行政、技术两条指挥线的形成
航天工程是一项非常复杂的工程，需要很多部门、单位的支持、配合以及成千上万人的协作攻关，因此内部协调与科学管理就显得异常重要。针对这样浩大的工程，为了做到工程高效、有序进行，无论从工程研制到最后实施，既要精密组织、分工协作，又要明确各自的职责权利，确保共同目标的最终实现。
行政、技术两条指挥线是中国航天人在航天发展实践中形成的一套比较有效的组织管理路线，是中国航天在聚焦型号总目标并围绕总目标的实现而正确处理行政管理与专业技术关系的重要举措。指挥线的形成也不是一蹴而就的，而是有一个不断形成、发展和完善的过程，是伴随正确贯彻执行党的知识分子政策不断完善形成的。在中国航天发展初期，就出现了“插红旗”“拔白旗”的运动。1958年11月6日，五院四级干部会议结束。会议决定，五院按照军队的组织形式将院、分院机关编制为：办公室、科学技术部、政治部、院务部、器材部；研究单位的室、所、部、站均设置政治委员。会议还明确，重点任务是“1059”“543”仿制，并且号召向苏联专家学习，务必把“1059”“543”资料学深学透，把技术学到手。但下发的文件却提出了反对单纯追求业务的观点，随后又发起了反对“白专道路”的运动。斗争的矛头针对科技人员中所谓只钻技术业务、不问政治的倾向。在这种矛盾中，科技人员开会不敢说话，至少不敢说心里话，甚至连看技术书籍都不敢公开阅读；有的在阅读技术书籍时，旁边放一本政治书籍，遇到有人来时，马上把政治书籍盖在技术书籍上面，唯恐被人发现是看技术书籍，而成为“单纯技术观点”或走“白专道路”的典型。更有甚者干脆在技术书籍的封面上包一张封皮，然后写上突出政治的其他书名，如“青春之歌”等。这种极不正常的现象，像冰山一样压在科技人员，特别是老科技人员的心头，使他们感到寒冷而无奈。在这种状态下，科技人员的积极主动性怎样能得到更好发挥呢？技术指挥线更无从谈起。
1960年1月22日至2月27日，中央军委第六次扩大会议在广州召开。会议明确提出了“两弹为主，导弹第一，努力发展电子技术”的发展国防尖端技术的方针。这如一阵春风吹入五院，人们脸上呈现出喜悦。3月8日，中共中央书记处讨论聂荣臻报送的《关于国防部五院、二机部需解决的问题的报告》。邓小平总书记决定：“五院、二机部所需要的人才、物资要尽量保证满足需要。有矛盾时，其他项目要让路。”“五院、二机部的科技人员，待遇要高一些，工资要高些，生活安排要好些。”
为了加强五院的领导，中央决定空军司令员刘亚楼上将兼任五院院长、党委第一书记，空军第一副司令员王秉璋中将兼任五院副院长、党委第二书记，刘有光任政治委员，钱学森、王诤、刘秉彦任副院长。王秉璋到职后随后展开调查研究，并于3月31日将调研的情况向聂荣臻作了汇报。除处理好仿制和自行研制的关系外，聂荣臻就如何对待专家说：“对待我们的专家要相信、支持，要大胆使用，如梁守槃、任新民、庄逢甘等，这些人是有本事的。”在对待钱学森问题上，聂荣臻对五院领导说：“要相信和支持钱学森，根据几年来的接触，这个同志很不错，讲话有分寸，但也不是不说。他是有本领的人，国际上有威望，是科学家，不能当工程师来用。”[11]
1960年4月4日，聂荣臻召集五院领导开会，座谈五院下一步的科研生产任务等，并确定了领导分工。会上，聂荣臻指出：“仿制P-2导弹已经一年多了，要抓紧把它搞出来；在仿制P-2导弹基础上，自行研制一个射程2 000公里的地对地导弹。中央听了很高兴，这个任务应该确定下来；五院的专家作用发挥得还不够好，应该好好组织，把他们的作用发挥出来；五院的领导分工要调整一下：刘亚楼任院长、党委第一书记，但工作仍在空军。王秉璋任副院长、党委第二书记，亚楼不在五院，由秉璋执行院长、第一书记的职责。刘有光抓全院的思想政治工作，钱学森主管全院的研究设计工作。把行政工作免去，发挥你科学家的作用，把五院的科技工作全抓起来，可以选几个助手协助你工作，要有参谋，把你的意图传达下去，党委和政治机关要保证。总之，是集体领导，分工负责。分了工就要负责，就要真正负责。这一点，钱学森不要担心，你该抓的工作就要抓。”这是聂荣臻第一次就领导分工作了明确后发表的意见，但需要在实践中去落实。
