提高行政绩效的途径

第四节 提高行政绩效的途径

行政绩效的提高是体现我国政府服务于民的表现，因此，必须提高行政绩效，才能更好地使我国的政府成为人民的政府、为人民服务的政府、信用政府、廉政的政府。

一、现阶段我国行政绩效管理存在的问题

行政绩效管理对提高政府信任度、改进政府服务能力和效果、建立公正透明的政府起着关键性的作用。行政绩效管理具有判断、激励、约束、预测等多项功能，是一项有效的管理手段和治理工具。但是我国政府在行政绩效管理中还存在一些不足之处。

(一) 政府绩效评估主体存在的问题

政府绩效评估主体的单一化。就目前我国政府绩效评估主体来看，政府绩效评估多以官方评估为主，缺乏社会公众对政府的评估，或者说公众的参与程度不够。这就大大降低了公众对政府绩效评估结果的信任度，也在一定程度上弱化了绩效评估的意义。绩效评估政府的主要目的是提高工作效率，取得更高的绩效。而这样做的最终目的是提高公众对政府的满意度，得到公众的信任。因此政府绩效评估应该让公众参与，而且要加大其公开力度，尽可能多的让公众了解绩效评估的结果，尤其是绩效追踪的情况，促使政府尽快解决在绩效评估中凸显的问题，改进绩效。

绩效评估主体单一导致评估缺乏公信力。借助现代网络技术，政府可以很便利快捷地把评估的全部信息告知公众，但在很多情况下，政府部门绩效信息很少公开。只知道最后的评估结果，对政府部门绩效评估的程序、内容、组成人员等各种信息却一无所知，这必然导致绩效评估活动的封闭性、神秘性，使得评估流于形式。这样的政府绩效评估必然得不到社会公众的赞同，从而失去公信力，也使得政府绩效评估最终失去了意义。

(二) 行政绩效指标存在的问题

绩效管理的重要基础是指标体系的构建。绩效指标体系设计的合理性关系到行政绩效管理的科学性、公正性和可操作性，直接影响绩效管理的效果，决定了绩效管理制度的成败。

绩效指标的单一化。政府绩效指标的制定是根据政府的职能而定的，政府职能主要是经济职能、政治职能、社会职能等。政府为了评估其履行职能的情况就相应地制定了指标，反过来政府绩效指标也对政府的工作具有导向作用。合理科学的指标将会推动管理型政府向服务型政府转变。政府工作的公共性就决定了它所涉及的范围面是非常广泛，要想科学地评估政府的绩效必须要从多个角度评估。我国政府在进行绩效评估时往往比较注重GDP的增长率，强调经济发展的重要性，把经济放在评估的首位。这对于政府职能的转变是不利的，这与绩效评估指标的全面、系统原则是相违背的。并且这种理念也会给政府具体的工作指错方向。

评估指标考核中片面实行“一票否决”制。在我国政府绩效考核过程中实行的“一票否决”是针对地方政府绩效考核内容中某些指标实行“一票否决”，即政府绩效中的某些指标没有达到合格要求时，政府的整体绩效也就被认为没有达到合格的标准。“一票否决”是针对考核指标而言的，目的是强调考核指标的重要性。考核指标至关重要，政府为了通过考核，必然会在重要的指标上下工夫。这种“一票否决”看起来考核力度大，针对性强，但这一票会导致一些部门唯这一票是从，因为只有这票合格了，其工作绩效才可能是合格的或者达到某种标准。当然不能否认“一票否决”有其合理的地方，它可以让政府在工作中时刻抓主要任务。但考核毕竟是一个综合的评估，指标不只一个，那在权重上就不可能有任何一个是满分，这是对其他指标的忽视，这种理念就是不正确的。同时这与绩效评估指标制定的全面、系统原则是相违背的。同时也与绩效评估维度的经济性和效率性不符。

(三) 政府绩效管理程序和规范存在的问题

绩效管理过分注重考核结果。考核结果是重要的，因为我们要根据考核的成绩进行奖赏或者是惩罚，但是这也是有个限度的。如果过于注重结果，难免会使绩效管理工作的作用受限。在实践中，考核结果也就是几张表而已。但由于要根据这张表来确定成绩的大小和工作的是否成功，这就会让有的人把工作的目的看成就是填表，这对工作是很有破坏性的。因为表格的内容只能显示结果，不能代表过程。这对于一些态度较好、工作努力却由于工作环境、工作条件的限制而没有达到“表格”的要求的部门是不公平的。

政府绩效管理缺乏反馈。绩效管理过程中存在着单向性，这种单向性突出表现在把绩效管理当作单纯的上级机关对下级机关的评价，缺乏将评价结果向被评价人的反馈，没有帮助被评价人分析成败的原因，没有指导被评价人如何改进工作，提高绩效。这对于改进政府职能、提高服务质量、数量水平是不利的。

