行政决策的程序和方法

第三节 行政决策的程序和方法

行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤，总体上包括界定问题，明确目标; 集思广益，规划方案; 综合权衡，选择方案; 执行反馈，追踪决策等四个阶段。下面详细论述。

一、发现问题，确定目标

行政决策是从问题开始。出现问题是决策的前提。行政管理者的主要责任就是不断地发现问题、界定问题。当理清问题和原因之后，即可根据客观需要和约束条件确定决策目标。目标一旦确定，就为决策指明了方向。

(一) 问题界定的主要方法

问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

(1) 类别分析法是为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。

(2) 类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与其他问题的相似性、相关性、差异性，并以类比的结果为基础，对问题的性质和类型进行确认。

(3) 假设分析法是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括: 设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。

(4) 层次分析法主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因; 合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因; 可诉原因是可以诉诸行动加以解决的原因。三种原因是递进包含的关系，而非并列关系。可能原因包含合理原因，合理原因又包含可诉原因。政府决策一般针对可诉原因。

(二) 目标确立的主要方法

确立政策目标常用的方法一般包括:

(1) 综合指标法。即把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。

(2) 主要目标列举法。即根据各目标的重要性，分清主次，仅仅把一个决策目标 (最重要或最主要的目标) 作为优化目标，而将其他目标降为约束条件。

(3) 目标排序法。在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案，然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择，如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。

(4) 综合评分法。又称为多属性效用理论。先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用 (有效度或满意度)，然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。

(5) 逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可放宽标准，再作淘汰，这样逐步放宽标准淘汰方案，直到选出最后的方案。

在确定决策目标时应注意以下几点: ①要以国家的宪法、法律、方针和政策为指导，体现最大多数人的利益和要求。②要根据客观需要和现实可能，全面综合地进行考虑。③确立目标要科学，即目标既要先进合理，高于现有水平，但又必须是经过努力可以达到的。因为订得太高会挫伤积极性，订得过低无法发挥潜力。④确立目标要保持适当弹性，即要留有余地，不能订得太死。因为客观环境处于不断变化之中，有些偶然事件无法预测。如果订得过死，毫无余地，一旦情况变化就会陷于被动。在决策目标初步确定后，应组织专家进行论证、检验。在此基础上，研究如何实现决策目标的方案。

二、集思广益，规划方案

确定政策目标之后，就要设计具体决策方案，以实现这些目标。

(一) 制定备选方案的方法与要求

备选方案的设计通常要符合以下要求: (1) 设计两个以上的备选方案，以供决策者选择。决策的本意就是选择，如果只有一种方案，也就谈不上选择，决策就只能变为一种形式。因此设计多个优质决策方案是科学决策的前提和关键。(2)广开言路，发挥各领域专家的咨询作用。充分借助外脑进行方案的设计，发挥智囊的咨询作用，是保证决策质量的必要条件。任何重大的行政决策方案的设计，应该分别交由相关领域专家或智库独立完成，不受外界干扰，使各种潜在的可能性充分显现出来，以便决策者进行选择。(3) 采用科学的方法。

方案设计常用的方法有:

(1) 头脑风暴法。又叫自由思考法，它是通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想。

(2) 对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此，可使各种方案逐步趋于完善。

(3) 综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面上看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展。

(二) 对备选方案的要求

政策备选方案本身应符合以下标准: (1) 有新意，不能机械地照搬照抄其他行政决策的经验和方案。新方案的设计，应针对问题的性质、特点和新的变化，使用科学研究的新成果、新理论和新方法，提出解决问题的新思路和新方案。(2)方案之间应相互独立，不能相互依赖或互为前提。方案的内容不交叉、不雷同、不彼此包含涵盖，每个方案都可以独立实施以解决问题。(3) 方案切实可行。政策方案应具有充分的政治可行性、经济可行性、技术可行性和行政可操作性。(4)方案应具有应变力。政策方案具有一定的弹性，保证一旦问题本身或环境条件发生变化，照样可以付诸实施。

三、抉择方案

方案抉择是决策过程中的关键一环。其主要工作是运用相关理论和方法，对各个备选方案的政治、经济、社会等多方面的效益和成本进行综合评估和对比，最终选择或者综合成一个满意方案。

(一) 抉择方案的标准

方案抉择所依据的标准包括: (1) 以最小的耗费实现决策目标，即耗费尽可能少的人力、物力、财力和时间，取得满意的结果。(2) 方案对环境变化和意外事件干扰的适应性要大，风险性尽可能少些。(3) 尽量减少决策执行产生的副作用。(4) 利于政府其他目标的实现。不顾大局只顾本单位的行政决策方案是不可取的，特别在全国，要上下一盘棋，本位主义是行政决策的大忌。

