行政决策概述
一、决策和行政决策的涵义
管理学上的“决策”一词即英语中的Decision-making，意为做出抉择或选择，是对未来行动方案的选择过程。赫伯特·西蒙认为决策是人类行为的基本特征，只要人们希图控制自己或别人的行为，就必须进行选择或决策，因为人的任何有意识、有目的行为的途径、方式都不是单一的，而是多样的，这就需要在多种可能的情景和条件下做出选择。在这个意义上，大到国家的方针政策，小到个人的日常行为，无不包括对行动方案的选择。
管理学上关于决策的定义迄今已不下百种，而各家的定义都有自己的独到之处。我们认为需要从三个层面把握这一概念的涵义: 首先，决策是一个过程，包括问题的界定、目标的确立、方案的规划、政策抉择等流程或环节，决策主体“拍板”，只是决策过程的一个环节。其次，决策过程的核心是政策选择。如果没有一系列准备之后的决策者的“拍板”，前边的准备就失去了意义。有效的政策选择应排除霍布森选择。霍布森选择只有一种备选方案，而非在多种备选方案中进行选择，注定失败。其三，决策过程可以是理性的，也可以是非理性的。赫伯特·西蒙认为人类的选择行为，既可以是条件反射的、或者本能反应的、乃至于习惯性反应的非理性行为，比如司机在遇到紧急情况下会下意识地紧踩制动阀; 也可以是理性的行为，决策者从客观条件和个人主观需求出发，对以往相关的经验和信息进行梳理，设计出行动方案，并选择最优行动方案。
行政决策 (Administrative Decision-making) 是行政主体在处理国家政务和社会公共事务过程中为履行行政职能，实现行政目标，对未来行政方案进行设计和抉择的过程。行政决策具有不同于其他决策的特点:
1. 决策主体的特定性。只有拥有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。我国宪法和相关法律规定，行政权由行政机关行使。行政机关之外的某些国家机关和社会组织，获得宪法和法律的授权，享有一定的行政权后，也可成为行政决策的主体。
2. 决策内容的广泛性。行政决策内容涵盖国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务等三个领域，其他如企业、事业单位和社会团体的决策，其内容主要限于各自的内部事务，一般不涉及国家事务和社会公共事务。
3. 权威性。行政决策体现国家意志，以国家强制力为后盾，不仅对行政组织的内部成员，而且对各级行政组织管理范围内的所有组织和个人都具有约束力。与其他组织的决策相比较，权威性是其突出特征。
二、行政决策的分类
依据各种行政决策的特点，通常从以下几个角度对行政决策进行分类。
(一) 宏观决策和微观决策
依据行政决策客体范围大小的不同，可分为宏观决策和微观决策。宏观决策所涉及的客体为全局性、战略性的重大问题，这类决策通常具有涉及问题范围广、执行时间长的特点。微观决策是指行政主体在其职责范围内，对宏观决策的具体执行步骤、方法和措施等做出的决策，这类决策一般具有具体性、技术性等特点。
(二) 常规性决策和非常规性决策
依据行政决策内容的性质的差异，可分为常规性决策和非常规性决策。常规性决策又称例行性决策、重复性决策或确定性决策。这类决策涉及的是例行性事务，具有方法和程序上重复的特点，决策者完全可以凭借自己的经验，按照例行规章和程序做出决定。非常规性决策所处理的问题是具有突发性、偶然性和随机性的事件。作这类决策时，没有现成的规范和原则可以遵循，没有既定的方法和程序可以参照，没有可靠的数据、资料可以运用。其决策过程具有应变性和不确定性特点。常规性决策与非常规性决策的划分是相对的，因为偶发事件一旦重复出现就成为常规事务了。
(三) 确定型决策、风险型决策和不确定型决策
依据决策条件和可靠程度的区别，可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策指决策信息完备，只存在一个确定的目标，面对一种环境和条件，各个不同方案的结果均可确定，按照要求从中选出最佳方案，即可获得确定无误的结果。风险型决策是指有一个确定的目标，面对两种以上环境和条件，不同方案在不同环境条件下的结果可以计算，虽不能完全断定未来出现的是哪一种环境条件，但可预测其出现的概率，有一定把握，也要冒一定风险的决策。不确定型决策和风险型决策相似，不同的是，不能预测环境条件出现的概率。因而结果不确定，决策没有把握。
另外，依据行政决策主体地位不同，可分为高层决策、中层决策和基层决策。依据决策方式不同，可分为经验决策和科学决策; 依据决策影响程度不同，可分为战略决策和战术决策; 依决策所要实现的目标多少不同，可分为单目标决策和多目标决策，等等。
三、行政决策的基本原则
(一) 信息原则
行政信息是行政决策的基础，在通常情况下，决策的科学性、正确性是和信息的及时性、完备性和准确性成正比。决策过程实际上是一个信息的收集、加工和变换的过程。行政决策的信息原则要求要建立和健全信息通道，并利用外脑来提高对信息的收集、分析和处理能力。
