问题提出和理论综述

当前，改革已经成为我国主导的政治话语。无论是中央政府还是地方政府都乐于进行社会和政府改革。这自然引起了政治学界和行政管理学界的关注。中央编译局通过“地方政府创新奖”，国家行政学院通过“加强和创新社会管理典型案例奖”直接参与到地方政府创新的评估和研究之中。

在地方政府创新的研究中，许多学者已经开始关注精英在其过程中的角色和作用。张建君通过对苏南和温州的乡镇企业改制的比较研究，发现人民与政府之间、经济精英与政治精英之间不同的权力关系在乡镇企业改制中发挥重要作用。它决定了在乡镇企业改制过程中，谁可以参与、谁被排除在外，谁的利益得到考虑、谁的利益可以牺牲。他的研究表明，精英在乡镇企业改制中面临着不同的命运，决定其命运的是这些精英的权力关系。杨雪冬发现，在“省管县”改革中，县级领导干部（精英）是能动者即积极行动者。他们对本地区利益的关心和对自身政治地位的关注，推动着县级精英在“省管县”改革中的积极行动。海贝勒与舒耕德则把县级官员（精英）视为一个“战略群体”作为分析和解释中国公共政策的核心概念。吴建南发现地方政府创新如若成功，其原因经常是实现了“多方共赢”的局面。涉及创新项目的各个利益相关主体通常都能够从创新中获得利益，而利益均沾也在一定程度上减少了创新的阻力，使创新项目获得了尽可能广泛的支持，而不至于半途夭折。肖立辉考察了县委书记这一精英群体对中央与地方关系问题的态度。陈家刚提出“第一行动集团”概念用以描述地方政府在地方政府创新中从方案设计到执行过程所发挥的重要作用。陈雪莲等研究表明，地方领导的“精英作用”和基层政策空间是推动地方政府创新的主体力量。无论是张建君的“权力关系”、杨雪冬的“能动者”还是海贝勒与舒耕德的“战略群体”、陈家刚的“第一行动集团”，都是试图对地方政府创新提供一种精英理论的解释。在他们的研究成果中，比较一致的看法是精英在地方政府创新中发挥着非常重要的作用。但是，已有的研究似乎并没有进一步分析这些精英在整个地方政府创新过程中到底是如何发挥作用的。在本文中，笔者试图通过政治过程的分析方法，讨论在地方政府创新过程中，不同层次的政治精英分别扮演的角色。(https://www.daowen.com)

什么是精英？虽然大家都从精英的角度来探讨地方政府创新问题，但是没有人给出一个明确的概念。对精英的界定，大体上可以分为两类：资源论和能力论。资源论以拉斯韦尔为代表，强调精英的特点在于他们可以获取更多的社会资源。拉斯韦尔提出，权势人物是在可以获取的价值中获取最多的那些人。渴望获取的价值可以分为尊重、收入、安全等类。取得价值最多的人是精英；其余的人是群众。能力论的拥护者较多，帕累托、米尔斯和米歇尔斯都很强调精英非同一般的能力。帕累托认为，精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人，而无论好人还是坏人。米尔斯从权力的角度切入，定义较前者更为清晰，精英是居于社会统治地位的权力集团，拥有较高的个人素质并能运用大量政治权力的一类人。米歇尔斯对精英和群众进行二元分析时，主要考虑是这两个群体的不同特质。他认为，领袖一般具有高超的演说才能、强大的意志力、广博的知识、说服力和强烈的自信。

地方政府创新涉及的是体制内的改革，发挥重要作用的或者对其产生重要影响的精英大多是体制内的精英。这些精英之所以能够发挥重要作用或者对其产生重要影响不是因为他们所具有的某些不同于其他人的超常的能力^[1]，而是因为他们具有其他一般人所不具备的社会资源，如权力、名位、信息和社会关系网络。地方政府创新需要在法律和既定的边界下进行，超常的能力在地方政府创新中反而不像在体制外的抗争中表现出更强的竞争力。^[2]所以，我们在谈到地方政府创新中的精英角色时，精英往往指的是那些掌握着重要正式政治权力的领导干部。这些领导干部（精英）拥有重要职务，在制定政策时掌握重要权力，能够动用和整合强大的社会资源来推动地方政府创新。当然，他们社会资源的总量主要不是决定于他们的能力，而是他们的职位，因此他们在精英中的分层严重地依赖于他们在政治体制中的职位。所以，我们大体上可以根据他们在政治体制中的位置把他们分为：上层精英和下层精英。这些精英因为在政治体制中的位置不同，所以他们在地方政府创新中所发挥的作用也是不同的。反之，地方政府创新对他们所产生的影响也相去很远。