案例介绍和研究方法

2013年7月24日至7月27日，笔者在江苏昆山张浦镇对经济发达镇行政管理改革与流程再造项目进行了实地调研。笔者参加了由昆山市编办、张浦镇党委政府、张浦镇执法局、国土局、行政服务中心、人社局等主管领导组织的座谈会，并到张浦镇便民服务中心和综合执法局进行了实地考察。

张浦镇经济发达，在江苏省乡镇中处于前列，2010年地区生产总值125亿元，一般预算收入10．02亿元，城镇居民可支配收入30640元，户籍人口6．6万，外来人口约12万。张浦镇的经济发展已经与原有的行政体制形成了矛盾，财力和事权不匹配，机构设置和编制配备不适应管理服务需求。原有的行政体制机制不仅制约了其经济社会的长足发展，还难以满足辖区内日益增长并多元化的社会管理和公共服务需求。为了解决这一矛盾，张浦镇进行了以下四个方面的行政改革。

一是权力下放，重构基层政府的功能。昆山市第一批下放给张浦镇665项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施权和监督检查权，135项行政许可、非行政许可审批和公共服务事项。同时，按照事权与财力相匹配的原则，扩大张浦镇财政自主权。实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制，以2011年为基数，2012年的增收分成中县级留成部分全额返还，以后每年递减10%。此外，给予张浦镇土地出让金县级留成部分全额返还的土地结算优惠政策。所有下放的具体管理权限，均以政府文件的形式下达，避免了权力“收”“放”的随意性。

二是结构整合，创设全新的基层政府架构。根据精简统一效能原则和乡镇政权的实际运行情况，张浦镇在全国范围内率先打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有34个行政机构和事业单位进行整合重组，按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府架构的设计思路，组建8个职能机构，机构整体精简约76%。为确保改革平衡过渡，张浦镇所属事业单位机构编制予以保留，不实际运转、不配备相关人员，职责与相关办、局、中心整合归并，人员统一使用、分类管理。减少管理层级，撤销镇以下所设的南港、大市2个办事处，其职责划入新设立的社会事业发展和管理局。总体上看，张浦镇政府架构没有简单复制县级部门，也有别于其他乡镇。(https://www.daowen.com)

三是资源重组，优化编制和人力资源配置。在地方编制总量不增加的情况下，通过内部挖潜、层级调整等手段，优化编制和人力资源配置。整合镇属事业单位编制资源，打破了人员编制归属各事业单位的界限，统一根据机构设置和岗位职责对人员进行分类管理，统一办理事业性质人员的档案、流动、职称、继续教育等人事管理服务工作。协调昆山市有关部门，将派驻张浦镇的环保、安监、劳动、城管等执法部门人员全部带编划转张浦镇，缓解编制资源不足和镇综合执法队伍组建难的现实问题。

四是流程再造，构建“前台＋后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法局和便民服务中心等窗口机构，直接面对基层群众、企业和其他社会组织，开展综合行政执法和公共服务，履行基层政府的外部行政执行功能；“后台”则是经过整合设置后的镇政府其他6个职能机构，分别是镇党政办、组织人事和社会保障局、财政和资产管理局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能，主要行使决策权、监督权。

张浦镇经济发达镇行政管理改革与流程再造项目的创新之处为：第一，权力下放与服务下沉并进。张浦镇的改革不仅是简单的权力下放，也是管理模式的转变。权力下放大大提高了行政处罚和行政审批的效率，集中执法和集中审批大大减轻了企业的负担，为群众提供了便利。第二，权力下放与机构重组并进。张浦镇的行政改革不是简单的强镇扩权，也涉及行政机构改革。在张浦镇的改革中，通过带编划转实现了人、职、编的统一，体现了改革的系统性。张浦镇对下放的权力进行兼并重组，重新设立符合企业群众需求的综合性行政部门，反映了时代的需要。第三，创新新型行政运行机制。张浦镇建立了“前台＋后台”的运行机制，执行和决策合署办公，大大提高了行政效率，的确为辖区企业和群众带来了方便。