整合、协调、操作：地方政府创新的下层精英角色

下层精英既不像上层精英那样具有很高的权力和地位，也不像基层精英那样是改革的具体操作者，但是因为他们是基层精英的直接主管者，仍然在地方政府创新中发挥着重要作用。

昆山张浦镇的行政体制改革不仅涉及镇及以下机构、人事、权力的调整，更加涉及县市一级的机构、人事、权力的变动。以昆山张浦镇的改革精英所拥有的权力和地位根本无法撬动这一改革。没有昆山一级改革精英的鼎力支持和强力推动，很难想象这项改革能够顺利进行。对于下层精英而言，地方政府创新往往可以扩大他们的政治影响力和政绩，而且可以提升他们的行政级别^[6]，所以他们在地方政府创新中往往也是比较积极的。

在改革初期，昆山市成立了经济发达镇行政管理体制改革试点工作领导小组，市委书记任组长，市委副书记、市长任常务副组长，市委常委、市政府常务副市长和市委常委、组织部部长任副组长，相关职能部门主要领导任小组成员。领导小组下设四个工作组，分别是政策协调工作组、组织人事工作组、综合执法工作组、权限下放工作组。政策协调工作组主要负责协调各相关职能部门，研究和落实对张浦镇产业发展、基础设施和重要社会事业功能设施建设等方面的政策扶持，市府办是组长单位。组织人事工作组主要负责张浦镇机构设置、职能配置、人员编制、队伍建设、干部考核等工作，编委办是组长单位。综合执法工作组主要负责指导张浦镇综合执法局的组建和运作，权限下放工作组主要负责指导张浦镇便民服务中心的组建和运作，这两个工作组的组长单位分别是市政府法制办和市行政服务中心。这两个单位在权限梳理、分析和下放过程中做了大量的工作。其他市级职能部门在权限下放对接过程中从业务指导、人员培训、技术支撑等方面给予张浦大力的支持，帮助张浦提升承接运行的能力，而不是一放了事，各部门能主动帮助张浦、齐心协力推进改革。

地方政府创新是体制内的改革，主要是体制内的权力和机构调整。这种体制内的改革主要依赖于体制内的权力推动，那么推动力的大小决定于改革精英的权力大小和重视程度。根据笔者的观察，在地方政府创新中那些由党政一把手直接设计和推进的政府创新一般进行比较顺利，反之一些弱势部门推进的改革往往困难重重。昆山张浦镇的改革就是在党政主要领导的直接领导下进行的。(https://www.daowen.com)

昆山市召开张浦镇行政管理体制改革试点工作推进会，市委、市政府、市纪委、市委组织部主要领导和常务副市长等五位常委出席会议，并作重要讲话，对推进改革试点工作提出了具体要求。当月，昆山市委组织部专题为张浦镇举办领导干部能力提升班。这是昆山市委组织部首次为一个镇举办的培训班，张浦镇领导班子全体成员、副科级以上干部、各职能机构正副职领导干部及业务骨干近100人参加了培训学习。培训时间，安排在每个星期的星期六晚上和星期日全天，为期一个月。通过培训，进一步提升张浦镇领导干部的履职能力，进一步巩固和扩大改革试点成果。

一项研究表明，在地方政府干部眼中，中国地方政府创新既不是自上而下的驱动模式也不是政府外精英“战略构想”指导下的产物，地方政府内部工作人员是创新的主要发起者，这其中，领导干部的精英驱动作用尤为突出。笔者对张浦镇的调研研究也印证了这一个观点。正如张浦镇党委书记李国良所言，扩权强镇就是要让市直属部门简政放权，因此张浦的改革首先离不开省、苏州和昆山市改革总体设计和铁腕推动。市里主要领导亲自抓，一个部门一个部门地“过堂”，反复多次，“挤”出了应下放的审批项目。同时，昆山市编办遵循“人随事走”的思路，将派驻镇里的市环保、安监、劳动、城管等执法部门人员全部带编调入张浦镇。张浦镇党委政府也强调“谁不配合就‘打谁板子’”。

在地方政府创新过程中，下层精英是操作者，是改革方案的具体实施者。正如张浦镇党委书记所描绘的张浦镇精英与上层精英的区别。从上向下的贯彻过程是“从‘要求’引向‘追求’、从‘会场’走向‘战场’、从‘设计图’转向施工图”。^[7]下层精英更多地是贯彻上级精英的改革精神和制度设计，通过魄力和权力来推进，即“用雷霆手腕让权力和责任的配置更加规范。”^[8]