《帝国国防方针》确立的八八舰队计划与实施
日俄战争之时，日本战费达到18.6亿日元，其中通过对内发行公债对外借款募集12.8亿[58]，战后背负24亿日元巨额债务。但陆海军仍纷纷要求扩张军备，这与当时的国力相违，然而军队的动向非但没有受到国力的束缚，反而四处出击。“1905年9月7日设置了桦太地区守备队，9月16日设立了关东州守备队，10月向韩国派驻了一个半师团的兵力，隶属驻韩国司令官（大将长谷川好道）之下。”[59]陆军活动频繁，被视为日本国防政策观的转变，即由“守势国防”到“攻势国防”的正式开始。
国防观念的转变，需要相应军备的支持。日俄战争之后，日本获得了“满洲”的权益，陆海军为了确保既得利益，同时应对英美等国家的军事力量的扩张，特别是太平洋上美国海军力量的发展，日本陆海军抛却经济的束缚，一味积极要求政府应对美国海军力量的发展，重新为扩张寻找依据而设定假想敌国，并为此展开军备计划。而日俄战争的胜利对日本而言，被看成是“完成了幕末以来的国家独立的最大课题，在探索新的国家目标的日本，就需要订立新的国防政策的基本方针”，以守卫其所谓的胜利战果。日俄战争之后俄国海军的溃败，使日本海军失去有力的假想敌军，日本陆军在“满洲”、朝鲜半岛权益的日益扩大，“大陆征服欲望显著增强，并以此为背景，陆军的作战计划成为日本帝国作战计划的根干”，海军为辅，“也就是以陆军为主力的国防政策，在相当长时间内具有决策力的政策”，“大陆利权的维持与扩张是国防的至上目标”。[60]尽管日俄战争中日本花掉了18亿日元的军费，但为了防止俄国的报复，所以当时参谋本部作战课的田中义一中佐认为“俄国战时兵力约为100个师团，可用于远东的兵力是55个师团，而要与之相对抗的话，日本则至少应该拥有45个师团”[61]，在《随感杂录》中，田中义一主张除去作战中的二元统帅制，设定陆海军共同的假想敌国。[62]
1906年2月26日，参谋总长大山岩将《日本帝国明治39年陆军作战计划》上奏天皇后得到批准。其主要思想是变“守势国防”为“攻势国防”，从所谓的防御战略走向对外侵略。将俄国视为假想敌国，但未设想与德国、法国、中国单独作战，也未提及同美国单独作战。10月寺内正毅陆相上奏天皇，称发展军备的目标“应以平时20个师团，战时50个师团为目标，第一期应先完成20个师团的军备”[63]。山县有朋元帅于10月采纳了田中义一的意见，上奏了《帝国国防方针私案》，指出“陆海军之兵备，犹如鸟之两翼，车之两轮，应努力贯彻相依之势”，指出在选定假想敌国之时，应把“地理上、政治经济上、历史上对我有危险之国”定为假想敌国，并且说“从来我帝国之国防方针乃以守势为主，作战计划陆海军各自策定缺少协同作战之意，此乃十分气愤之事，”从而主张应以攻势作战为主，转变传统的国防观念，陆海军应协同作战，向中国扩张利权。
山县认为假想敌国“第一乃俄国，其次则为清国”，理由一是怕俄国进行报复，二是中国国内要求收复利权的呼声高涨，反对日本的呼声甚高，使其感到潜在的危机。其私案的主要内容有：建议平时陆海军协同作战计划，制定两者的分担任务；陆海军的军备建设要基于国防方针；为日英同盟的军事协定，有必要制定作战计划；俄国为第一假想敌国，中国次之；提及德国，法国，但仍未提及美国。[64]天皇将寺内正毅和山县有朋的奏文于1906年12月14日向元帅府咨询，元帅府上奏曰“希陆海协商起草帝国国防方针”，20日天皇下令参谋总长奥保巩、海军军令部长东乡平八郎等协同制定帝国国防方针。
