自上而下的三级联动为中国航天发展提供了体制保障
为了全面认识中国航天的不凡成就，从整体上把握中国航天之所以成功的规律，站在国家和民族的高度，以宏观的视野来审视中国航天走过的60多年的辉煌历程，我们不难发现，中国航天从决策到落实，再到具体执行，经过了毛泽东主席和党中央决策、周恩来和聂荣臻组织协调以及王秉璋、钱学森等领导同志具体落实推进三个过程，形成了自上而下的三级联动体制。
1949年10月，中国共产党领导中国人民经过28年的前赴后继和浴血奋战，彻底推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，建立了中华人民共和国。新中国成立后，中国共产党带领全国人民医治长期战争造成的破坏和创伤，组织恢复生产，稳定物价，改善人民生活。旧中国留下的烂摊子，确实是破烂不堪，各项事业都面临着恢复和发展的重要任务，真可谓百废待兴、百业待举。这就是中国航天初创和国防部第五研究院创建之初的内部环境。最为严厉或者最为险峻的则是我们新中国所面对的外部环境，也就是国际环境。在政治上，帝国主义国家拒绝承认新成立的中华人民共和国；在经济和科技上，帝国主义企图对新中国进行经济封锁和科技封锁；在军事上，以美国为首的西方国家纠集东南亚一些小国形成新月形包围圈，试图对新中国进行包围，甚至还扬言对刚刚诞生的新中国使用核武器。朝鲜战争的爆发、进程及结局更是让中国领导人确确实实看到了发展尖端武器的必要性和紧迫性。在朝鲜战争中，虽然中国取得了重大胜利，但为此付出了惨重代价，人员受到重大伤亡，这些血的教训更加坚定了中国领导层发展导弹、航天的决心。
正在中央决心发展国防尖端事业的时候，享誉海内外的杰出科学家钱学森克服美国的重重阻力回到他梦寐以求的祖国怀抱。1955年9月17日，钱学森离开美国洛杉矶港，踏上了归国行程。11月底，根据中国科学院安排，并经国务院批准，钱学森前往工业基础较为雄厚的东北三省开展了为期一个月的考察、调研。他在哈尔滨军事工程学院考察时，陈赓大将特意问他：“中国能不能发展导弹？”钱学森干脆地回答说：“为什么不能搞？外国人能搞，我们中国人就不能搞？难道中国人比外国人矮一截？”陈赓说：“好，我就等你这句话。”钱学森后来回忆说：“谁知这一句话，决定了我这一生从事火箭、导弹和航天事业的生涯。现在回想起来，当时我冒说一句可以搞导弹，但是真正干起来，困难真多啊。”[1]
陈赓回京后，立即向国防部长彭德怀做了详尽汇报，引起了彭德怀的极大兴趣。12月26日下午，钱学森在陈赓、朱兆祥的陪同下在首都医院面见了彭德怀。彭德怀向钱学森询问中国发展导弹的具体问题，说：“欢迎啊！我们太需要你这样的火箭专家了。我请你来，也是向你请教的。射程为五百公里的导弹我们自己能造出来吗？这样的导弹需要什么人力物力条件？估计要多少时间才能造出来？”钱学森详尽回答了彭德怀元帅的问题。[2]1956年初，钱学森又在总政排练场给军队高级干部做关于导弹的讲座，这在更大范围内引起了高级将领的兴趣。1956年2月初的一个周末，叶剑英在家中接待钱学森。陈赓大将作陪。席间谈及中国自行研制导弹的问题，三人对发展火箭、导弹的兴趣越谈越浓，心情也愈加迫切。
1956年2月16日，周恩来在陈毅、范长江、张稼夫、刘杰的陪同下，会见钱学森，并委托钱学森起草《建立我国国防航空工业的意见书》（以下简称《意见书》）。[3]第二天，钱学森草拟完成了这个《意见书》。《意见书》不仅提出了我国国防航空工业的组织草案、发展计划和具体实施步骤，而且提出了详尽的队伍建设的内容。21日，周恩来审阅钱起草的《意见书》，22日，周恩来将《意见书》送毛泽东审阅，并随函说：“这是我要钱学森写的意见，准备在今晚谈原子能时一谈。”[4]