政府绩效评估规范化程度明显不同。我国政府绩效评估存在的最突出问题是规范化程度明显不同。政府绩效评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障。表现为: 第一，缺乏统一规划和指导，绩效评估分散在目标责任制、社会服务承诺制等多种管理机制中，评估内容和侧重点差别很大，评估方法不一致，评估程序存在很大随意性，因而结果很难做到客观公正，有的甚至完全流于形式。第二，政府绩效评估还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性测定。这就导致管理者很难把工作重点放在政府绩效的持续改进上，而往往采取阶段性突击方式去解决问题。政府绩效的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担。

二、提高行政绩效的途径

(一) 深化行政体制改革

深化行政管理体制改革的重点是转变政府职能，优化政府组织结构，打造服务型政府。

转变政府职能就是把政府的职能严格按照“公共性”界定，政府提供公共产品和公共服务，除此之外的事项应该交由企业和社会。职能转变的突破点之一是行政审批制度改革，把那些含金量高的、管用的，能真正激发市场活力的直接放给社会、放给企业。大量行政审批事项取消下放后，必须强化监管职能，创新监管方式，建立一套科学监管的规则和方法，加强事中事后监管。

政府职能的转变必然带动政府机构改革。深化机构改革，一是优化政府机构设置、职能配置，理顺部门职责关系。二是严格按规定职数配备领导干部，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。将管理型政府切实转变为服务型政府，充分发挥人民群众在社会发展中的作用。

(二) 建设高素质、专业化的公务员队伍

公务员素质高低和专业化程度对行政绩效有直接的影响。因此，提高公务员队伍的综合素质是提高行政绩效的重要保证。就我国公务员队伍目前的现状看，还存在着管理理念陈旧、管理水平不高、专业知识缺乏等问题。为此，应加大对公务员队伍的培育力度，切实提高公务员在市场经济环境下的政治鉴别能力、驾驭全局能力、依法行政能力、创造性工作能力，提高公务员的服务意识和服务水平，更好地胜任行政管理工作，提高行政绩效。

提高公务员的素质，重点是完善以下几方面: 一是改进选拔制度，建立科学的选拔机制，确保优秀人才进入公务员队伍; 二是完善使用制度，建立科学的竞争机制，确保没有不合格的人员滞留在公务员队伍; 三是完善培训制度，建立科学的能力提升机制，确保公务员的能力与时俱进; 四是完善退出制度，建立科学的监督考核机制，确保公务员依法行政。

(三) 改革行政管理的方法和技术

行政管理的方法和手段是提高行政绩效的技术保证。行政管理工作复杂性强，涉及范围广，牵涉因素多，尤其在现代社会中，社会运转的节奏加快，信息量大，传统的行政管理方法和手段已不能适应社会发展的需求。因此，必须积极推进政府工作的信息化，大力发展电子政务，已经成为国民经济和社会信息化建设的一项十分紧迫的任务。

电子政务建设对提高行政绩效具有无可比拟的作用: 一是通过实施电子政务，可以简化行政工作的环节和程序，降低行政成本。二是打破了横向组织间的地理边界和人为的本位观念的限制，有利于行政组织内部实现统一高效的指挥和管理。三是可以提高政府工作的透明度，实现政府行政管理的“阳光化”，便于公众对政府工作的监督。四是有利于整合政务信息资源，推动政府信息资源对社会的开放，发挥其巨大的社会效益和经济效益。

(四) 实现政府绩效评估法制化和政府部门绩效管理制度化

实现政府绩效评估法制化和政府部门绩效管理制度化，是政府绩效评估和政府部门绩效管理规范化、常态化的保障，是政府绩效评估和政府部门绩效管理取得实效的保障。

针对政府绩效评估法制化来讲，应着重从以下几个方面入手: 一是完善科学的政府绩效评估指标体系; 二是完善全方位的政府绩效评估主体; 三是完善适用的政府绩效评估程序和方法; 四是完善政府绩效评估结果的使用和责任追究。政府绩效评估法制化就是要实现全国各级政府的绩效评估的统一化，改变各自为政、各行其是的混乱情况。

政府部门绩效管理属于各级政府的各个部门的自身管理。由于各级政府的各个部门的工作性质不同，自身的具体情况不同，不可能制定全国统一的制度。因此，政府部门绩效管理制度化应该在各级政府的总体统一下，由各个政府部门自行制定。重点是以下几个方面: 一是在指标设计上，既要保证部门绩效指标与政府绩效指标的衔接性，同时又要突出服务性指标，以为社会和公众提供优质的公共服务作为最重要的标准; 二是保证以提高绩效和能力为目标，实行全过程绩效管理，注重绩效实施中的改进提高和绩效反馈改进提高，而非仅仅绩效考核; 三是强化部门负责人在政府部门绩效管理中的地位和职责，部门负责人的个人绩效就是部门的团队绩效，部门绩效直接影响部门负责人的任用。

(五) 完善政府绩效管理的组织机构

任何管理措施的实施都必须有专门的机构和人员负责。在绝大多数实施绩效管理的企业中，都有专门负责绩效管理的机构和人员。而就我国政府目前的情况看，因为绩效管理还没有普及，相应的机构和人员也就还没有建立。因此，建立相应的绩效管理机构和配备专职人员，是政府绩效管理有效实施的组织保障。政府绩效评估与政府部门绩效管理是两种不同的工作，其组织机构也应分别设立。