1907年2月1日，二人将《帝国国防方针》、《国防所需兵力》、《用兵纲领》三文件上奏天皇。所编制的帝国国防方针的要点突出强调了国防要以攻势为主，设定的假想敌国“第一乃俄国，而美国、德国、法国次之，陆军编制是平时25个师团，兵役年限为17年，海军要建成八八舰队，即2万吨级战舰八艘，1.8万吨级装甲舰8艘”。[65]随即天皇将《帝国国防方针草案》令西园寺公望首相内阅并组织研究，而诸如众议院、贵族院两院议员对此事则一无所知，西园寺首相内阅研究后回复天皇说：“帝国国防方针基于国是乃极其适当，然时下之财力乃不允……希结合国力斟酌缓急”，天皇随即于4月19日再次咨询元帅府，元帅府上奏“帝国国防方针适应内外之形式，合帝国之国是……”，[66]至此《帝国国防方针》便秘密完成了。《帝国国防方针》性质上作为机密国策，完全是在严密中付诸实施的，天皇裁可后，总理大臣、参谋总长、陆军大臣、海军大臣、海军军令部长每人各一份，并被要求严格保密，所以知之者甚少[67]。对于此次《帝国国防方针》的明确记载，由于二战结束前已被焚毁，只能根据当事人相关资料与日记进行推测。
由天皇批准的日本《帝国国防方针》[68]这样规定：“以开国进取之国是为准则，以伸张国家权力、增进国家利益和国民幸福为施政之根本方针”，根据国内外的形势故此应当：
甲：帝国国防以攻势为基调，贯彻开国进取之国是。
乙：将来的假想敌国以俄为第一，美、德、法次之，维持日英同盟的同时，也要阻止俄德、俄法同盟的成立。
丙：国防所需的兵力最应以俄美之兵力为标准，取得东亚的攻势之势。国防方针设定以俄，美，法为顺序作为假想敌国在东亚采取攻势，由此进行军备的建设。
国防方针中，俄国被设定为第一假想敌国，但只是陆军的第一假想敌国，海军的第一假想敌乃为美国。因其陆海军所确定的假想敌国不同，故而致使陆海军在扩军上产生意见的分歧与对立，也是南进与北进政策开始确立的肇始。日美两国的矛盾滥觞于对夏威夷群岛的争夺，在日本移民占据多数情形下，美国迫使夏威夷群岛原住民同其签订合并条约。日俄战后，日本接管了南满铁路及铁路附属地，并在韩国推行所谓的“关门政策”，驱逐美国的势力，日美关系由合作逐渐转向对立。日俄战争结束之后，美国正式确立建设太平洋与大西洋两洋海军，并为此计划建造30艘战列舰分布于大西洋与太平洋，所制订的“橙色作战计划”[69]完成后，美国海军实力将成为世界第二海军强国。日本海军认为陆军同俄国再次作战可能性较小，所以确立了美国为第一假想敌国。(https://www.daowen.com)
就国防所需具体兵力而言，陆军方面平时需保持25个常设师团，战时50个师团的规模，战时需要拥有包括野战部队（五十个师）、攻城、后备、守备、留守等部队。由于财政所限1907年应着手组建第19个师团，其余6个师团待财政缓和时着手筹建。海军方面对于假想敌国（美国）最低限度是8艘2万吨战舰，8艘1.8万吨级装甲巡洋舰，其他辅助舰若干，构筑八八舰队，并进一步完善军港、主要港口、防卫港的建设与军需制造工厂的改善，海军的总吨位应该达到50万吨。在《帝国用兵纲领》中明确了日本应该确立以攻势国防为特点，意即先发制人战略[70]。并着重强调在与美、德、法单独一国作战时，重点是首先歼灭对方的海上力量。海军由此可以单独制定对美的作战计划，所设定的八八舰队计划就是要形成一个保持最新式的、最精锐的由八艘战列舰与八艘巡洋舰及若干其他舰船组成的舰队。总体上讲1907年所制定的《帝国国防方针》中海军所确立的原则是对美国的七成比例论、八八舰队计划以及将美国视为海军的第一假想敌国。
