1.3 政策体系
我国在生态环境保护和治理实践过程中逐渐形成了一套包含命令控制、经济刺激和公众参与等多样化手段的特色政策体系。较为成熟的命令控制手段主要有环境规划、环境目标责任制、污染物排放浓度控制、污染物排放总量控制、环境影响评价、“三同时”制度、排污许可证制度、污染限期治理、关停并转等；经济刺激手段主要有资源税与补偿费、污染责任保险、排污收费、污染罚款、污水处理收费、财政补贴、生态补偿等；公众参与制度主要有环境信息公开、环境标志制度、环境认证制度等。[3]
鄱阳湖水环境保护政策体系基本涵盖上述所有政策手段。值得重点讨论的是江西省在水土保持和生态补偿方面的相关政策，在鄱阳湖流域生态环境治理和保护中发挥了重要作用。
江西省水土流失防治工作历经三十余年，综合运用了多种政策工具，取得了显著成效。鄱阳湖流域水土流失问题在二十世纪八九十年代达到顶峰，严重威胁到流域生态安全和社会经济发展。针对严重的水土流失问题，江西省确定了“封山育林、退耕还林”的水土流失防治基本方针。以财政投入方式，在全流域大规模实施植树造林工程，从1991—2016年累计造林435万hm2；采取造林奖补、森林禁伐补贴、生态公益林补偿、非国有林赎买等一系列经济手段刺激群众积极参与森林抚育；设立护林员制度和森林派出所，严密防范森林火灾和破坏山林。近几年，为提升森林资源质量，恢复林相多样性，提升森林生态系统功能，从而构筑起南方地区生态屏障，林业工作重点聚焦低质低效林改造。2016年，赣州市开始进行低质低效林改造试点，主要采取政府主导投入方式，整合生态建设项目、财政涉林项目资金用于低质低效林改造，并与山水林田湖生态修复项目结合，公开招标专业队伍施工。
生态补偿虽然在国外早就有了许多可借鉴的经验，但我国对这一环境公共政策工具的运用却比排污收费、污染罚款等政策工具晚很多。直到2007年8月，原国家环保总局颁布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，生态补偿才正式成为国家层面环境管理的政策选择。党的十八大以来，在生态文明制度建设背景下，生态补偿政策逐渐成为生态文明制度改革的焦点之一。(https://www.daowen.com)
江西省生态补偿实践起始于2011年，江西省财政预算每年出资1000万，设立了省级自然保护区生态补偿专项资金，用以对重点流域自然保护区进行生态补偿。2015年11月江西省政府印发《江西省流域生态补偿办法（试行）》，从2016年开始率先在全省施行流域生态补偿制度，作为打造美丽中国“江西样板”的重大制度改革创新举措。经过几年探索，江西省流域生态补偿制度逐渐成熟，省政府于2018年2月正式出台《江西省流域生态补偿办法》。《江西省流域生态补偿办法》制定了政府主导、多方筹资，责任共担、区别对待，水质优先、多方兼顾等基本原则。生态补偿资金以整合国家重点生态功能区转移支付资金和省级专项资金为主，市、县财政筹集一部分，并积极向社会、市场募集资金。流域生态补偿资金分配因素中水环境质量因素占40%，水资源管理和水环境综合治理因素占40%，森林生态质量因素占20%。从2016—2018年，全省流域生态补偿资金总额超过75亿元。生态补偿资金主要是用于支持县级政府开展水环境治理、森林保育、水资源保护和生态文明相关民生工程等生态治理和保护项目，对改善当地生态环境和经济发展基础条件发挥了重要作用。有的地区专门设立生态公益岗位，聘请贫困户担任护河员、护林员等工作，实现精准扶贫。部分生态补偿资金通过生态公益林补偿、非国有林赎买等政策直接补偿到了林权所有人手上，使生态资源所有者直接受益。
值得一提的是，江西省在跨省界上下游横向水环境补偿机制方面也取得了突破。2016年10月，江西省与广东省签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》。两省本着“成本共担、效益共享、合作共治”的原则，以流域跨省界断面的水质考核为依据，建立了东江流域上下游横向水环境补偿机制。东江流域生态补偿期限暂定三年，江西、广东两省每年各出资1亿元设立补偿资金，依据考核目标完成情况拨付资金。中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金，拨付给江西省，用于东江源头水污染防治和生态环境保护与建设工作。
随着生态文明理念的形成和完善，我国生态环境保护政策的制定不再是对单一的政策工具利用，而是利用多政策工具构建系统的生态文明制度体系。2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，设计了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度体系。《国家生态文明试验区（江西）实施方案》围绕这八项制度体系，结合江西实际，部署了一系列重点改革任务。在福建、江西、贵州三个国家生态文明试验区实施方案中，独具江西特色的重点任务是构建山水林田湖草系统保护与综合治理制度体系，尊重并顺应鄱阳湖流域自然规律，深入贯彻共抓大保护、不搞大开发理念，突出山水林田湖草生命共同体的系统性和完整性，探索完善自然资源资产产权、国土空间开发保护、流域综合管理、生态保护与修复等制度。其中，“积极探索流域综合管理制度”任务包括建立流域综合修复制度、健全流域生态保护补偿制度、创新流域综合管理模式，目标是要实现对流域开发与保护的统一规划、统一调度、统一监测、统一监管。随着《江西省生态保护红线》出台、流域生态补偿机制建立以及山水林田湖草生态保护修复等工作持续推进，鄱阳湖流域综合管理制度正在逐渐成形。
