行政决策模式
第二节 行政决策模式
行政决策模式又称为决策行为模式，是决策者有规律的、反复出现的、可以使人照着做的标准的决策行为样式。对行政决策模式的类型，学界并没有权威性的划分，但依据学者们对这一概念的实际运用情况，大致上是从两个方面来加以讨论。
一、决策过程类模式
即以决策活动过程的基本步骤及其所运用的方法为标准划分的决策模式。
(一) 理性决策模式
赫伯特·西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。在该模式中，人被假定为具有全知全能理性的人，“有一个完整而内在一致的偏好体系，使其总能够在他们面临的备选方案中做出选择; 他们总是完全了解有哪些备选的替代方案; 他为择善从而进行的计算，不受任何复杂性的限制; 对他来说，概率计算既不可畏，也不神秘。”也就是说，经济人在应付复杂的“现实世界”过程中，能够为他所要完成的特定目标采取各种措施，选择最佳方案，即决策者能够通过其理性的认识能力确切知晓整个社会的价值重心，能够寻找到达成目标的所有决策方案及其后果，知道每个决策选择方案的收益与成本的比例，知道每个方案的价值和优劣性，从而排出优先顺序，然后从中选择最有效的决策方案。
理性决策模式的特点是在目标上追求最优化，正是这一点使之在理论上具有一定的局限性。因为在现实中，决策者不可避免地要受到知识、能力、资源、时间及其他环境因素的限制，因此，难以具有完全的理性及认识能力，不可能做出最佳选择。理性决策模式是一种过于理想化的决策模式。
(二) 有限理性决策模式
赫伯特·西蒙在批判理性决策模式的基础上提出的一种决策模式。西蒙认为，在现实中所有决策都是在人类有限理性基础上的决策。原因在于: ①人的知识具有不完备性，要受主观认知、理解能力和客观条件的限制。决策者对政策问题及其环境的理解总是零碎不全的，不可能具备完备的知识。②预测的困难。决策是面向未来的，方案的选择是以对未来的预测为前提。由于决策环境的变动性和公共问题的复杂性，任何预测都不可能是完全准确的。③选择范围的有限性。按照纯粹理性的要求，决策主体要在全部可能的备选方案中进行比较和选择，但实际上人只能想到全部可能方案中的很少的几个。④时效的局限。即使每种可能的行动方案都能够发现、每一种行动方案的全部后果都能够预测，其所需要的时间也会超出行政决策所能承受的极限。因为决策要考虑时机，决策的时机稍纵即逝，一但时机错过，再好的决策也无济于事。
正是由于决策者理性的有限性，行政决策者充其量只能在力所能及的范围内，对可能找到的备选方案做出“满意的”的决策。因而，有限理性模式又称满意模式。
(三) 渐进决策模式
美国政治经济学家C.E. 林德布罗姆针对理性决策模式的缺陷提出渐进决策模式。林德布洛姆认为，人的理性由于受到种种不利因素的制约，决策无法达到完全的理性，因而理性决策模式提出的决策必备的条件不仅使决策成本大大提高，而且使决策分析过分依赖于专业技术人员，强化政府权力，减少了公民参与决策的机会和可能性，并且无法解决决策面对的价值冲突和不确定性问题。
林德布罗姆认为，政策的制定既是一个科学的过程，又是一个社会互动过程。由于多重决策主体的参与和制衡，行政决策实际上只能根据过去的经验，经由对现行政策做出局部的、边际性的调适过程达到共同一致的政策。因此，决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案;只需考虑有限的几个政策方案而不是所有逻辑上可能的方案; 对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。所以，新政策的出台不过是过去政治体系活动的继续，是对过去老政策作某种程度上的修正。(https://www.daowen.com)
林德布罗姆的结论是: 行政决策是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错的过程，而不是将以往的政策全部推倒重来。行政决策者在进行决策时，应尊重历史，认真分析现行的政策方案，总结经验教训，然后再做出决策。
在一个行政生态相对稳定的社会里，该模式的效度相当高; 但是，在急速变迁的社会里，渐进变迁便不能满足各种社会主体勃发的新需求。另外，渐进模式一味地企图化解冲突，维护现状，对于社会革新则显得无能为力，反映了一种消极的保守倾向。
二、决策主体类模式
以决策主体的构成及其活动方式为标准划分的决策模式，包括:
(一) 精英决策模式
由美国学者托马斯·戴伊和H. 齐格勒提出。该模式基本特点是，政府政策反映占统治地位的精英们的价值和偏好。政府政策不是由人民大众通过他们的需求和行动决定，而是由占统治地位的精英们决定，然后由政府官员和机构加以实施。
戴伸和齐格勒认为盛行精英决策模式国家的行政生态有如下特点: ①社会总是分为掌权的少数人和无权的多数人。社会价值的分配是由少数人来决定，群众因无权而不能决定政府政策。②少数精英和杰出人物主要是来自社会中经济地位较高的那个阶层，他们不是群众的代表。③公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的利益、感情和价值观念，政府政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。④群众麻木不仁，活跃的杰出人物很少受群众的直接影响。相反，杰出人物影响群众远远超过群众对他们的影响。
精英决策模式的局限性是显而易见的。从民主政治的要求看，政府最基本的目标是维护和增进公共利益，为此，政府公共政策须反映广大民众的利益和价值取向，必须获得人民群众的认同和拥护，否则任何一个政治系统都不可能稳定和发展。
(二) 集团决策模式
该模式由美国政治学家D.B. 杜鲁门提出。杜鲁门认为，利益集团的存在是政治生活的主要特征之一，行政决策过程实际上是集团间设法影响政府政策的过程。利益集团为影响政府决策而彼此博弈是当代政治生活中的基本事实。公民个人作为一个个体对政府决策的影响微乎其微，“个人只有当他是团体的成员或代表时，他在政治上才是重要的。只有通过团体，个人才能试图获取他的政治优先权。”
在该模式下，行政决策的结果是各个利益集团之间竞争之后所达成的妥协和协议，它意味着利益集团力量的暂时的均衡。一旦利益集团之间力量的对比发生变化，政策会随之改变。
以上这些模式主要反映了西方发达国家行政决策的实践，并不完全符合我国行政管理的实践，因此不能简单地拿来解释我国行政决策过程。例如集团决策模式对于解释美国这样三权分立国家行政决策的过程具有一定说服力。美国政府鼓励社会多元化和各种经济、社会力量的公平竞争，产生了许多利益集团。它们每年花费巨额钱财，在白宫和国会内进行游说，以影响政府决策，使政府和国会制定出有利于它们行业、团体的政策。因此在美国，政府行政决策的结果取决于利益集团的压力，利益集团的争论、谈判、妥协和竞争是政府制定政策时的主要依据，并起着决定性的影响。但集团模式在我国行政决策的实践则很少具有可行性。我国虽然也有社会团体和群众组织，但它们的数目比美国要少得多，影响也弱得多。在行政决策中，不会像美国的压力团体那样起着举足轻重的作用。
另外，我国行政体制也不同于美国。在美国三权分立的体制下，利益团体施加影响的渠道很多，造成利益团体不仅数目庞大，影响也比较大。但我国各级政权虽然有党委、政府、人大、政协等，但它们不是平行关系，中国共产党居于领导地位。共产党和其他组织的关系不是分权关系、竞争关系，而是领导与被领导关系。所以集团决策模式并不适应于中国的国情。