王秉璋到任后，从繁重复杂的任务中，理清轻重缓急，确定主攻方向，调整研制任务。仿制任务有“1059”“543”“544”“1060”；自行设计的型号有东风一号（后改为东风三号）、红旗一号（后改为红旗三号）、友谊一号、探空火箭、固体火箭等。任务确定后，王秉璋就组织、调整力量，多次召开会议动员落实，力求迅速完成仿制、大力开展自行设计。在这期间，从五院的工作来看，五院领导明确了科技人员的重要性，但思想政治工作仍然存有偏差。
正当全体技术人员进行仿制和自行研制时，苏联赫鲁晓夫集团背信弃义，突然宣布终止合同，撤走苏联专家。在这样的背景下，聂荣臻强调，要突出依靠自己力量和全体技术专家，搞出我们自己的导弹。
1960年10月9日晚上，聂荣臻宴请五院九级以上教授、专家、工程技术人员。宴请前，聂荣臻先召开座谈会。座谈会上，工程技术人员反映了他们工作和生活中面临的问题，如对专家使用不当，让他们干粗活，把专家当中技生、技术人员使用，有很多专家没干科研工作，还把一些专家派去较长时间参加农业劳动等。随后聂荣臻发表讲话，他除了讲形势外，还鼓励大家为国家争气，尽快把自己设计的导弹搞出来，尽快建立起强大的导弹技术基础。针对技术民主，聂荣臻指出：“组织上信任你们，把技术的负责岗位交给你们，苏联专家走后，技术上的担子就更重了。因此就要求大家在技术业务上更加勇于负责。有些同志在工作上不够大胆负责，甚至看别人的脸色说话，不敢拿出自己在技术上的见解，这是不对的。工作当中要敢于提出自己的意见，当然不是毫无根据的意见。凡是应该自己负责的事情就勇敢地担起来。我们要提倡在科学技术问题上的百家争鸣，提倡大家在技术上说真心话。”他还指出：“对科学技术的问题，大家都要服从真理，而真理的标准就是实践的验证。我们鼓励大家试验。科学研究试验，本来就有不成功的可能，重大的试验，往往要经过多次失败才能成功。因此，领导上要给予支持。”针对政治工作，聂荣臻说：“五院的政治思想工作和行政工作是做得好的，同志们都觉得在政治上、技术上都有很大的提高，工作上、生活上都有许多便利的条件，这就是证明。”同时指出：“当然，由于缺乏对知识分子工作的经验，而且草创期间条件也未完全具备，因此，在具体工作上也有一些值得改进的地方。例如，在政治思想上如何充分发挥我们自己专家的作用，如何结合各类人员的特点进行工作做得还不够，个别谈心少，方式方法还不够活泼，有些问题解决得不够及时，会议多了一些，时间安排也有些缺点等等。”在聂荣臻的讲话中，针对座谈会上专家提出的问题他只是旁敲侧击地说了一些意见，有些话还没有点透或者说明。但技术人员和专家提出的意见、问题对聂荣臻震动很大，甚至让他夜不能寐。第二天，聂荣臻就把航委秘书长安东叫到身边说：“昨天听了五院科技人员在座谈会上的反映后，夜里没有睡好觉，对五院工作有些担心。有些问题五院党委没有反映。例如，对专家使用不当，让他们干粗活，把专家当中技生、技术人员使用，有很多专家没干科研工作，还把一些专家派去较长时间参加农业劳动；把几千名大学生下放到农村。他们的工作时间非常宝贵，一刻值千金，不能浪费他们的时间。浪费劳动力就是罪过。关于精心安排使用和发挥专家、科技人员的作用问题，已讲过多次。五院党委要深入检查，写出系统的、有分析的、有措施的报告，什么是政治？党和人民需要尽快地搞出中国自己的导弹，这就是政治。