《帝国国防方针》秘密制定之际，第23届帝国议会（1906年12月28日—1907年3月27日）也正在商讨1907年度的预算问题。议会上，陆海军大臣纷纷抛出军备扩张要求，要求政府加大对陆海军的预算投入，但军部这种扩张的势头必定与日俄战后日本疲弊的国力相矛盾。围绕国防方针所设定的扩军目标，陆海军之间军费的竞争尤为激烈。
围绕预算问题政府同陆海军之间形成尖锐对立之势，陆军省力主增加3个师团，而政府则表示强烈反对，最后寺内正毅陆相同意田中义一中佐提议的由原来增加3个师团改为增加2个师团，剩余一个师团等财政好转时再定的方案。在当年的预算中，陆军省预算为1.12亿日元，海军省预算为0.83亿日元，军事预算占全年预算5.05亿日元的38.4%[71]。海军又通过了从1907年开始以补充舰艇制造费、舰艇补充费、整备费等名目新加军舰建造费，政府对陆海军的军费投入量急剧上升的态势，迈出了“实现帝国国防方针之中的八八舰队的第一步”[72]。
1907年9月军部又制定了《关于军令事宜》，作为“军令”第一号文件只有两条：一有关陆海军统率事项，凡经钦定之规定均称军令；二凡军令须公告者附以上谕，天皇亲自签署后加盖玉玺，主管陆军大臣，海军大臣标记年月日，并签字之[73]。此举进一步明确统帅权独立的军事制度，将军令的范围逐步扩大，减少陆海军大臣对统帅事务的干涉。如此，军事当局尤其是陆军参谋部与海军军令部便具有更大的独立性与发展的空间，为实现《帝国国防方针》中所设定的目标与军备扩张提供了制度上的保障。
1910年8月22日《日韩合并条约》签订以后，陆军要求向朝鲜半岛派驻2个常驻师团，借以企图增加师团的数量。山县有朋元帅也于1911年7月31日向桂太郎首相提出了《对俄警戒论》[74]，内称政府应切实考虑陆军军备不足问题，主张增设两个师团以应对俄国，在把俄国作为第一假想敌国的同时也应防备中国、美国的进攻，将中国也列入了假想敌国的行列，改变了以往假想敌国的顺序。陆军以山县元帅《对俄警戒论》为契机，编制了新的对中作战的年度计划[75]，但山县增加两个师团的计划并未被采纳。因第一次世界大战的爆发，山县增加2个师团的计划终于于1915年开始出现转机，在5月17日召开的第36届特别会议上通过了增加2个师团的决议及所需要的1,199万日元费用，且最终于1920年完成[76]。
编制1907年度预算案时，斋藤实海相要求政府增加海军预算，在此年度的预算之中，通过了到1913年共建大小舰艇31艘的军舰建造计划。随着世界海军大舰巨炮主义的兴起以及大型战舰的出现，海军既定的计划无法满足现实海军发展的需要，随即海军又在1910年5月提出了“到1919年建大小舰艇51艘的军备案，所需费用4.06亿日元”，但未被议会通过，海军的扩充仍按原来的计划实施，但“通过了军舰改型拨款8,200万元的预算”，1911年以后6年间的继续费用总额为2.48亿日元[77]。
第二次西园寺内阁成立之后的1911年9月，海军修订了第27届议会上的6年计划案，斋藤海相提出计划1912年至1918年7年继续事业经费3.5亿日元建造战舰7艘（含大小战舰合计52艘），但山本达雄藏相以财政枯竭为由拒绝，最后通过了1912年以后6年间分期支付9，150万日元的经费用以建造军舰。一战前日本“超弩”[78]级的大型战列舰12艘（其余舰只总计113艘）共计72.3万吨，美国“超弩”级的大型战列舰16艘（其余舰只总计136艘）总计103.1万吨，对美比率已经超过七成[79]。