1956年2月22日晚，毛泽东召集会议听取关于原子能的汇报。从《毛泽东年谱》以及其他权威的毛泽东研究著作来看，我们看不出会议就火箭、导弹做出什么决议，也看不出他们就钱学森的《意见书》有什么评价。但是就在这个会议召开不久，于3月14日，周恩来主持中央军委会议，听取钱学森关于导弹发展的汇报。会议研究决定，成立导弹航空科学研究方面的领导机构——航空工业委员会（简称航委）。会上，周恩来委托聂荣臻负责领导航委工作，并要求尽快提出航委成员名单。3月21日，周恩来将会议讨论的意见上报主席并中央。4月13日，国务院成立了以聂荣臻元帅为主任，黄克诚、赵尔陆为副主任的航空工业委员会。5月10日，聂荣臻向国务院并中央军委写《关于建立中国导弹研究工作的初步意见》。5月26日，周恩来再次主持中央军委会议，讨论了聂荣臻的这个《意见》，代表中共中央宣布了发展导弹武器的决定。会上确定由航委负责立即组建国防部导弹管理局（简称国防部五局），建立导弹研究院（简称国防部五院）。(https://www.daowen.com)
经过一番紧张的筹措，1956年10月8日，国防部第五研究院在北京军区466医院食堂召开成立大会，聂荣臻出席会议并讲话。中国的航天在中央领导的英明决策下从这里起航。中国航天虽然有领导的关心和支持，虽然有众多部门的配合和协助，但其在发展过程中也不是一帆风顺的，遇到了各种各样的论争，出现了航天创建发展史上的不和谐杂音。五院刚刚成立，就刮起了“飞机乎、导弹乎”的争论之风，这场争论表面上看，似乎是先发展飞机还是发展导弹的争论，而实质上反映了对发展导弹的质疑。当时主要争论两个问题：一是在我们国家当时的经济条件下搞导弹，能否搞起来？二是利用我们国家当时的技术条件，能否搞得成？60年代初又出现尖端“萎缩”“下马”之声。党中央用决心和信心化解了这些质疑声，也给航天人很大的鼓舞和激励。
航天体制的中间层次就是周恩来总理和聂荣臻副总理统筹协调、组织落实。以毛泽东同志为核心的党中央作出发展导弹、火箭的英明决策后，由周恩来总理和分管国防生产与科研工作的聂荣臻副总理具体领导和组织落实。为了抓好原子弹和发展原子能事业，中央于1962年成立了十五人专门委员会，周恩来担任主任。1965年，中央专委作了调整，将导弹纳入管理范围，专委会委员相应做了补充。我国“两弹一星”及核潜艇、核电站等一系列尖端科技工程项目的研制、试验的许多重大决策，都是在中央专委这一机构做出的，然后报毛泽东主席及中央批准。周恩来总理从中央专委1962年成立到1974年病重住院不能参加会议为止，在10多年时间里，他亲自主持召开了40多次中央专委会议和许多次中央专委小会。在此期间，我国所进行的千吨级至百万吨级爆炸威力不同的15次核试验（包括地面、空中、地下核试验），以及其他的尖端科学技术事业发展的重大决策都是在这些会议上讨论、决定并组织实施的。在周恩来总理的主持下，我国第一代核武器的研制基本完成了，核导弹已经装备部队；同时也为研发下一代核武器打下了基础。在这10多年里，周恩来总理对核武器研制、试验和核工业建设，还有导弹、卫星、核潜艇等其他尖端科学技术项目，从任务的提出、规划的确定、方案的审查到历次核试验的实施，都及时做出了正确的决策和具体部署，并深入督促检查，从而强有力地推进了核武器研制、试验和核工业，还有导弹、卫星等其他尖端科学技术项目的发展，并为此做出了巨大的贡献。“十年动乱”中，周恩来总理在席不暇暖、极为困难的情况下多次前往七机部，做说服和解释工作，耐心处理七机部的问题。他提出的“严肃认真、周到细致、稳妥可靠、万无一失”的十六字方针，是照耀航天事业前进的指路明灯。聂荣臻元帅作为航天事业具体领导者，在中国航天的初创时期，他协助五院解决了筹建过程中遇到的各种问题，例如在搞好大协作发挥全国一盘棋以及解决人才短缺问题、科研试验场地不足等问题以及寻求苏联援助问题等方面，聂荣臻费心颇多。“大跃进”时期，在航天从仿制转到自行研制的过程中，他适时告诫大家，应该用“爬楼梯”的办法开展工作。在政治压倒一切的年代，他扭转了五院思想政治工作上的偏向，站出来号召科技人员在“安安静静、干干净净”环境中工作。在三年自然灾害时期，他以个人名义向各大军区呼吁，请他们为科技人员支援副食品。另外他带领大家创立的“航天三部曲”以及“两条指挥线”成为航天研制生产的基本遵循和指导原则。