昨天座谈会的精神要贯彻下去，把大家的干劲鼓起来。总之，要有成就，各方面来个新气象。”10月11日，安东前往五院传达聂荣臻关于知识分子的指示。五院党委对聂荣臻的指示、批评，严肃认真地进行了讨论。王秉璋作总结发言，指出：“大家要记住，就是在今天，一九六○年十月十一日，聂总对五院工作给予了严肃深刻的批评，我们要把今天这次会议作为五院工作中的一件大事来看待。聂总的批评是完全正确的。我们都严肃地表示接受这个批评，坚决改正过去的错误，决心贯彻聂总指示，这样才不辜负聂总的关心。”[12]
为了帮助五院进一步改进思想政治工作，保证科研人员的工作时间和健康需要，1960年12月13日，聂荣臻签发了《国务院关于在科学研究机构中坚持八小时工作制和保证科学研究时间的通知》；11月14日，国防部专门下达了《关于国防部五院工作时间安排的规定》。规定要求五院必须“保证科学技术人员有六分之五（即每周四十小时）工作日用于业务工作，使每周的四十小时能够全部用于科学研究试验，不得被其他活动和各种会议侵占。每周可以安排一天的时间进行政治学习和党、团、工会及其他集体活动。”“八小时以外的业余时间，应当由科学技术人员自由支配，使他们能够用来进行适当的休息和学习。”“要妥善安排科学技术人员、职工的生活，注意他们的健康情况，积极帮助他们解决具体问题。”12月2日，王秉璋在五院党委扩大会上就国防部规定做了专题讲话，提出了“坚决执行，不许动摇，坚决转变要有措施，不断改进，逐步完备”的要求。会议之后，五院采取措施，切实保证科技人员的工作时间。
聂荣臻不仅分管国防科技和武器装备事业，而且分管全国的科学技术工作。无论国防科技工作，还是其他科学技术工作都有一些共性的地方。他就科技工作遇到的问题、面临的形势以及工作经验等，准备以国家科委、科学院党组的名义向中央报告《关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见》（简称十四条）。1961年4月27日，中央军委副主席贺龙对五院同工业部门的协作定点问题、五院第二基地的选址问题做指示，并要王秉璋向聂荣臻汇报。4月28日，王秉璋、刘秉彦等飞赴杭州，第二天就向聂荣臻汇报。在听取汇报中，聂荣臻再一次对五院的政治工作和知识分子政策提出中肯的批评。聂荣臻说：“五院根本任务是出成果出人才，为社会主义服务。如果根本任务完成得不好，造出来的东西上不了天，其他活动搞得再好，也没有用。技术业务人员钻研技术业务，提高技术业务水平，是天经地义的。技术人员不敢看技术书籍，业务人员不敢钻研业务，倒是毫无道理的。我们国家需要很多杰出的专家、科学家。把红和专对立起来，是一种严重的偏向，‘白专’的提法是不妥当的，不确切的，好像白和专必然联系在一起，似乎愈不专愈保险，这是十分错误的逻辑；我们不开‘白专’帽子公司，凡是过去公开的或在政治排队中戴了‘白专’帽子的都要去掉。政治工作是否成功的标志，要看是否正确贯彻党的方针政策和上级指示，充分发挥各类干部、特别是技术干部的积极性和创造性。如果政治思想工作的结果，不是使他们的积极性愈来愈高，不能保证他们集中精力进行研究做工作，影响他们的积极性，工作就值得检查，值得改正。政治工作要深入到技术业务中去，是指要学习技术业务，知道技术业务的大体过程，从而了解和帮助解决在技术业务工作过程中发生或可能发生的思想问题，而不是对技术问题做决定。技术问题，必须由技术人员去解决，要充分发挥技术人员的主动精神和积极性。研究室、研究所党委主要任务是保证实现上级的决定和计划，保证贯彻技术领导对技术问题的决定，过多地干涉、指挥技术问题，随意占用、打断、打乱研究工作时间，技术人员不敢看技术书籍，都要彻底改变。要改变研究室党支部的领导作用，研究室党支部只能是保证作用。”6月2日，聂荣臻在听取钱学森、王诤汇报时再次就政治工作提出严厉批评：“科学研究部门的政治工作要很好研究。政治工作一般化，不看对象，不考虑特点，许多事情处理得简单粗暴。有些同志还不知道科学研究部门政治工作的目的是什么，科学研究单位有工人、科学家、大学生，不同于军队。把‘两忆三查’‘五好连队’等在科研单位搞，一切都按军队的一套去搞，把工人当战士看待，把大学生当战士看待，把科学家当战士看待。军队搞什么运动，在科研单位也搞，这是不行的。”
