政府绩效评估
第二节 政府绩效评估
一、政府绩效评估的涵义和作用
政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。
政府绩效评估对政府活动及其结果的评估，包含合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估以及公平性评估。其评估主体主要是政府或政府委托的组织。从性质上讲，这类评估大多属于一种内部评估，是政府为提高自身的效率和责任而进行的自律式评估。这种评估对加强政府管理、明确管理职责是非常必要的。
政府绩效评估作为新公共管理的重要内容，具有加强政府责任、监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用，受到各地各级政府的重视。但我国的政府绩效评估还处在初级阶段，存在着对政府绩效评估理论和实践研究的不足，规范化程度不足，绩效指标体系权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估，应将政府绩效评估和转变政府职能结合起来，提高政府绩效评估的规范化程度，逐步建立多重政府绩效评估体制，要使用科学和合理的评估技术和方法等等。
二、政府绩效评估的指标体系
政府绩效评估是运用不同的指标来衡量政府绩效的过程，因此，确立评估的指标体系是评估活动的基础和核心。所谓政府绩效评估指标体系，是指根据一定的价值准则所设定的作为衡量政府绩效高低的一系列指标的总和。
政府绩效评估指标体系由一系列指标组成，这些指标根据不同的标准可作不同的分类。
(一) 根据政府职能的属性划分
政府职能即行政职能，一般包括政治职能、经济职能、文化职能、社会职能四项。但文化职能与社会职能有许多共性，有学者认为完全可以合并为社会职能。由此，对应产生三大类绩效指标。
1. 经济绩效指标
经济绩效表现在经济的持续发展上，国民经济不仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。一般来讲，政府经济绩效指标主要是指国民经济宏观经济发展水平。主要指标有: 人均国民收入的水平; 人均国民收入的增长率; 人均国民收入与能源耗损的比例; 进出口总额等。
2. 社会绩效指标
社会绩效是指在经济发展基础上整个社会的全面发展和进步，其内涵丰富，涉及面广。一般来讲，主要包括以下几方面的指标:
(1) 社会教育事业发展指标。包括适龄儿童入学率，每年的初中、高中和大学毕业率，教育投入在财政支出中所占的比重，逐年教育投入费用比较等一系列指标。
(2) 社会卫生事业发展指标。包括医疗机构数目、医疗设施数目、年度人均医疗健康支出、国家医疗投入的实际效果等指标。
(3) 环境指标。这里主要指自然生态环境的质量。主要包括大气质量、水资源质量、固体废物处理情况、森林和绿化情况等方面的指标。
(4) 社会治安指标。包括年度治安事件的发生率，各类案件的发案率和破案率，各类交通、安全事故的频率，事故死亡人数等指标。
(5) 人们的幸福感指标。指有关人的衣食住行各个方面的生活水平和生活质量。包括生存状况满意度、生活质量满意度、人际关系和社会和谐状况、人们的精神面貌等。
3. 政治绩效指标
从政府的角度看，政治问题就是通过制度设计和制度改革创新来保证国家和社会的稳定和发展，而制度设计和制度改革创新则是通过一系列的决策体现出来的。同时，决策体自身——政府的状况也是一个重要的因素。因此，政府的政治绩效指标主要由两大类构成:
(1) 行政机构指标。包括行政机构的规模、公务员数量 (财政人口) 与总人口数的比例、各机构设置之间职能重复率，行政机关维持自身运转所需费用、公共服务支出占全部财政支出的比例等。
(2) 行政决策指标。包括决策的过程性指标和结果性指标，如决策的透明度、公众和社会专家参与决策程度、政策的连续性、决策的有效性、公众的反馈和支持度等。
