办公自动化和电子政府建设
第二节 办公自动化和电子政府建设
一、办公自动化
(一) 办公自动化的内涵
办公自动化OA (Office Automation) 一词是由美国通用汽车公司的D.S. 哈特于1956年首先提出来的。此后十几年随着计算机技术和通信技术的飞速发展，办公自动化的概念已经远远超出了办公室事务及文档处理的范围。办公自动化是指利用先进的科学技术，如计算机技术、通信技术、系统科学和行为科学等最新成果，通过借助于人以外的各种设备，并由这些设备与办公人员构建成服务于某种目标的人机信息处理系统。其目的是综合处理各种办公信息，最大限度地提高办公效率，改进办公质量，提高管理和决策的科学化水平，以实现办公活动的科学化、自动化。办公自动化使办公活动超越了办公室、超越了地区和国界，跨时空的信息采集、信息处理与利用成为可能。
(二) 办公自动化的功能
目前大部分OA系统是以办公事务的计算机自动化管理为基础的，基本内容包括文字处理、文件处理、数据处理、语音处理、图形图像处理等功能。
1. 文字处理
文字处理是办公自动化中最重要的工作，其主要功能是编辑、排版、打印，利用计算机产生的电子文档可使文字重用、共享。办公自动化中的文字处理应包含文稿的撰写、编辑、整理、储存、打印、利用通信线路传送及文档的智能检查功能等。
2. 文件处理
文件处理是机关的一项重要工作，其特点是繁琐、工作量大而且对文件有不同的保密级别要求，责任重大。然而传统手工的文件处理效率低、耗材大并且占用工作人员大量的时间用于分发、追踪和催办等工作。随着办公自动化和远程办公的要求，传统方式已经远远满足不了工作的需要，OA系统的文件处理系统真正地实现数字化办公，大大提高工作效率，主要功能有以下两个方面: (1) 资源共享。利用OA系统的网络可以使内部成员方便地共享文件，经过授权的用户可以快速地访问网络资源来获取文件。(2) 文件处理流程系统化。在传统的文件处理流程中，需要经过专门的人员去分发或催办文件的处理，而在OA的文件处理系统中，可以通过基于OA网络的文件处理系统，真正实现网络化的流畅流程，大大缩减了文件处理的时间。行文办理是文件处理流程系统的重要组成部分，在OA中通过采用计算机和网络大大提高了行文办理的效率，行文办理功能主要包括: 行文无纸流转，实现行文自动转入和标引，实现会议计划、通知等功能，实现信息的采集功能及实现事务督办流程。
3. 数据处理
数据处理是办公自动化的另一项重要内容。数字、表格处理工作量大，一般往往采用表格处理软件，以提高制表效率。(1) 方便快捷的数据录入。通过制作一张电子表格，可以对数据进行快速地录入，而且在录入的过程中还可以灵活地插入数据行或列、对有规律的数据实现自动生成、根据函数生成特定的基于数据表的数据、自动计数等功能。(2) 为了更好地表达数据统计的结果，往往使用图形或者图表。对于一个录入完毕的电子表格，可以根据电子表格强大的内嵌功能进行图形或者图表的生成，可以自由地选择模板进行生成相关图形或图表，而且当表格中的数据发生变化时，图形或图表也会根据新的数据发生相应的变化，有利于数据更新。(3) 强大的数据统计功能。除了对数据表进行简单的统计外，电子表格中还专门针对企业的日常需要设计了各种统计数据的方法，通过使用这些统计方法，可以很方便地制作出工作使用的各种数据统计文件。
4. 语音处理
语音处理是计算机应用人工智能技术将人的语音自动转换为文字和指令的人机交互活动，可以提高办公效率。OA语音处理功能主要包括以下两个部分: (1) 语音合成。语音合成技术是计算机模仿人的语音生成过程，使计算机控制音响设备合成人工语音。(2) 语音识别。语音识别是计算机应用人工智能技术将人的语音自动转换为文字和指令、使计算机具备听觉功能的技术方法。语音识别技术可以通过发音方式，发音时的孤立词、连结词或自然语言的连续语音等对语音进行识别。其可识别字符的范围分为大、中、小不同类型; 适用对象，分为特定人和非特定人系统。
5. 图形、图像处理