在上面几次讲话以及给五院领导的指示中，聂荣臻就如何在技术问题上发挥技术人员积极性、技术决定作用以及党务行政人员的保证作用有了比较清晰意见。7月12日，聂荣臻在听取王秉璋、王诤等汇报时就这些问题作了更为详尽、更为明确的意见，说：“党支部只起保证作用，技术问题不需要经过党支部讨论。但要讨论如何保证和组织各方面配合，以求迅速实现，并解决科研中的问题。五院的技术工作应由技术人员充分讨论，由钱学森抓总，然后钱学森提到党委讨论，批准他的建议，支持他。即使错了，党委来承担责任。”7月17日，国防部五院召开贯彻《科学工作十四条》干部大会，聂荣臻应邀出席会议并讲话。他就技术工作和政治工作做进一步的讲话，说：“在技术民主的基础上，必须加强技术责任制度。科学技术问题，每一件每一项都要有人负责。特别是高度综合、复杂的技术，更是要有严格的技术责任制。现在，在一些研究机构或工厂中，讨论技术问题的时候，科学家、工程师反而没有什么发言权，技术上没有什么责任，这是不好的。技术责任制度松弛，否定和忽视科学技术人员的作用，其结果是技术上的瞎指挥，事故增多，质量低劣。如果这种情况发生在尖端武器上，其后果更是不堪设想的。技术问题，首先是要科学技术人员负责任。应该由科学技术工作者充分讨论，提出解决的意见或方案，通过领导组织作出决定，组织科学工作者去负责实现，组织其他工作予以保障。例如，五院需要成立技术委员会，这个委员会在院党委的领导下，统一指导全院的技术和学术研究工作，比如说，由钱学森同志当主任，由有关的领导同志及各单位的专家们参加。重大的技术问题，在技术委员会上充分展开讨论，要充分考虑各种不同的意见。对这些不同的意见，不能只看哪是多数人，哪是少数人的。有时，如果少数人甚至个别人在技术上的意见是正确的，那么，技术委员会的主任就应该根据正确的意见来作出自己的判断和结论，不是靠举手投票来决定问题。技术委员会的主任要对院党委负责，向院党委提出报告并提出技术上的结论，院党委经过认真讨论审查后，支持它，批准它，并通过行政技术系统贯彻执行，做一系列的思想工作和组织工作，使这个决议变成群众的思想，群众的行动，各级领导一定要坚决保证其实现。这样，党委通过技术委员会，来实现对具体技术工作的领导，科学技术上既有广泛的民主讨论，又有高度的集中指挥和明确的责任。我认为，这才是五院党组织领导科学技术工作的正确方法。”“我们党的各级领导同志要承认自己还是外行。外行能够领导内行，不但在政治思想上，而且在技术业务上也要领导。但是，要领导得正确，在技术问题上，就必须听内行的意见，帮助和支持他们，让他们有职有权有责。在这上面，比资格、比军衔是不成的。比方说，对于方针、政策和总的任务要求，我可以提出意见（当然也要征求同志们的意见和经过军委批准），但是，对于具体的方案、涉及科学技术问题，我要听钱学森同志和各位专家的，由你们提方案，而不是由我来提方案。”(https://www.daowen.com)