经济发展、社会发展和政治发展三类指标是有机结合在一起的宏观层面的行政绩效评估指标。经济发展在整个行政绩效体系中发挥基础作用，没有经济发展，后两者将失去物质基础。社会发展是行政绩效体系中的价值目标，没有社会全面发展，经济发展也将失去意义。政治发展是整个行政绩效体系的中枢与核心，为实现经济发展和社会发展提供制度和法律的保障。只有这三方面指标有机地、全面地运用于行政绩效评估，才能达到客观和公正地评估行政绩效的目的。
(二) 根据绩效的内涵划分
行政绩效的内涵包括有“3E”结构、“3E+质量”结构和“3E+质量+公平+回应+责任”结构等。但最根本的是“3E”的结构，即经济 (Economy)、效率 (Ef-ficiency) 和效益 (Effectiveness)，由此形成“3E”指标。
1. 经济指标
在保证质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力资源，并提供合格的公共服务，它强调的是资源的节约，追求的是成本最低化。主要指标包括行政机关自身的资产占有和经费收支两类。如人均行政经费、人均资产 (房产等) 额、机关规模等。(https://www.daowen.com)
2. 效率指标
以一定数量的资源投入获得最大的产出，或者说是以最小的资源获得一定数量的产出，强调的是投入与产出的关系，追求的是投入的有效性。包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。这里的投入包括人力、物力、财力和时间等等。主要指标包括公务员数量 (财政人口) 与总人口数的比例、公共服务支出占全部财政支出的比例、提供公共服务的时间等。
3. 效益指标
效益指的是政府提供公共产品和公共服务的社会效果，即实现预期社会发展目标的程度。在我国从国家到地方都制定有《国民经济和社会发展的五年规划》，与此配套有每年的“计划”，这就为政府绩效考核提供了效益指标。因此，效益指标按“计划”考核即可。此外，还应该增加公共满意度指标。
三、政府绩效评估模型
(一) ACSI模型
1.ACSI模型介绍
美国顾客满意度指数ACSI (American customer satisfacition index，) 是一个测量顾客满意程度的经济指标，此系统包括六个结构变量，顾客满意度是最终所求的目标变量; 顾客期望、感知质量和感知价值是顾客满意度的原因变量; 而顾客抱怨和顾客忠诚则是顾客满意度的结果变量。顾客期望是指顾客通过媒体、广告、销售人员以及其他顾客获得的有关产品和服务的信息，在购买前对其质量水平的估计; 感知质量是指顾客在购买和使用后对质量的实际感受; 感知价值是顾客在购买和使用过程中，对所支付的费用和所达到的实际收益的体验; 顾客满意度是顾客通过对产品或服务的感知效果与其期望相比较后形成的感觉状态; 顾客抱怨是指特定时期内被测定的公司或部门的产品或服务的进行投诉的百分率; 顾客忠诚是顾客在不同的价格水平下购买一个公司的产品或服务的可能性。
2.ACSI模型的改进
根据ACSI模型，结合我国政府的情况对这个模型进行修改。修改后的价值导向以公众满意度为核心，下设四个一级指标，分别为公众希望、感知质量、政府改进情况、对政府信任，然后分别下设二级指标和三级指标。
目标层为公众满意度，二级指标分别为公众希望、公众感知质量、公众对政府的信任度和政府改进情况。
(1) 公众期望。公众期望是公民所期望的一种理想状态，期望值越高，对政府的服务要求越高; 期望值越低，对政府提供的各项服务就容易满足。每个人的受教育程度、身份、家庭背景、工作生活环境的不同，这样由于个体差异性的存在，他们通过各种途径比如电视、网络、广播等方面了解政府制定的政策和提供的服务或者是公共产品的理解程度就不同，从而造成了人们对政府的期望值层次的差异性。这样就要求政府要积极引导公众的合理期望，经常通过各种听证会、网络问卷、抽样问卷等方式，形成与公众的双向信息流的沟通，把公众的意见和建议很好地反馈到政府的各项工作中。三级指标包括: 公众对政府政策制定的稳定性和有效性的期望; 公众对政府部门提供的服务或者是设施质量的期望等。