办公信息中往往包含着各种图像、照片、数据统计图、结构图等，办公自动化系统应该有专门软件处理各种图形、图像。(1) 图形和图像的输入。常见的图形图像输入设备有键盘、鼠标、数字化仪、光笔、扫描仪、摄像机和数码相机等; 常见的图形图像输出设备有图形显示器、打印机和绘图仪等。(2) 图形和图像的存储和编辑。图形和图像的存储是把经过设备输入的图形或者图像存储到计算机的特殊位置，存储到计算机后就可以对图形或者图像进行编辑，编辑包括图像大小的剪裁、色调的调整、格式的转化等。(3) 图形和图像的输出。把图形或者图像在计算机中经过一系列的处理，需要把它们输出到终端。常见图形或图像的输出方式有打印机等。
6. 其他
电子会议是指位于不同地区的人可以通过计算机网络举行会议，包括行政会议、记者招待会、远程教学等。对各种文件、资料、档案进行分类、编排、存储和检索，也是办公自动化的重要内容。以高密度、大容量存储器为基础的数据库技术是信息检索系统中应用最广的技术，办公自动化软件中应包括数据库管理功能。
(三) 办公自动化系统的层次
办公管理信息系统的层次可分为三级结构，即: 事务型办公管理信息系统、管理型办公管理信息系统、决策型办公管理信息系统。
1. 事务型办公管理信息系统
事务型办公管理信息系统又可分为单机系统和可以支持一个机构各办公室之间的基本办公事务处理活动，即以计算机和通信技术为中心的网络系统两种。事务型办公系统包括基本的办公事务处理系统和机关行政事务处理系统两大部分。基本的办公事务处理包括文字处理、日程安排、公文管理、信函处理、文件资料管理等方面的管理。机关行政事务处理包括人事、工资财务、资源等的管理。
2. 管理型办公管理信息系统
管理型办公系统除了担负事务型办公系统的全部工作外，主要增加了管理信息系统 (MIS) 的功能。MIS主要是面向物质的信息流，即工业、交通等经济信息流或人口、环境、资源等社会信息流的处理和加工，而在办公信息系统要处理的是抽象的公文类型的信息流。从整体来看经济信息与社会信息主要在操作层与管理层之间流动，公文信息则主要在管理与决策层之间流动。因此将两者结合起来完成信息的自底层至顶层的平滑流动。
3. 决策型办公管理信息系统
决策型办公管理信息系统 (DSS) 除了事务处理、信息管理的基础功能外，还具备决策或辅助决策功能。与决策支持密切相关的是建立各种可供决策分析参考的模型，包括经验模型和数学模型。具有较高水平的决策支持系统除了以数据库为基础的管理信息之外，还应以数据仓库和决策工具为基础，最终实现综合决策支持。
二、电子政府建设
(一) 电子政府的内涵(https://www.daowen.com)
目前，国内关于电子政府的解释上没有达成共识，甚至定义也有所差异，有人认为电子政府就是办公室自动化，有人认为电子政府就是政府信息资源的管理，有人认为就是“政府上网”，也有人借用电子商务的概念，将其称为电子政务。
电子政府原意是指利用网络技术来构建一个“虚拟政府”，从而使公众能够随时随地地享受各类政府服务。通俗地说，电子政府就是通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府。电子政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施 (如电话、网络等)，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。从实际发展和运行情况来看，所谓的电子政府，就是政府职能上网，具体包含了三个层面的内容: 一是政府机关及其工作人员从网络上获取信息，包括从内部和外部获取的工作信息; 二是政府机关的信息放到网络上，使社会公众了解和使用，即“政务公开”; 三是政府事务在网络上与社会公众的互动处理，即“电子政务”。电子政府的内涵是运用信息技术打破行政机关的组织界限，建构了一个“虚拟政府”，即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。电子政府利用信息和通信技术，有效实现了机关内部管理、行政和服务等功效，在政府和社会之间建立了互动机制，实现了政府管理信息化、网络化、电子化和公开化。电子政府是一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，使大量繁杂的行政管理事务和日常事务都通过设定好的程序在网上实施。