航天体制的第三个层次就是以王秉璋、钱学森等五院领导同志的具体推进和全面实践。中央对发展导弹航天决策制定后，由周恩来和聂荣臻进行统一部署，然后由王秉璋、钱学森等五院的领导组织大家具体推进和全面落实。他们在熟悉世界航天发展的方向以及吸取其他国家发展经验的基础上，结合本国的人力、物力和财力，制定出我们国家发展导弹航天的中长期规划和实现这些规划的路径和方法，然后组织大家齐心协力、刻苦攻关。同样，他们也将导弹研制、生产、试验中遇到的各种问题向聂荣臻、周恩来汇报，请求中央统筹协调解决。钱学森在晚年谦虚但也是实事求是地说：“我能为人民、为国家做了一点事，那都是因为有中国共产党的领导，有周恩来总理和聂荣臻元帅的具体组织，不然我是什么也做不了的。”[5]
诚然，上述中国航天的三级联动体制既不是国家自上而下的制度安排，也不是所有型号、所有流程管理、所有协同工作都通过这样的体制亦步亦趋进行决策实施的，而是我们在认真总结中国航天发展经验和深入探索中国航天成功奥秘所提炼出来的一条具有中国特色的航天决策体制和运行机制。另外，这种决策的三级体制的每一层级也不是截然分开、泾渭分明的，而是相互融合、相互渗透交织在一起的。例如虽然周恩来总理处于中间层次，但他作为以毛泽东同志为核心的中央领导集体的主要成员参与了第一个层级的中央决策，这样也为周恩来总理全面领导“两弹一星”事业提供了条件。同样，虽然聂荣臻元帅在周恩来总理的直接领导下参与组织协调，处在中间层次，但他亲自参与了第三个层次的很多具体指导工作和方向掌控。
毋庸置疑，自上而下的三级联动体制为中国航天事业的成功和发展提供了组织保障和先决条件。通过自上而下的有效联动使中央的决策部署得以顺利贯彻执行并很快落实到位，也使中央及时解决发展导弹、火箭过程中遇到的各种问题，实现了良性互动，我们也可以认为这种方式就是钱学森所指出的中国所具有的集中优势兵力实现大兵团作战的方式。钱学森在给陈春旺的信中说：“在周恩来同志直接领导下，聂荣臻同志辅助周总理，用‘高度的革命觉悟，高度的组织纪律性，高度的科学性’把上万科技大军组织成为‘大兵团作战’的团结坚强的队伍。这一宝贵经验一定要宣传，使之深入人心。”[6]钱学森还说：“那时是周恩来总理挂帅，下面由聂帅具体抓，这个经验从前中国是没有的。我想，他们是把组织人民军队、指挥革命战争的那套经验拿来用了，当然很灵，从而创造了一套组织领导‘两弹’工作的方法。这在新时代下有很大意义。有一次专委会上，总理讲了这么一句话，他说：‘我们这套东西将来也可以民用嘛！三峡工程就可以用这个。’我记得很清楚，他这句话我很赞成。这就是指那套组织、指挥大规模科学技术以及研究、生产的一套领导方法，可以并应该推广。”[7]涂元季在接受访谈中也指出：“我们国家打第一颗导弹的时候，通信手段那么落后，全是有线的东西，就这总参的线路还不够，那时候把邮电部一万路线路都停了，拨给军队用，拨给军队用有线的东西怎么保证万无一失呢？电线杆被风吹倒呢，有谁偷割一段电线呢？当时中国人就是有办法，周总理要求紧急动员，每个电线杆下站两个人，200万民兵一直站到试验任务结束。这种事情，除了中国，哪一个国家能办到？所以我经常讲，上靠党的领导，下靠集体。”[8]