(2) 公众感知质量。这是公众的期望与政府提供的各项服务或者政策、问题处理的认知阶段，如果这个阶段公民长期对政府提供的服务等内容形成固定的感知，随着时间的推移，就会形成思维定式，决定着其以后对政府的认识程度。因此，这个阶段应该是一个关键性的阶段，是公众和政府部门的一个交叉点，也是一个关节点。而最敏感的就是危机事件的处理，这也是考验政府的反应能力、组织能力、处理问题能力等方面。三级指标包括: 对政策出台及时性的评价; 对政策连贯性的评价; 对提供服务或设置数量、质量的评价等。
(3) 公众对政府的信任度。这是一个实质性的阶段，公众的期望接触了政府的服务，形成了公众的感知之后，才能对政府的行为是否符合公众的满意度作出比较，最终决定了公众对政府的信任度。信任度是对政府提供公共服务的行政程序、服务意识、廉洁自律等方面的一个综合性的评价。因此可以看出，要想取得群众的信任，必须建立群众的期望和感知的有效联系，赢得公众的满意，才能取得公众的信任。三级指标包括: 对政府各部门处理危机的相信程度; 公众对政府官员行为的总体评价; 政府在公众心目中的地位等级评价等。
(4) 政府部门的改进情况。“绩效评估本身不是目的，评估的目的是提高行政绩效。”[1]绩效评估的结果应及时反馈给政府，依据公众的满意度，分析存在的问题以及什么因素最值得改进。政府部门的改进情况的观测变量，即三级指标为: 与改进前相比进步的幅度; 与设定的目标或标杆之间的差距等。政府善意的回应可使绩效评估转化为对政府的有效监督。在进行公众满意度测量过程中，政府应将评估的过程、结果、信息公开化、透明化，使公众有效监督政府绩效评估过程和结果，并对政府产生改进的压力。对公众满意度低的方面最为重要问题进行改进，及时发布改进情况的信息，以便公众对政府的改进情况作出正确的判断，也有利于政府建立良好的形象，增加公众对政府部门的信任。
(二) CPA政府绩效评估模型
1.CPA模型介绍
CPA (Comprehensive Performance Assessment，简称CPA) 模型是一个综合绩效评估体系，起源于英国，由四个主要维度组成，一是服务维度，包括对青少年和成人的服务、住房、环境、文化和社会基金的使用等方面; 二是资源使用维度，主要是检查地方政府行政成本和资源使用效益，包括财务状况、内部监控体系和资金使用效益; 三是整体绩效评估维度，包括战略抱负、优先领域、政府能力、绩效管理、工作成就; 四是发展方向，即政府绩效改进的状况。对评估的结果分别用优、良、中、弱、差五个等级表示。
2.CPA模型的改进
(1) 服务维度。根据我国的特点，把服务维度指标修改成为三个，分别为有形性、可信性、回应性。而政府服务又分为基础性服务、社会性服务、经济性服务、安全性服务，因此综合这四个方面的内容进行考虑。
有形性二级指标包括: 提供的现代化服务设施的质量和数量; 公民对提供服务的满意度; 工作人员着装规范。
可信性二级指标包括: 政策的稳定性、连续性、渐进性; 公众承诺的履行情况; 群众满意度。
回应性二级指标包括: 紧急突发事件的反应速度、处理方式及其社会反应，对公众咨询的答复周期及其满意度。
(2) 资源使用维度。分为资本使用和人力资源使用两个指标。资本使用的二级指标包括: 财务公开: 政府部门网站公布因公出国 (境) 经费、公务用车购置及运行费、公务接待费，提供服务或设施成本效益、效能分析。人力资源使用的二级指标包括: 管理人员的数量，公务员职责明确等。
(3) 整体评估维度。包括: 依法行政、行政行为合法; 行政行为得到服务对象好评、服务对象满意; 政策出台实行听证制度、征求专家、群众意见; 维护社会秩序; 社会公平。
(4) 发展方向维度。包括: 自身弱点的改进情况; 与上年度相比同类指标改进数量与所有指标的比例; 与标杆单位差距缩小程度。
[1] 包囯宪、鲍静，《政府绩效评价与行政管理体制改革》，中国社会科学出版社，2008年，第513页。