明治宪法的颁布与统帅权独立
1.内阁的创立与明治宪法的颁布
西南战争结束之后，彻底终结了明治政府成立之初形成的内外错综复杂的政治局面，其后对中央的政治、经济体制以及地方制度进行的改革又为明治宪法的制定提供了基本保障。国内自由民权运动的发展，促成日本诞生近代第一个政党自由党。明治十四年（1881年）政变[38]之后，日本逐渐平息了自由民权运动所要求的设立民选议院、制定宪法的呼声，由政府借明治天皇颁下“国会开设敕谕”，承诺在10年后开设国会、制定宪法。明治十四年政变乃是以“有司专制权力与自由民权运动的对抗为基轴”，政变之后的最大结果就是“造成政治势力间政治主导权的移动”，具体说就是由政变前的民权运动主导政治势力，变为以伊藤博文为首的政府主导政治。[39]
1871年7月明治政府公布太政官官制，行政部门开始作为一个独立的权力机构形成于日本近代的政治体制之中。太政官下设太政、左右大臣、参议以及各省等，“太政官作为事实上的权力载体，面临着施政规范化与机构合理化的问题”[40]，所以1881年三条实美太政大臣上奏“废止太政官为诸省之冠首之制，应该设立内阁”[41]，要求废止太政、左右大臣的制度。1885年12月22日明治政府发布太政官令第69号正式废止太政官制度，设立内阁制度，并公布了《内阁职权》，在明治宪法公布之后又公布了《内阁官制》，对内阁分工作出界定，并对陆海军统帅权独立制作出规定。[42]内阁制建立之后，1886年开始起草宪法，1888年4月完成《大日本帝国宪法草案》，随即在4月30日颁布《枢密院官制》，设立一个咨询性单位而非权力机构的枢密院，后在明治宪法的第56条中规定“枢密院顾问根据枢密院官制所定，应天皇咨询审议重要国务”。虽然枢密院是一个非权力机构，但其重要地位及其影响在审议《1930年伦敦海军条约》时充分显露。
1889年2月11日，明治政府正式颁布影响日本近六十年的《大日本帝国宪法》，宪法共分7章76条，这部宪法的最大特点是“明确规定了天皇乃至高无上的地位，天皇对军队的统率实际由军部辅弼而并不受内阁干涉”，而这一点也正是军人擅权的祸根。[43]宪法中还明确规定了军队的统帅权，统帅权并不隶属任何部门。明治宪法的第11条（天皇统帅陆海军）与第12条（天皇决定陆海军之编制及常备兵额）的规定，确立了军队“拥有与议会、内阁同等法律地位的最高权力系统之一”，这一特点也决定了“其在明治宪法体制中的居高临下的特殊地位”。[44]在宪法义解中有关宪法第11条的解释为天皇“设帷幕之本部，亲自统帅陆海军”“本条表明兵马之统一乃至尊大权，专门属于帷幄之大令”，第12条的解释为“本条表明，陆海军之编制及常备兵额亦为天皇所亲裁”，并注释“此虽固然有负责大臣辅翼，亦与帷幄之军令一样，属至尊大权，且无须议会干涉”[45]。这种不受干涉的军队统帅权独立，加之军部大臣现役武官制，成为近代以来日本军事与政局之间矛盾的载体，也是海军与政局之间矛盾冲突的根源所在。(https://www.daowen.com)
2.统帅权及统帅权独立的界定
统帅权在《统帅纲领、统帅参考》中这样界定：以军队为对象，并对军队之总命令权，原则上即属统帅权。动员军队，命令军队出动并指挥调动军队、决定军队内部编制、教育训练军队或维持军纪等权限，均属统帅权范围。为保障统帅权之独立，必须使武官地位独立，并使其执行职务独立（着重号为笔者所加），政府机关和统帅机关始终处于对立平等地位，任何一方均不得凌驾于另一方。[46]凡属作战用兵事务（统帅）均作为天皇大权，帷幄机密，置于行政系统管辖之外，由军令机关（陆军参谋本部和海军军令部）负责人辅佐实施。[47]对统帅权概念的界定，突出强调的是军令机关行使独立于内阁之外的统帅大权，并不对内阁负责，而是直接负责于天皇。突出了军部大臣独立于内阁之外的特性，并强调其帷幄上奏权力，使统帅权处于不受内阁监督、约束的特殊地位。在这一过程中，海陆军军令机关独立于军政之外便是行使统帅权独立的关键所在。
海陆军军令机关的独立过程并非同一而行的，1878年12月陆军颁布《参谋本部条例》，成立陆军参谋本部，军政与军令二者分离，参谋本部正式脱离太政大臣与陆军的指挥，“标志着日本军权由太政大臣转移到直属天皇的参谋本部手中，从而在国家政治体制中开始确立国务与统帅并立的原则”[48]，形成统帅权独立的独特国家制度。征兵制实行之后，海军力量相对弱小，其军令部门未同陆军一起独立，1878年《参谋本部条例》公布之后，海军依然实行由海军省一元领导体制，1884年成立海军军令部，作为海军用兵指挥机关，隶属海军省。1885年5月制定《参军官制》，在参军之下设立海军参谋本部，海军实行军政、军令二元管理体制，军政与军令事务分开，但海军大臣的权限较大，军令并未完全脱离军政的管辖。1889年正式颁布《海军参谋本部条例》，成立海军参谋本部，但其划归海军大臣主管。1893年颁布《海军军令部条例》，正式建立海军军令部，将军令事务从海军大臣的职权中分离出来，二元的海军体制正式确立。
陆海军之间差异较大，陆军参谋本部独立较早，统帅权的独立过程较海军广泛而深入，海军二元体制持续时间较长。统帅权独立即军事大权，名义上由天皇实际上由军部掌握，内阁和议会无权干涉军事，军事大权中的军令指挥权由参谋本部、军令部掌握，而内阁中的陆军省、海军省无权[49]。海陆军军令部门在统帅权独立体制下干预内阁的措施大致有以下几点，其一是法定特权的存在，依宪法以及《参谋本部条例》、《海军军令部条例》等法律文件中所规定特权的存在，恣意干涉内政；其二是陆海军大臣的武官制，不管是否是现役，陆海军大臣必须由武官出任，这一点排除了文官干涉军事的可能性。所以陆海军大臣同内阁的更迭有诸多微妙的关系存在；其三是日本的国民教育体系中的尚武以及武士道精神的传承，便于军人构建强大的民众支持；其四是内阁制度，如现任陆海军大臣不推荐下届阁僚的人选，则下届内阁无法组阁。