建设。
(五) 加强政府公务员队伍建设，提高政府公共服务能力
公务员素质直接决定公务员为人民服务的水平。各级政府要健全规范权力和有效监督权力的制度，并认真遵守和落实，做到用制度管理按制度办事、靠制度管人，使权力得以正确、合理、有效地运行。要认真贯彻《中华人民共和国公务员法》，完善公务员考试录用制度。公务员要保持良好的思想、工作作风; 勤于学习，努力提高自身的文化素质，增强公共服务能力和水平。
【复习思考题】
1. 行政职能的涵义和特征。
2. 行政职能的历史演变。
3. 行政的基本职能。
4. 西方关于行政职能的论争。(https://www.daowen.com)
5. 如何多视角地分析行政职能?
6. 我国政府职能转变内容有哪些?
7. 如何实现我国政府职能的转变?
【案例分析】
行政审批制度改革的根本点在于转变政府职能
作者: 胡敏(国家行政学院副巡视员) 来源: 中国经济时报2013-05-15
行政审批制度改革的根本点在于转变政府职能，切实厘清和理顺政府与市场、社会之间的关系，“要把错装在政府身上的手换成市场的手”，让政府回归其本位。同时，让政府的一切行政行为都要在法治的轨道上运行。
当然，改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理，管住、管好该管的事。放和管两者齐头并进。从而把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。
5月13日，国务院召开电视电话会议就机构职能转变工作进行再动员、再部署，以确保职能转变各项任务落到实处。李克强总理再次强调，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，要以简政放权稳增长，以简政放权推转型，以简政放权促就业。把该放的权力放到位，既有利当前，也惠及长远，堪称释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。
在今年两会闭幕后的记者新闻发布会上，新任总理李克强谈到机构改革时强调，这次国务院机构改革方案的核心是转变政府职能。必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能，以切实厘清和理顺政府与市场、社会之间的关系，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”。就此他提出目标，现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1/3以上。
其实，我国行政审批制度改革自从20世纪90年代就开始推进，应当说是且行且进，认识上也不断深化，并取得了一定成效和经验。
近十多年来，每一届政府更是将“削减和调整行政审批项目、规范政府审批行为、实行阳光审批”作为推进行政审批制度改革，转变政府职能的一项重要抓手。不过，在具体运行中，企业和社会仍然感到行政审批事项还是很多，政府职能转变力度尚不够。其关键问题是，行政审批部门和市场运行主体在由审批权力引致的利益分配格局中存在不均衡，由此会不断产生新的矛盾和新的障碍，根本上说，还是政府管理体系没有完全适应市场经济体制发展的要求。用总理的话讲，就是“触动利益有时比触动灵魂更难”。
因此，新一届政府下了“壮士断腕的决心”，表示“这是削权，是自我革命”，要“言出必行，说到做到，绝不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏”。
那么，如何满足这个“发展的需要，人民的愿望”呢? 就是要在新的社会经济发展形势下，我们应当把握改革行政审批制度的实质和新时期改革的特点，切实做好加快行政审批制度改革背后的“政府职能转变”和“推进依法行政”这两件大事。
把握行政审批制度的内涵和基本范畴表面上看，行政审批是一种行政执法行为，背后却体现着一种经济契约关系和法律规范关系。
从概念上说，行政审批是行政审核和行政批准的合称。一般而言，行政审核又称行政认可，行政批准又称行政许可。在具体表现形式上，它是指行政机关 (包括有行政审批权的其他组织) 依据法律规定的条件，作为实际执法部门对自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取审批、核准、认可、特许、登记以及发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、并确认特定民事关系或者特定权利能力和行为能力的行为。
表面上看，行政审批是一种行政执法行为，背后却体现着一种经济契约关系和法律规范关系。
为什么要有行政审批并形成这样一种制度呢?
从行政学角度讲，行政审批及其制度是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种重要方式，是国家干预、调控和管理社会经济事务和维护社会安全的一种有效的权力手段，也体现出政府的一种权力配置。
从经济学意义上讲，因为市场信息的不对称性和外部性的存在，政府需要通过审核批准社会经济事务行为主体的特定行为，界定市场准入、维护公正交易、规范市场秩序、框定社会规则和保证公共安全。
从法律意义上讲，它也要体现政府行政行为的合法性，树立政府权威，保持国家行为的公信力，并通过限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用，也得以保护公民、法人和其他社会组织的合法权益。
还有就是核准，行政机关对关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫行为，按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范进行判断，予以核定和批准的行为，等等。
历史地看，在市场经济国家、计划经济国家和转型经济国家，都存在行政审批行为，这也成为政府行政权力配置和进行公共管理的比较普遍的开展方式。可以说，任何一个有效的政府都存在必要的行政审批制度，它在政府管理行为中发挥了不可替代的作用，为世界各国普遍重视和采用。
行政审批制度为什么要改革?