(二) 预测原则
任何行政决策都是对未来行动所作的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析和抉择，具有明显的预测性。预测原则要求决策者运用科学工具，从定性、定量、定时、概率等各方面，对决策对象的发展趋势、决策本身的时空条件、决策执行的影响后果等，做出准确预测，减少和避免决策失误。
(三) 可行原则
决策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。行政决策，包含了诸多复杂的因素，只有通过综合的全面的可行性分析，才能得出方案是否可行的结论。为此，要充分占有各方面的实际材料，根据现有人力、物力、财力、时间等主客观条件以及发展过程中的种种变化，对方案进行政治、经济、技术、文化、伦理等方面的可行性分析，从而使方案建立在牢固的现实条件的基础上，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。否则，无视现实条件与可能，即使再好的决策也会因无法实施而缺乏实际价值。
(四) 择优原则
决策总是在几个方案中进行选择。只有一种方案的“霍布森选择”是难以做出最好决策的。决策要追求优化和满意，就必须要优化目标，并提出必备数量的备选方案，通过比较和筛选后，从若干个方案中筛选或综合出满意的实施方案。
(五) 系统协调原则
任何事物都处于普遍联系之中，行政问题和行政决策本身都可以看成是一个系统，总是与其他行政因素相联系。在方案规划时，要从系统论的观点出发，进行综合分析。将整体利益与局部利益相结合，内部条件与外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目标与次要目标相结合，注意各项行政决策之间的相互联系、相互影响、相互制约关系，既要考虑到不同层次行政决策之间的纵向协调，又要考虑到相同层次行政决策之间的横向协调，从而使各项政策成为一个有机整体，相互支持，协调配套，以产生尽可能好的整体效应。(https://www.daowen.com)
(六) 动态原则
行政决策系统是一个开放系统，环境变化了，政策也必然随之做出相应的调整与变动。因此，在方案规划时要从长远出发，留有余地，使之具有适当的可以调节的弹性，并根据对未来情况做出的预测，准备好应变措施。特别要注意执行过程中的信息反馈，一旦发现政策与客观情况不相适应，就应及时调整。
四、行政决策的地位和作用
行政决策是行政管理的关键，也是行政管理的一项基本内容。赫伯特·西蒙曾经说过: “管理就是决策。”决策水平高低直接决定了行政管理活动的绩效。
行政决策是行政管理过程的中心环节，是执行各项行政管理活动的基础。行政决策贯穿于行政管理的始终，无论哪一级行政机构和哪一类行政人员，都要涉及行政决策。行政决策是行政人员最根本的任务，是行政人员最经常、最大量的活动。作为下级，要对上级的指示制定贯彻落实的计划措施，同时，又要在执行过程中对出现的各种问题进行决策。行政管理过程中的计划、组织、领导、协调、控制等职能都以决策为基础，为实现决策目标服务。
行政决策是否科学、合理，直接关系到政府工作的效率。成功的决策往往是行政管理成功的关键，在社会经济文化发展诸方面起着不可忽视的作用。错误的行政决策则产生错误的行政行为，即使客观条件再好也不会有好结果，执行越坚决对社会危害越大，尤其是行政高层领导决策失误，必将给全社会造成巨大损失，甚至危及政局稳定和政权生存。
行政决策是行政组织有效运行的导向。党和国家的路线、方针、政策是通过行政决策贯彻执行的，政府行为正确与否，很大程度上取决于行政决策正确与否。行政决策为各级政府指明目标，通过决策规范政府行为，使社会人力、物力、财力、技术和信息等要素合理配置以提高行政效率。行政决策科学化还有助于行政机关自身行为的规范化和科学化，从而为塑造良好政府形象设定规范和尺度，为廉洁高效政府的实现创造条件。
五、行政决策的系统
行政决策系统由参与决策的机构和人员组成。依据政府组织体制，决策系统可从纵横两个方向划分为若干子系统。纵向上可分为中央和各级地方政府的决策子系统; 横向上任何一级政府 (广义) 可大致分为国家权力机关决策子系统、政党决策子系统和政府 (狭义) 决策子系统。
在我国，纵向上可划分为中央、省 (直辖市和自治区)、(地级) 市、县、乡(镇) 五级行政决策系统。横向上划分为党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统三个决策系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监督子系统。这四个子系统各有分工，相对独立，又相互配合，协调一致，共同完成公共政策的制定工作。如图8-1所示:
图8-1 决策系统图
(一) 信息子系统
信息是为人们认识和改造客观世界的需要而获得的有关事物状态、关系特征和发展变化的表征。与公共政策相关的信息即行政决策信息。