1913年6月23日大隈重信内阁设立防务会议（由首相、外相、陆相、藏相、海相及参谋部长、海军军令部长组成），主要探讨陆海军军备、军费等问题。经防务会议审议，海军军备补充追加预算在第33届临时会议上通过。1914年7月10日，防务会议决议由于八八舰队的经费一时财政难以解决，先行着手准备八四舰队的建设。随后7月18日八代六郎海相向大隈重信提出了所谓的八四舰队整备案，在1914年12月召开的第35届帝国议会上，众议院通过了海军军备补充费8，600万日元的预算，但陆军增设2个师团的费用因遭众议院否决而使议会被解散，最终海军的预算未能通过[80]。1915年9月13日防务会议决议八四舰队（战列舰八艘、巡洋舰四艘）计划开始着手完成一部分，其余部分从1917年开始实施，1917年第39届特别议会公布了八四舰队的预算总额为2.61亿日元。1917年7月26日，加藤友三郎海相向寺内首相提出海军军备补充案即八六舰队编成整备案等的军舰制造费预算案[81]，打算从1917年至1923年的6年间作为军舰制造费追加3亿日元，预算案在1918年3月23日获得通过，主要建造战列舰陆奥、加贺、土佐舰以及战列巡洋舰高雄、爱宕舰[82]。加藤友三郎海相在1919年12月24日提出的八八舰队计划案因众议院被解散而推迟至1920年8月1日获得通过，计划建造战列舰四艘（纪伊、尾张、11号舰、12号舰）、战列巡洋舰12艘、驱逐舰32艘。军舰补充费用为在1920年至1936年间，除既定总额为10.05亿日元外，追加总额为7.6亿日元的海军军舰建设费用。[83]1910年开始至1920年八八舰队案的成立的四次海军军备扩充，均是针对美国而进行的，故此有理由认为日美一战只是时间问题。
国防方针秘密制定之后，政府在外交方面开始推行积极的“和平外交”政策，以保证其能够顺利实施。1905年8月日英之间订立第二次日英同盟条约，7月签订第一次日俄协约，承诺相互尊重保全领土及尊重中国的独立，并强化了日本在韩国的统治势力，从而使日俄两国在此后的10年间基本维持和平的状态，而陆军在此后的10年间仍以同俄国作战为目标，不断进行军扩。1908年9月经过日本内阁会议决定，确立对外政策的基本方针是，维持日英同盟“乃帝国外交的内核所在”，要同美国保持“政略上的亲善……乃为十分必要的”[84]。1907年《帝国国防方针》作为近代日本对外侵略扩张政策依据的模本，日本军部根据对国际形势的判断不断加以修正，为以后日本制定对外侵略方针提供了蓝本。1918年第一次修改，1923年2月《帝国国防方针》第二次修改，1936年6月3日对《帝国国防方针》第三次改定，这些修改均来源于国防方针的第一次制定。
近代日本确定的大陆政策，是以陆海军军事实力的不断增强为基础的。通过对中、俄的战争，逐步使大陆政策变成现实，而《帝国国防方针》的制定就是确保陆海军军事力量不断扩张的基础。《帝国国防方针》的制定与修改，为日本发动对外侵略战争提供了指导性的方针，加速了日本对外侵略扩张的步伐，加速了日本向周边尤其是亚洲近邻中国的进一步侵略扩张。国防方针的制定规划出军队发展的过程，促使国内的经济倾向于重化学工业方面，造成了经济的不协调发展，特别是农民的生活一直处于贫困的境地。从国防方针的制定及修改可以看出日本对外政策的转变，这种转变完全基于军事战略的考虑，军部从不问政治逐渐走向对政治权力的领导，并最终引导日本走向战争之路。军部地位日益突出，对政局的影响日益加深，有明治宪法统帅权独立作为其法律保障，海军军令部同陆军一道对政治逐步发展到介入、干涉，直至形成了左右掌控政局的局面，而日本到20世纪30年代形成的“被本国军队合法占领”的状态正源于此。