通过推进行政审批制度改革，可以厘清政府、市场和社会的关系，同时，可以规范政府行为，转变政府职能，建设高效、廉洁、法治、责任和服务型政府，以顺应市场经济发展、全球化发展和开放型社会发展的时代要求。
行政审批制度改革在东西方不同制度体系的国家都经历了一个探索和发展过程。
在西方市场经济国家，行政审批制度改革与政府管制或称为政府规制紧密联系在一起，始终体现着自由经济主义和政府干预经济两种力量的角逐。随着政府管制策略在不同时期的改变，政府也相应对其进行着改革。
比如最具代表性的美国，政府规制从19世纪末就开始，当时主要面向铁路、电力、煤气、电话等具有自然垄断性质的行业以及公共服务，以及能源生产与分配、银行和金融活动等关键部门，目的是防止产业的恶性竞争和资源浪费，弥补市场经济失灵的缺陷。后来随着政府对经济干预活动的加大，政府规制也出现过一个阶段的膨胀，规制范围触及社会生活各个领域，结果严重束缚了企业和个人自由活动，扭曲了市场的竞争机制，也助长了公共权力的腐败。所以在上世纪70年代到80年代，美国政府开始了以放松管制为目标的行政审批制度改革运动，在许多管制领域引入市场机制，以下放政府权力为途径，以市场为导向，放开了大多数竞争性行业的经济性规制，行政审批项目也得到大幅度削减。特别是上世纪80年代西方国家普遍开展新公共管理运动，政府的规制权力一方面下放市场，一方面向商业、行业协会等中介组织转移，比较成功地实现了政府审批与市场、与社会的良性互动，政府行政成本得到锐减，企业和社会发展活力得以提升。
再如日本这样一个具有东方国度政府色彩比较浓厚的国家，在二战后大力推进市场经济体制，政府规制和行政审批也都集中在“市场失灵”领域，适应市场经济运行规律，更多地运用法律、规制和政策对市场进行间接管理，同时也注重发挥中介机构的作用，通过发挥市场和社会作用，将由政府主导的经济结构向社会和个人主导的社会经济结构转变，既提高了行政效能，也激发了社会活力。
我国行政审批制度起源于计划经济体制，当时的一切资源分配权力高度集中在政府手中，这在特定的社会经济发展阶段起到了重要作用。
改革开放以后，政府、社会和市场的关系不断做出调整，以充分解放生产力并进而改变生产关系，推进政府管理方式的改革。特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来，随着我国资源配置方式逐渐从计划配置向市场配置转化，政府直接支配社会资源的行政管理模式逐渐转变，计划经济时期形成的审批制度在很大程度上失去了生存的土壤，既有审批制度的种种弊端日益显现，越来越不适应市场经济发展的需要，甚至成为制约市场经济发展的一个制度瓶颈，改革行政审批制度就成为规范政府、市场和社会关系的一个重要着力点和创新政府管理方式的必然。
通过推进行政审批制度改革，可以厘清政府、市场和社会的关系，同时，可以规范政府行为，转变政府职能，建设高效、廉洁、法治、责任和服务型政府，以顺应市场经济发展、全球化发展和开放型社会发展的时代要求。
进入新的世纪以来，围绕深化行政体制改革、切实转变政府职能、推进政府依法行政的目标，从2001年国务院成立行政审批制度改革领导小组之后，这十多年，每届政府都是将减少和规范行政审批作为行政管理体制改革的重要措施。从中央到地方各级政府，按照党的十六大提出的“完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批”和“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的精神，以及期间几次国务院常务会议关于清理取消和调整行政审批项目的要求，不断推进各级行政审批制度改革。
据有关资料统计，近十年来，国务院部门经过5次清理，共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%; 各省、自治区、直辖市本级共取消和调整行政审批事项36986项，占原有总数的68.2%。市场在资源配置中的基础性作用和各级政府及其工作人员依法行政的意识明显增强，法治国家建设迈出重要步伐。行政审批制度改革已经成为转变政府职能、推进社会进步的重要突破口。
需要强调的是，2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级政府严格按照法定权限和程序行使职权、履行职能，明确提出建设法治政府的目标。同年7月国务院提请全国人大常委会审议通过的《行政许可法》实施，标志着我国行政审批制度改革和行政审批工作走上法制化、规范化、科学化的轨道。这也为进一步推进行政审批制度改革，完善适应市场经济发展要求的行政审批制度，为政府依法行政提供了法律保障。