信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的系统，它专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，为行政决策提供信息或资料。行政决策系统的正常、高效运转离不开信息活动。决策信息的基本要求是准确、全面、及时、适用。
信息子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是: ①收集信息。广泛收集有关国家和公共事务的信息，力求全面、准确地反映客观情况; ②加工信息。把收集来的信息进行整理、分析、归纳，去粗取精，去伪存真; ③传递信息。将经过处理和筛选的信息及时、快速传递到决策者手中，为制定政策服务。过时的信息价值为零，无助于正确决策。错误、虚假、表述含糊的信息会给公共问题的分析和界定带来困难，进而会导致决策失误。
(二) 参谋子系统
参谋子系统由掌握各门类知识的专家、学者组成，为决策者提供决策方案和其他的咨询服务。参谋子系统具有集体性、科学性和相对独立性的特点。集体性是由于社会问题日趋复杂，不确定性因素多，因此解决问题必须运用多学科的知识，只有众多掌握不同知识的专家群体才能适应需要; 科学性即参谋咨询人员要用先进的科技手段，采用科学分析的技术和方法来为决策者提供服务，仅靠经验、谋略难以满足当代行政决策的需要; 相对独立性即参谋人员必须相对独立地研究分析问题，客观地提出自己的见解，对问题的分析和结论以客观事实为根据，不能为决策者所左右。
参谋子系统在行政决策系统中的职能或作用是: ①协助决策者界定问题，确立政策目标。行政决策离不开预测，参谋人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测，提供有科学依据的判断，供决策者参考。②提供解决问题的备选方案。在方案选优时，为决策者提供若干经过定性、定量分析和论证的初步方案，同时提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见，以便决策者集思广益，从众多方案中选择出满意的方案。③对决策实施情况进行跟踪反馈。收集并分析决策实施中的问题，特别是在政策实施遇到障碍或偏离预定目标时，及时提出应对措施，以使决策者、执行者及时矫正。
(三) 决断子系统
决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是行政决策活动的组织者，领导行政决策的全过程。决断子系统具有权威性和主导性特点。它享有最终拍板的权力，对决策的质量负最终责任。同时，为保证行政决策的完成，决断子系统必须对信息、参谋两个子系统进行组织协调。
决断子系统在行政决策系统的职能是: ①界定需要解决的公共问题。问题的界定是行政决策的开始。决断子系统必须从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住事关全局的关键问题。②确立决策目标。目标是否科学、正确，对整个决策过程具有决定性的影响。所确立的目标必须切实可行，并留有余地，使之能满足上下平衡、左右平衡、前后平衡的条件。③设计政策备选方案。这是一项科学性、技术性很强的工作，一般是委托给参谋子系统承担。决断子系统在此的职责是根据问题的性质，组织相关领域的专家规划政策备选方案。④选择方案。建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较和权衡，最后拍板选定方案。
(四) 监督子系统
监督子系统由决断子系统之外的人员和机构组成，主要职责是对行政决策行为和政策方案的内容及行政执行过程依法进行监督。行政决策监督是一种政治行为，监督主体必须在法律赋予的权力范围内施行。
实行不同政治制度的国家，监督机构的组织形式有所不同。我国设有内、外两大监督体系。内部监督体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，即政党——人大——政府之间的递次监督关系，还有内设监督机构如中国共产党的纪律检查委员会、人民政府的监察部门 (决策系统内各部门也处于相互监督、制约之中); 外部监督体系由公民个人、社会团体、媒体等组成。
监督子系统在行政决策系统中的作用是: ①防止决策者滥用决策权，避免“部门权力化、权力利益化、利益政策化”的腐败倾向，保证决策权在国家法律、法规、制度的统一规范内照章行使。②促使政策内容切合实际。监督子系统通过对政策方案进行听证、审查，使政策方案切合实际，具有政治上、经济上、技术上的可行性。③监督执行机构及其人员正确执行政策。政策的执行过程实质上就是利益分配方案的现实化过程。由于自身利益的原因，执行者对此存在着抵制、拖延、断章取义式执行的可能性。通过监督，监督抵制者执行政策，督促拖延者立即执行，促使断章取义者全面执行，维护政策的统一性和严肃性。