他进一步指出：“重大的技术问题，要充分考虑各种不同的意见。既有广泛的民主讨论，又有高度的集中指挥和明确的责任。和技术责任制度有关的，还有一个培养技术工作中的良好风气的问题。尖端技术工作必须一丝不苟，扎扎实实地照科学要求完成，一切试验试制工作都必须要有严格的规程，而且要严肃地、准确地按规程办事，一切工作都要严格保证质量。要在全体人员中大力提倡严肃的态度、严格的要求、严密的方法的风气。移风易俗，是五院各级党组织的一项重要任务。”对党的工作，聂荣臻说：“五院的政治思想工作，不能用管理连队的方法来管理知识分子，不能完全搬用部队工作的一套方法来处理科学技术问题。进行政治思想工作，是为了保证完成任务，出成果，出人才。”“行政干部必须树立为科学研究服务的观点，一切行政工作的规章制度都应当便利科学研究工作，适应科学研究的需要。”聂荣臻就五院工作作出指示后，五院的政治工作进行了两项大的改革：研究室党支部由领导作用改为保证作用；研究室的政治委员改为政治指导员。这两项改革，在当时反应非常强烈，阻力也不少。王秉璋就利用各种场合就这些问题发表意见，他说：“五院在贯彻聂总指示不够有力，特别是没有按科研单位的特点办事，对知识分子政策的贯彻上存在一些问题，抓得不好，责任主要在院党委，主要是我，因为我是院长和党委书记，工作中出了问题，我当然要负主要责任。”他还说：“有人说，为科技工作服务可以，为科技工作者服务想不通。这种说法太离奇。不妨认真想一想，科技工作出成果靠谁呢？不正是科技工作者吗。为科技工作服务同为科技工作者服务是完全一致的，并不矛盾，也并不表明谁的身份高下，恰恰相反，为科技工作者做好服务工作，正是人格高尚、党性强的表现。”
通过上面分析我们看出，聂荣臻在航天重大问题决策上，在正确处理技术工作和行政管理之间关系上，在营造良好的工作氛围上用心良多，真可谓苦口婆心。在那个政治可以冲击一切的年代，聂荣臻以无产阶级革命家的胸怀和胆略，保证科学研究人员的工作时间，不能随意安排他们劳动，这是多大的气魄。试想，如果没有聂荣臻的谆谆教诲、多次批评与教育，中国航天也很难构建这样一条具有中国特色的管理之路。
强化这一规则或者是进一步明确责任分工、切实发挥技术领导作用的则是在“东风二号”试验失败之后，这对两条指挥线制度的形成是一个巨大的推动。1962年3月21日，“东风二号”遥测弹于上午9时6分在酒泉基地发射，导弹起飞后20秒发动机自动停火，40秒后弹向东倾斜，随即倒冲落地，距发射台正北680米爆炸。当时钱学森因身体原因没有前往基地参加本次发射。失败后，按照聂荣臻的指示意见，王秉璋、钱学森都到基地现场查找事故原因。3月31日，聂荣臻听取了王秉璋、钱学森等同志就“东风二号”导弹试射失败原因初步分析的汇报。聂荣臻除了就试验本身及存在的问题发表意见外，他特别指出：“五院在技术上应由钱学森当家。”“党领导一切是领导和掌握政策。党支部不能领导一切，只能起保证作用。”
两条指挥线的确立是通过航天的体制机制逐步形成的。首先看一下航天的总师制度。总设计师及设计师系统的建立与健全过程，体现了航天事业在发展中对于科技工作的组织与管理认识的逐步深入，反映了领导者及时地正确总结实践经验，以适应和促进研制工作的发展。五院建院之初就设有总设计师室，负责当时制订的型号任务的设计。在“东风一号”导弹仿制、研制和试射时，因为是仿制，虽然在试射时组成了总体部，虽然就技术民主以及行政管理确立了一些原则意见，但还没有最终形成两条指挥线。由于仿制的原因，总设计师虽然照搬了苏联的设计师制度，但总设计师没有发挥很好的“总体”作用。