(二) 抉择方案的方法

1. 集权体制下抉择方案的方法

在集权体制下进行方案抉择时，决策者常用的方法: (1) 经验判断法。即根据决策者的直接或间接经验，对各种方案的优劣利弊做出判断。(2) 归并法。即在方案选择中，如发现能够实现目标和令人满意的并不是某一个方案，而是两个或多个方案相互融合的产物，这时可采用归并法，将被淘汰方案中的合理内容、措施都保留下来，使之成为一项新的最佳方案。(3) 筛选法，即把已经确定的各项标准作为筛子，对方案一一过筛，将达不到要求的方案逐一淘汰，直至找出最可行方案。(4) 数学分析法，即通过决策方案的可控变量计算，得出这些变量与决策目标的函数关系，并以此作为选择方案的依据。(5) 实验法，即通过各种方案的局部执行或模拟执行，以判别其优劣好坏，决定取舍。

2. 集体决策体制下抉择方案的方法

在集体决策体制下，行政决策常用的规则和方法包括:

(1) 全体一致规则。全体一致规则是指行政决策方案的抉择需要参与行政决策的全体投票者都对某项行政决策方案投赞成票。在这种决策规则下，一项行政决策方案的通过，需要全体投票人一致同意。全体一致规则的优点是: 使投票人实现“帕累托最优”。每个投票人都能通过自己的投票行为获益，而至少没有人因此受损。同时，在这种决策规则下，由于任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性意义，使得每一个决策者都在形式上享有平等的决策权。

全体一致规则的缺点: ①决策的成本相当高昂。由于投票人偏好不可能天然地完全一致，要达成一致就必须要经过反复的“讨价还价”过程，使决策成本常常超出决策收益; ②助长“策略行为”。一种策略行为是决策参与者先隐瞒自己的偏好，以增加“讨价还价”的筹码，决策结果往往就有利于讨价能力强的人而不利于讨价能力弱的人; 另一种“策略行为”是决策者根据自己对决策结果的预期，认定决策结果合乎自己的要求，采用“弃权”策略，逃避决策应承担的成本，只享受收益。(https://www.daowen.com)

适用范围: 全体一致规则适用范围很有限，主要是一些小范围的投票活动。

(2) 多数规则

多数规则是指获得投票人支持最多的备选方案获胜的一种决策方式。在这种规则下，代表多数人利益或反应多数人偏好的决策方案获胜，但这一多数可能是绝对多数，也可能是相对多数。与全体一致规则相比，多数规则可以大大降低决策成本，不需要进行无休止的“讨价还价”。但是，在投票人偏好差异的影响下，极有可能形成多数只是一种相对多数而实际上是一种“少数”的局面。如采用简单多数规则对几项相互竞争的决策方案投票，其中支持率最高的为10%，而其他皆不足10%，获10%支持的方案将会通过。而10%事实上又只是“少数”，方案的执行将只会使90%的人服从10%的人，反而使多数人的利益得不到保护。所以，多数规则在实际运用中是有选择的，在许多场合人们都对多数规则的比例有详细的规定，如1/3，49%，1/2，51%，2/3，等等。

(3) 过半数规则

过半数规则是指至少有1/2以上的投票人支持的决策方案才算有效的一种决策方式。与全体一致规则相比，过半数规则的特征主要体现在: 决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就获通过; 过半数规则下形成的方案对全体参与者都具有强制性，少数反对者要服从多数支持者所作出的决策，即“少数服从多数”。过半数规则的这种特点使它相对于全体一致规则更能节省决策成本，相对于相对多数规则更能保护多数人的利益，因而成为应用范围最广的规则。

过半数规则的缺陷: ①就效率而言，当多数人获得的净收益低于少数人的损失时，过半数规则将使整个社会的收益出现负值。②有可能出现“循环”的问题。例如，甲、乙、丙三人对A、B、C三个方案进行投票时，甲的偏好为A＞B＞C，乙的偏好为B＞C＞A，丙的偏好为C＞A＞B。如果投票程序为先从A、B中淘汰一项，余下一项与C比较的话，结果是C获胜。当程序为先从B、C中淘汰一项，再与A比较，结果是A获胜。当程序为先从A、C中淘汰一项，再与B比较，则结果为B获胜。这样，全过程将出现A＞B＞C＞A的循环结果，从而使结果极不确定。与此相关的是，在有可能出现“循环”问题时，操纵议程就可以控制结果。因此，过半数规则有利于程序制定者。③在这种规则下少数人的利益得不到保障，有可能产生“多数人强制”的现象。

