合法性、政策、权威和机会：地方政府创新的上层精英角色

上层精英在地方政府创新虽然不是具体的操刀者，但是他们在其中所发挥的作用绝不可小觑。在我国中央集权体制下，上层精英拥有着下层精英无法比拟的地位和权力，更重要的他们掌握着地方政府创新的发展方向。

上层精英发布的相关文件成为地方政府创新的权威来源。2010年4月，张浦就被中央编制办、中央农村办、国家发改委等六部委确定为全国“经济发达镇行政管理体制改革”25个试点镇之一，探索“强镇扩权”，履行“部分县级经济社会管理权限”。对于张浦镇的改革者而言，中央编办等六部委所下发的文件就是他们推动改革的“尚方宝剑”。有了这个文件，他们就拥有了创新的权威，这是他们克服创新所遇困难的利器。杨雪冬的研究表明，地方政府通常会寻求各种途径以获得合法性证明，以支持创新对既有利益获得者的“冒犯”。这些途径包括：通过各种方式获得上级部门，特别是上级主管领导的支持，以表示上级部门的默许或认可。其实，上层精英发布的文件不仅解决了地方政府创新的合法性来源问题，更重要的它为创新带来了中央权威。为此，地方政府精英可以借助中央权威来打破既有利益格局，为地方政府改革铺平道路。(https://www.daowen.com)

上层精英对改革试点的视察成为地方政府创新重要驱动力。对于地方政府创新者而言，政府创新给他们带来更多的与上层精英接触的机会，这种机会就是与改革试点随之而来的上层精英的频繁视察。据笔者实地调研，几乎每个地方政府创新的试点都乐于介绍高层领导的关怀和视察。在基层的创新精英看来，上层精英的视察是对他们创新工作的肯定。并且，他们非常善于把上层精英的讲话和批示转化为地方政府创新的依据。通过改革试点，地方政府创新精英与上层精英突破了中层官僚机构和中层精英的障碍，形成了直接交流和沟通的平台。尤其是对那些创新积极精英而言，上层精英的视察尤其是视察期间发表的肯定性讲话无疑是他们推动创新的重要驱动力。

更重要的是，上层精英可以赋予地方政府特殊的政策。例如，中央编办在推进经济发达镇行政管理体制改革的文件中明确规定，“按照精简、统一、效能原则，根据经济社会发展需要，因地制宜设置机构，由所在省通过调剂的办法适当增加编制。”“加大财政支持力度，赋予相应财力，增强发展能力。”^[3]这意味着，昆山张浦镇在改革过程中不仅可以获得财政支持，而且可以拥有更多的人事编制。江苏省编办在推进改革的过程中进一步赋予了张浦镇更多的优惠政策。例如，江苏省编办要求，“各级要加大对试点镇投入，在财政投入超收奖励、规费和土地出让金留成等方面向试点镇倾斜。”“鼓励县镇干部交流使用，为试点镇履行职能提供人才支持。”^[4]这又进一步明确了省级部门对试点镇的财政和人才支持，并且给予了较大的优惠政策和改革权限。正如一位改革精英所言，“没有省编办对机构设置、职能配置、简政放权等方面的深入研究和开创性的设计，张浦镇的发展是突破不了传统行政管理体系的体制机制性障碍的。”^[5]