当研制任务转入自行设计为主后，人们认识到，要有效地开展研究设计工作，落实技术责任制，及时处理庞杂而严谨的技术及其协调工作，必须解决科学而严密的科技工作的组织与管理，而解决这个问题，首先要完善与健全设计师制度，明确设计师系统的职责及其相互间的关系。1961年12月22日，王秉璋同志主持党委常委会议，决定在五院组建地地、地空型号总设计师室，作为总设计师的办事机构，并任命一分院副院长林爽、二分院副院长钱文极分别担任地地、地空型号的总设计师及总设计师室负责人。12月28日，国防科委确定：为健全新型号设计工作中的技术责任制度，加强技术组织与协调，有必要实行单一型号设计师制度。为此，在国防部五院设型号总设计师，总体设计部设副总设计师，分系统设主任设计师。在随后导弹研制中，这种总设计师制度不断完善，最后形成总设计师、副总设计师、分系统主任设计师、单项设备主管设计师的制度。在导弹研制中，总设计师是技术工作的组织者、指挥者和重大技术问题的决策者。总设计师主要负责与总体设计有关的重大技术问题。主任设计师负责分系统的技术问题，主管设计师负责单项产品技术满足系统设计的要求。由总设计师、主任设计师、主管设计师和设计师组成的总设计师系统，是一个跨建制、跨部门的技术指挥系统，按分工各司其职，各负其责，从而加强了技术责任制。各型号总设计师系统，在主管技术工作的副院长和各设计部（所）主管技术工作的主任（所长）或副主任（副所长）的统一领导下，形成完整的技术指挥系统。
尽管五院领导一再强调畅通技术渠道，但在实际工作中所发生的问题，十之七八关系到生产部门和协作单位，这就不是设计师系统所能解决的问题，必须由行政系统的计划部门进行干预、协调和指挥。1963年2月7日，五院下达了在院、分院和部、所、厂、站三级建立计划调度制度的决定。这样就在五院形成了两条指挥线：一条是统一指导技术和学术研究工作的技术指挥线；一条是以计划调度为中心的计划调度线。计划部门根据设计师系统提出的技术方案、技术措施、研制进度，结合国家投资、物资、外协等条件安排计划。计划一经确定，技术指挥员和设计师系统要受计划的约束和节制，积极处理技术问题，协调各个系统的技术进度，力求按计划进度完成任务。同时，计划部门又要根据技术工作的变动情况，随时调整计划，适度调度，解决技术工作中遇到的问题，努力保障技术方案、技术措施的顺利完成。在导弹的前期研制过程中，特别是聂荣臻对五院工作提出了“出成果，出人才”的明确目标要求后，国防部五院在总结“1059”等型号仿制成功的经验，特别是总结“东风二号”首次飞行试验失败的教训的基础上，深刻认识到科研生产中组织管理的重要性，随着规模的扩大，人数的增加以及任务的增多，制订工作条例已变得日益紧迫。五院王秉璋亲自带队组织撰写的《国防第五研究院暂行条例》经过近一年的广泛征求意见和反复修改，终于在1962年11月8日颁布试行。条例把行政、技术两条指挥线利用条文的形式明确、固定下来。
在航天型号工程研制中，行政管理与技术管理本身就是不可分割的有机整体。两条指挥线，是为适应航天系统工程研制技术与行政管理两个过程的特点而设立的，是紧密相关、密切联系的技术与行政管理行为不同管理侧面的统一体。
第一是目的的统一。两条指挥线都是以型号工程的研制为中心，只是管理分工的不同，各负其责。实际管理工作中，紧密配合，互相协调，既相互交叉、互相渗透，又互相依赖，为的就是一个共同的研制目标能够协调有序地如期、保质、保量地完成。
第二是互为条件。一方面，行政指挥线的计划、调度必须以技术为先导，以技术协调为基础。只有在技术途径、技术方案确定的基础上，才谈得上进行计划的落实，开展研制与组织实施。反过来，技术指挥线的技术协调和落实，又要通过计划调度来实施和完成。
第三是互相支持。技术指挥线在技术决策时，必须把技术的先进性同经济的合理性统一起来，认真考虑人力、物力、财力、周期的可能性，不能把技术决策建立在不现实的基础上，以避免给行政指挥线造成不必要的困难。同样，行政指挥线要千方百计克服困难，从人力、物力、财力创造条件，组织协作配套，搞好思想政治工作和后勤保障，努力实现设计师系统确定的技术途径、技术方案，保证型号研制顺利进行。