电子政府之于传统政府，是一种重塑、一种创新，是以一种全新的政府形态来替代传统的政府形态。电子政府是未来政府管理和服务的基本方式和必要工具，是行政信息快捷的传输途径和发布平台。它的实现形式是基于互联网的办公自动化系统，实质是把工业化模型的集中管理、分层结构、在物理经济中运行的大政府，通过互联网转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会运行的根本转变。
(二) 构建电子政府的意义
电子政府受到世界各国的高度重视，并投入了巨大的财力来发展。当前，电子政府已成为政府的存在形式，构建优秀的电子政府成为一个国家和地区获得优势竞争力的途径之一，成为国际竞争的核心竞争力之一，对国家、地区经济和社会发展起到了巨大的推动作用。
1. 促进政府职能转变，增强政府公共服务能力
在传统计划经济体制下，政府的运作主要是面向管理和控制，而在现代市场经济体制下，政府的运作则主要是围绕公共服务展开的，电子政府的出现极大地推动了政府职能的这一重大转变，因为电子政府的基本特征就在于以民众需求为中心，充分利用信息网络技术，丰富政府公共服务的内容和形式，增强政府的服务能力，促使其服务绩效趋于最大化。与传统的政府服务相比较，电子政府服务着眼于更大范围内、更高层次上社会需求的合理化和现实化，它为民众获取各类政府公共服务提供了更广阔的准入途径。电子政府开辟的公共服务领域是十分广泛的，如信息服务、办事服务等电子政务以及电子商务 (指政府采购、政府招标等政府与企业之间的交易活动) 等。在日新月异的信息网络技术支持下，电子政府不仅能够以方便、快捷、多样化、个性化以及“界面友好”等方式满足民众已有的服务需求，还能够通过对制度创新、技术创新和管理创新的整合不断创造出新的服务需求，所以建设电子政府意味着政府职能转变的深化，即从改善政府服务态度推进到增强政府服务能力，从相对被动地、一般化地增强政府服务能力推进到能动地、开拓性地提升政府服务能力，进而使政府能够以前所未有的公信力、回应力和创造力更多、更好地满足民众对其公共服务品质不断增长的需求。
2. 提高政府运作效率，增加社会公共利益
电子政府实现了信息网络技术与政府行政管理的高度融合。这就产生了两个重要变化: 一是促使政府调整和革新其组织结构、权力结构、业务流程和运作模式，如精简政府机构、压缩政府人员、推动组织结构扁平化以及改革和简化行政审批制度等; 二是为政府提供新的技术资源、技术能力和技术环境，如计算机网络条件下强大的信息传输、储存和处理能力以及知识管理能力等，而这两个重要变化使政府组织在降低包括人力成本在内的各种运作成本的同时，获得了倍增的行政效率、巨大的管理幅度和充分的管理授权，由此极大地提高了资源配置效率，使更多的社会资源进入到公共产品和服务领域，有效增加了民众可以直接或间接享有的社会公共利益。
3. 增加政府透明度，创建平等和一致的规范化服务
对于民众而言，建设电子政府最可直接体验到的益处之一，就是政府的透明度大大增加，其结构和行为趋于“可视化”，如机构设置可视、管理项目可视、服务领域可视、行政流程可视、办事过程可视、工作状态可视等。这就为政府行为规范化提供了一种科学、客观和有效的制约机制。在另一方面，电子政府不仅能以方便、快捷的方式为民众提供内容丰富、形式多样的公共服务，而且其基于同一计算机网络程序及界面的平等和一致的规范化服务，也可将人为的不公正、不公平、不廉洁现象降低到最低程度，使合理的制度安排在“机器”上更平稳、更可靠、更有效地运行。由于政务公开，流程规范，权力制约，民众可以很容易地知道政府究竟应该做什么，能够做什么，以及目前正在做什么等，从而最大限度地降低了政府公共服务的不确定性，减少了因信息不对称、信息不完备而引发的政府行为失范。
4. 增强政府竞争力，改善和优化市场环境