过半数规则的变异形式: ①孔多塞标准。在一组竞争性方案中，选择两两成对比较中击败所有对手的方案。②博尔达计数。按投票者的偏好顺序，给数个方案中的每一个打分，分值从1到M，分数最高为M，最低为1，然后把每一个方案的所有得分加总，得分最高的方案通过。③淘汰投票。要求每个投票人先把候选对象中最不满意的一个去掉，再对余下的进行比较淘汰，重复这一过程直至剩下最后一个方案。④加权投票。根据投票人本身的影响程度的大小而分发给不同数量的选票，重要性最大者被分发的选票最多，然后每一投票人根据自己的偏好而给不同的方案投票，得票最多的方案通过。

四、执行反馈，追踪决策

行动方案确定之后，还必须在方案的执行过程中，不断地通过信息反馈，发现方案在执行过程中的问题和偏差，并随时对方案做出修正和完善。有些重要决策还需要通过试点，局部试验成功后才可进入全面执行阶段。决策执行完毕要总结经验教训，为新的决策提供资料。

有些决策尽管在集中决策阶段进行了可行性论证，但在执行中发现危及目标的实现，需要根本改变原有决策，进行重新决策，这就是追踪决策。在进行追踪决策时，要吸取原有决策的合理因素，尽量减少损失。追踪决策既要及时，又要慎重，要注意消除有关人员对改变原有决策的消极感情及某些旁观者的干扰。

【复习思考题】

1. 如何把握决策这一概念的涵义?

2. 行政决策的特点是什么?

3. 集团决策模式是否可以直接应用于我国各级政府的决策? 为什么?

4. 什么是全体一致规则?

【案例分析】

身份之争

在2003年以前，没人质疑过王洪全的农民身份。王洪全交税纳粮，履行着一个农民的义务; 也以一个村民的身份参与着村里的大小事务，“为人耿直、敢说话”的王洪全在村里享有威望。

改变发生在2003年，村里的30余亩耕地被镇上的水泥厂征用。在讨论征地补偿和剩余土地的重新划分时，有人突然提出，王洪全不应该参与补偿分配，原因是他的一个特殊的身份: 轮换工。原来，王洪全曾是乐山市机砖厂工作的工人，1993年响应国家退养换工政策的号召，与女儿调换身份; 女儿进厂，他则户口迁回加华村当起农民。

按照当时的政策规定，换工回乡后达到国家规定的退休年龄，可由原企业办理退休手续，享受退休待遇。于是，王洪全从1998年起，开始在社保局领取养老保险金。村民们据此提出，从1998年起王洪全就不该算加华村的村民，“哪有拿退休金的农民?”村民们表示，如果王想参加村里的土地补偿分配，“那他的退休金也该拿出来全村分配。”

于是，尽管补偿分配方案是按加华村户口平均分配，每人4120元; 王洪全却被排除在外。王洪全不服，认为自己的养老待遇是按政策依法享有，不应因此剥夺自己作为加华村村民而享有的征地补偿分配的资格。

2004年3月23日，针对王洪全的上访，乐山市沙湾区农业局发出的一封回复函件。该回复函称，“根据四川省劳动和社会保障厅2002年35号议事纪要精神，王洪全作为乐山市机砖厂轮换工，是否享有土地承包权由乡镇指导村民委员会民主决定。”

于是，2004年4月18日，嘉农镇政府“指导”加华村村委会组织了一场村民表决。进入会场的加华村六组村民每人都领到了一张事先打印好的白纸。上面列出了一道选择题: “是否同意王洪全享受集体土地承包权”，56户加华村六组村民进行了无记名投票。

王洪全本人及儿子王军也参加了这次票决。“气氛搞得比选举还隆重”，王军说，一开始他就向村镇干部表达了不同意见，“我说你们这简直是胡闹。如果你们贪污犯法，我找一帮村民来表决判你们死刑，你们就该判死刑了吗?”

但他的抗议无效，与王洪全一家和睦相处几十年的乡里乡亲也没给王洪全“面子”。投票结果，48票反对，仅有8票赞成。看到这个结果，王军愤而冲上去，欲撕选票，被村干部架到了一边; 到场的镇干部随即宣布投票有效。

自此，加华村六组以民主表决的方式剥夺了王洪全的土地承包经营权，王成了只有户口在加华村六组的“空挂户”，不再被分配土地，也不享受征地补偿。

于是王洪全一纸诉状将加华村六组和时任组长王志平告到了乐山市沙湾区法院。不过村民们却表示，他们绝不会还给王洪全这个身份。“如果法院判决，我们也要抗诉。”

试分析:

1. 案例反映了农村治理中的一次民主决策的过程。请问你如何评价这次民主决策?

2. 如果法院判决王洪全胜诉，而村民坚决抗诉，假定你是当地基层政府的领导，你如何平息双方的争议?

【参考文献】

［1］夏书章，《行政管理学》第四版，中山大学出版社，2008年版。

［2］张永桃，《行政学》，高等教育出版社，2009年版。

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［7］陈玲，《制度、精英与共识》，清华大学出版社，2011年版。

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