政府绩效评估牵涉面广，其主要目的是对政府的评价，评估主体不宜以政府自我评价为主，因此，不宜在政府中设置专职的常设机构。按照我国的组织体制，人民代表大会是政府的领导机关，可采取由人大牵头，组织由各方参加的评估委员会的做法。评估委员会是临时组织，主要任务就是对政府绩效进行评估，在政府绩效评估前组成，评估完成后解散。

根据我国的实际情况，政府机构实行编制管理，在政府部门中单设专门的绩效管理机构是不现实的，可采取在各政府部门的人事机构中设置专门的绩效管理办公室的做法。绩效管理办公室的主要职责是: 协助部门负责人制定本部门的绩效指标体系; 完善本部门绩效管理细则; 指导本部门各单位制定绩效计划; 督促本部门各单位绩效管理的实施; 组织本部门的绩效考核; 组织本部门绩效反馈和改进。(https://www.daowen.com)

【复习思考题】

1. 如何准确理解绩效的涵义?

2. 如何把握行政绩效的价值标准?

3. 政府绩效评估的指标体系如何设置?

4. 如何评估政府绩效?

5. 什么是政府部门绩效管理?

6. 政府部门绩效管理的流程是什么?

7. 如何提高政府绩效?

【案例分析】

A省电子政务绩效评估

(引自孙强、侯文芳、彭细正ITGov中国IT治理研究中心)

电子政务绩效评估是国内外公认的热点难点问题，为保证这项工作的顺利开展，2007年初，A省与ITGov中国IT治理研究中心合作，开展《A省电子政务绩效考评体系构建》研究，并形成了《A省电子政务绩效评估框架体系》、《A省电子政务绩效评估指标与权重》、《A省电子政务绩效评估评价规则》、《A省电子政务绩效评估管理办法》等成果。以提升政府行政效能和公共服务水平为出发点，把电子政务服务于落实科学发展观、建设A省服务型政府的目标和要求转化为具体的、可量化和可考核的指标，例如一级指标“应用与服务效果情况”(见下表)。

通过构建服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系模型，将全国其他省市注重的信息化水平考核或政府门户网站评比，上升为以强化行政绩效和公共服务为导向的面向政府部门的综合性评估，引导电子政务向有利于社会发展、经济增长、民生福利、民主政治等方向发展。通过电子政务绩效评估，有效发挥了“指挥棒”的作用，强化了领导干部的绩效意识，实现了电子政务管理从事后结果管理向事中监督控制和事前预警监测并重的转变，进而构建了A省电子政务可持续发展的长效机制。

该体系完成了“三个创新”，即对评估体系模型、评估主体和指标体系进行大胆创新。

A省电子政务绩效评估模式的三个创新，体现在以下方面:

首先是评估体系模型的创新。A省在评估体系模型的完备性方面进行了积极有益的探索，提出了更为完备的评估体系 (请参见《服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系探讨》)。

其次是评估主体的组织创新。A省信息化领导小组办公室联合省编委办、省发改委、省财政厅、省监察厅成立A省电子政务绩效评估协调工作组，作为A省电子政务绩效评估的主体，并印发了《A省电子政务绩效评估管理办法》。评估主体的组织创新还体现在采取内外部评估主体相结合的方式，即政府部门与第三方专业评估机构相结合，并邀请市人大代表、政协委员代表和专家参与实地检查工作。各单位最后得分由多个部分组成，没有哪个主体能够决定最终的评分结果，确保评估结果的科学性、中立性和公正性，这样的评分方式也得到了各被评单位的肯定。

最后是指标体系的创新。A省积极破解绩效评估难题，即各部门职能定位和业务性质的天然差异可能导致其绩效排名固定化，同时难以横向对比。通过创新指标体系构建思路，提出“三类三层”指标体系并结合电子政务五个发展阶段的框架(初始期、扩散期、整合期、融合期、成熟期)。

试分析:

(1) A省电子政府指标体系构成方法。

(2) A省电子政府指标体系中的各级指标权重该怎么设计?

【参考书目】

［1］蔡立辉，《政府绩效评估》，中国人民大学出版社，2012年版。

［2］范柏乃、段忠贤，《政府绩效评估》，中国人民大学出版社，2012年版。

［3］郑方辉、尚虎平，《中国地方政府绩效评价红皮书》，新华出版社，2011年版。

［4］李文彬、郑方辉，《公共部门绩效评价》，武汉大学出版社，2010年版。

［5］滕毅轩，《现代企业人力资源解决方案》，中国物资出版社，2003年版。

［6］约翰·P. 科特、詹姆斯·L. 赫斯克特，《企业文化与经营业绩》，中国人民大学出版社，2004年版。

［7］刘筱红，《管理思想史》，湖北人民出版社，2012年版。

［8］卓越，《公共部门绩效评估》，中国人民大学出版社，2004年版。

［9］范柏乃，《政府绩效评估与管理》，复旦大学出版社，2007年版。

［10］卢伟林，《政府绩效综合评价研究》，广东人民出版社，2012年版。