在不断加快的经济全球化进程中，竞争主体和竞争方式趋于多元化、多样化，其中不仅有企业与企业之间的市场竞争，还有政府与政府之间围绕市场环境的竞争，后一种竞争也事关一个国家和地区经济的综合素质和整体竞争力。在我国加入WTO后，如何增强政府竞争力的问题已变得日益突出，而建设电子政府无疑是应对这一问题的必然选择。由于电子政府具有更强的公共服务能力、更高的行政管理效率、更大的政务透明度等，因此一个地区或城市如果拥有电子政府，就会拥有更好的市场环境、更高的与国际接轨水平以及更大的投资吸引力。例如，如果没有电子政府提供的服务，外商进入一个地区或城市投资就需要先通过媒体、政府部门或中介组织搜集资料，对投资环境的各个要素进行调查分析，还需要在一个较长时间内与该地区或城市不同的政府部门打交道，这就造成较高的信息成本和交易成本，而如果有了电子政府提供的信息服务和办事服务，外商就可以通过对该地区或城市政府门户网站进行远程访问，获取必要的数据资料，履行相关的审批手续，从而有效降低各种投资成本。显然，在其他条件大致相同的情况下，有电子政府的地区或城市要比没有电子政府的地区或城市具有更强的政府竞争力和更好的市场环境。当然，电子政府的优质服务还会促进企业运营效率的提高，而这将进一步转化为企业所在地区或城市更高的经济发展水平，其得益者自然首先是该地区或城市的民众。
电子化政府不仅可以通过新技术为民众提供更便利的资讯和服务，并能提升服务素质，政府的服务更可以达到24小时不间断; 而且其本身还会为知识经济提供良好的环境从而有助于保持经济持续繁荣、社会持续发展。电子政府通过更加透明化的服务也有助于防止腐败，而且为更广泛和深入的民主参与提供了可能。当然最终电子政府还有助于降低成本，因此有学者指出，电子政府可能好似18世纪末民主革命以来政府面临的最大转型。电子政府为21世纪实现更高质量、更高效率的政府以及更好的政府与公民关系提供了巨大的机会。
(三) 电子政府的实现
20世纪90年代后期，在国外电子政府热潮的影响下，我国的电子政务工程也在酝酿启动。特别是联合国把帮助发展中国家推进政府信息化作为工作重点，更坚定了我国建设电子政府的决心。1999年1月22日，由我国电信总局和国家经贸委经济信息中心主办、联合了40多家部委 (办、局) 信息管理部门共同倡议发起的“政府上网工程启动大会”在北京召开，从而拉开了1999年我国“政府上网年”的序幕。在我国，电子政府热潮的兴起及其实现有着丰富的技术条件和现实背景。
1. 政府信息的公开
电子化政府的一个基本的前提在于政府信息的公开化。这也是人民的基本权利—— “知情权”(the right to know)。在现代社会，人民基于政治参与、经济活动和个人发展，强化了对政府信息的需求。政府是该国最大的信息的收集、整理、生产、应用、扩散的机构，公开信息乃是政府的义务和责任。
2. 发展公用电子资料库
政府信息化的一个重要目标就是，政府所拥有的信息资源能够实现高度的共享，从而实现公共信息资源的加值利用。为此，规划建置和发展具有整合、示范性质的公共资料库，提供可利用的信息资源，扩大信息资料的交换与流通，成为中国实现电子化政府的基础工作之一。
3. 政府信息和通信网络的发展
构成电子化政府最底层的是政府的信息和通讯的基础结构，它将政府、企业、社会组织和公民连结在一起。包括以下几个重要方面: 发展国家信息的基础结构;以互联网为基础建构政府信息服务网络GSN; 发展和建设政府机关内部的局域网;建设和发展电子化政府的系统平台; 发展一站式(one-stop) 的政府信息服务。
4. 政府业务的电子化
电子化政府的基础之一在于政府业务的电子化，即改变传统的办事方式和手段。包括电子公文、电子邮寄、电子采购、电子法规、电子规划管理、电子税务、电子人事、电子工商、电子保健、电子公共事业服务等。
5. 政府服务的创新
电子化政府的特质在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的服务，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具有高的附加值。政府服务将朝“单一窗口”“跨机关”“24小时”“自助式”服务的方向发展。不用进政府机关即可获取丰富的信息; 在机关所办事情立等可取; 若申办事情涉及到多个机关，则政府可在一处办理; 无需进入政府机关即可经过电脑连线办事。
6. 公务员现代信息和通讯技术的教育和培训
公务员的信息素质以及应用能力的高低，是政府信息化能否落实的关键。为适应电子化政府的需要，每一位公务员除了必须具备基本的电脑操作以及应用能力处理政府公务以为民众服务之外，也要依其专业性质和业务需要，具备较高的信息网络应用的相关能力。