我国行政审批制度改革的方向和路径根本上的改革是要切实转变政府职能，让政府回归其在成熟的市场经济体制中的本来位置，同时，让政府的一切行政行为都要在法治的轨道上运行。
我们必须清醒地认识到，十多年来的行政审批制度改革虽然取得了一定成效，但这项改革其实是一项艰巨的系统工程，涉及政治、经济、法律、文化的方方面面。
尤其是我国市场经济发育还不够完善，市场主体权利意识和公民参与社会管理的意识尚不够强，几千年积淀的“官本位”、“人治社会”和特权思想，尚未建成完善的“以权力制约权力”的政府权力运行体系，均造成行政审批制度改革乃至整个行政管理体制改革还主要是由内而外，由上而下，主要靠政府的行政权威和法律引入来推动，再加上近年来由于利益格局的多层化、核心利益的冲突化、权力寻租的普遍化，行政审批改革更多地体现在项目的增增减减，重量不重质，重表不重里。
虽然我国已连续6次大幅减少和调整行政审批项目，但截至目前，全国意义上仍有约1.8万项需要行政审批的项目，其数量之多在市场经济国家中极为罕见，以此而言，仍需加大力度，更大幅度地减少和调整行政审批项目。根本上的改革还是要切实转变政府职能，让政府回归其在成熟的市场经济体制中的本来位置，同时，让政府的一切行政行为都要在法治的轨道上运行。
党的十八大报告指出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
深化行政审批制度改革的核心是推动政府职能转变，推动法治政府建设取得实质性进展。
按照这个目标，改革的方向就是简政放权，减少政府对经济社会事务的直接干预领域和范围，政府通过放松规制向市场和社会让渡空间，形成国家与社会、政府与市场、公权与私权之间边界清晰合理、分工合作有度的社会关系新格局，从而让市场的归市场，社会的归社会，让政府真正回归到承担责任、提供服务的权利本位。当然，改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理，管住、管好该管的事。放和管两者齐头并进。从而把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。
改革的路径是，不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，要予以取消; 可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作; 对于需要保留的行政审批，建立健全监督约束机制，做到审批程序严密、审批程序减少、审批效率明显提高，审批责任追究制得到严格执行。
从改革的效率维度上看，行政审批制度改革必须吸纳广泛的公众参与，将行政审批项目公之于众，避免公权力自说自话，从与公众的良性互动中，吸纳足够的智慧，帮助管理者作出合乎公共利益增进的政策选择。
从改革的纵深维度上看，必须积极推进行政审批的法制化、规范化建设，规范政府执行程序，加强政府行政监督，突出政府行政服务。行政审批项目的设立、调整，必须在法治框架之内进行，在注重实体正义的同时，重视程序正义，保障“正义以看得见的方式实现”。
行政审批制度改革是一场深层次的观念和体制变革。有行政专家指出，行政审批制度改革也是刺破行政管理体制改革僵局的利刃。这样一把改革的利刃面向的是政府权力，总理说要有“壮士断腕的决心”，其实就是政府需要有“革自己的命”的决心、智慧和勇气。
试分析:
(1) 我国传统的行政审批制度体现了什么政府职能关系?
(2) 我国行政审批制度的改革，是通过哪些方面转变政府职能的?
【参考书目】
［1］夏书章，《行政管理学》(第三版)，高等教育出版社、中山大学出版社， 2003年版。
［2］张国庆，《公共行政学》，中国石化出版社，2011年版。
［3］王沪宁、竺乾威，《行政学导论》，上海三联书店，1988年版。
［4］丁煌，《西方行政学说史》，武汉大学出版社，2004年修订版。
［5］［美］戴维·H. 罗森布鲁姆，《公共行政学: 管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。
［6］［美］F·J. 古德诺，《政治与行政》，华夏出版社，1987年版。