太湖流域公众参与制度发展历程
2007年至今，为推动公众参与环境管理，国家及江苏省相继颁布了诸多法律法规、政策制度、规划举措，公众参与环境保护和生态治理的法律制度日益完善、渐趋严格。
知情权是公众参与的前提和重要基础。公众只有获得准确的环境信息，才能有效地行使参与和监督等其他权利。2007年4月，原国家环境保护总局出台《环境信息公开办法（试行）》（国家环境保护总局令第35号），这是在国务院颁布《政府信息公开条例》之后，我国政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。该《办法》通过将信息公开上升到制度刚性的层次，通过制度来强制、鼓励和促进政府和企业等信息所有者公开其所掌握的环境信息，接受社会的监督和评判，进一步为更深层次、更高质量的公众参与创造空间。
2007年夏天，太湖蓝藻大暴发，惨痛的教训让江苏痛下决心，从此掀开了铁腕治污、科学治太的大幕。2007年9月，江苏省政府印发《省政府关于印发江苏省太湖水污染治理工作方案的通知》（苏政发〔2007〕97号），专门设立了“加强宣传教育，动员社会参与”这一章节，明确规定在太湖流域制定水污染防治专项宣传计划，广泛开展环保教育，增强全社会环保意识。实行环保有奖举报，鼓励检举揭发各种环境违法行为。对涉及公众环境权益的发展规划、建设项目和重大政策，要通过听证会、论证会等形式，广泛听取意见，维护公众的环境知情权、参与权和监督权。
2007年9月27日，针对太湖局部湖区蓝藻大规模提前暴发、水源地水质遭受不同程度污染、重点流域环境治理面临严峻考验的客观情况，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议适时修订并颁布了《江苏省太湖水污染防治条例》，在健全环保体制机制、强化政府环境保护责任、大幅提高环境违法成本等方面取得了重大突破，成为当前全国最严的流域水污染防治法规。2010年、2012年、2018年，江苏省人民代表大会常务委员会又先后对《江苏省太湖水污染防治条例》进行了三次修正，修正后的《条例》明确规定太湖流域市、县（市、区）人民政府及其环境保护主管部门应当采取措施，保障公民的环境信息知情权，鼓励和支持公民、社会组织参与太湖水环境保护。环境保护主管部门应当将排污单位及其排污口的位置、数量和排污情况向社会公布，方便社会监督。新闻媒体、社会团体以及其他社会组织、公民可以对排污单位的排污情况进行监督。
2009年2月，根据《国务院关于太湖流域水环境综合治理总体方案的批复》（国函〔2008〕45号）要求，江苏省政府印发《省政府关于印发江苏省太湖流域水环境综合治理实施方案的通知》（苏政发〔2009〕36号），明确提出太湖流域水环境综合治理需要推进公众参与，保障环境权益。建立环境信息共享与公开制度，各级政府要及时发布信息，让公众及时了解流域与区域环境质量状况。各级政府通过设置热线电话、公众信箱、开展社会调查或环境信访等途径获得各类公众反馈信息，及时解决群众反映强烈的环境问题。创新太湖流域公众参与的体制机制，增强太湖流域街道社区、乡镇村庄等自主管理环境事务的意识和能力，形成全社会共同推动太湖水环境综合治理工作的良好社会氛围。公民、法人或其他组织受到水污染威胁或损害时，可通过民事诉讼等方式提出污染补偿等要求，保障公众的环境权益。
2011年12月，国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》（国发〔2011〕42号），提出实施全民环境教育行动计划，动员全社会参与环境保护。完善新闻发布和重大环境信息披露制度。推进城镇环境质量、重点污染源、重点城市饮用水水质、企业环境和核电厂安全信息公开，建立涉及有毒有害物质排放企业的环境信息强制披露制度。引导企业进一步增强社会责任感。建立健全环境保护举报制度，畅通环境信访、“12369”环保热线、网络邮箱等信访投诉渠道，鼓励实行有奖举报。支持环境公益诉讼。
2012年，为全面推进建设项目“环境保护公众参与制度建设”，原江苏省环境保护厅出台了《关于切实加强建设项目环保公众参与的意见》，从公众参与环评调查、环评听证制度、环评公告公示等6个基础方面作了更加细致的规定。
2013年12月，国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部五部委联合印发《太湖流域水环境综合治理总体方案（2013年修编）》（发改地区〔2013〕2684号），针对太湖治理面临的总氮消减难度大、面源污染日益突出、结构性污染严重等新情况和新问题，明确下一阶段太湖治理的思路和重点领域，并就公众参与进行了简要的阐述，提出应该完善太湖流域水环境治理政务信息公开制度，确保信息畅通和准确，要及时向社会发布太湖流域水环境状况。对涉及公民用水安全和环境权益的重大问题，要履行听证会、论证会程序，问计问策于民。维护广大民众的环境知情权、参与权和监督权，坚持电视、广播、报纸和网络等新闻媒介的正确舆论导向，发挥公众和媒体舆论监督的作用。
2014年4月，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过《中华人民共和国环境保护法》（中华人民共和国主席令第九号），其作为环境基本法将“公众参与”正式纳入环境保护的基本原则，并且专章规定了信息公开和公众参与，包括公众获取信息的权利，公众在环境影响评价过程中提意见的权利，公众对环境、生态破坏行为及行政机关不依法履行职责的行为举报的权利，符合条件的社会组织可以提起公益诉讼的权利等，对推动公众参与具有划时代的里程碑意义。该法第五十三条明确规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”
新修订的《中华人民共和国环境保护法》为公共参与环境保护提供了法律依据，社会各界聚焦环保，公众参与制度如雨后春笋般得以迅速发展。2014年12月，原环境保护部部务会议审议通过《企业事业单位环境信息公开办法》（环境保护部令第31号），对企业和事业单位环境信息公开进行进一步的明确和细化。《办法》从多方面采取措施，保障公众参与。《办法》提出，企业事业单位应当通过便于公众知晓的方式公开环境信息，并且强制规定了企业事业单位必须采取在门户网站、环境信息公开平台或者当地报刊3种最便于公众获取信息的方式之一公开其环境信息。公众可以根据名录向重点排污单位查询相关环境信息，发现重点排污单位未依法公开环境信息的，有权向环保主管部门举报。
2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号），专门设立“强化公众参与和社会监督”章节，要求各省（区、市）人民政府要定期公布本行政区域内各地级市（州、盟）水环境质量状况。国家确定的重点排污单位应依法向社会公开其产生的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及污染防治设施的建设和运行情况，主动接受监督。为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询，邀请其全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查。公开曝光环境违法典型案件。健全举报制度，充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用。限期办理群众举报投诉的环境问题，一经查实，可给予举报人奖励。通过公开听证、网络征集等形式，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见。积极推行环境公益诉讼。
2015年4月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号），《意见》鼓励公众参与到环境保护中，并要求有关部门和政府完善我国的公众在环境保护方面的参与制度，及时全面公开各种有关环境保护的信息内容，扩大信息公开的范围，保障公众在环境保护方面的信息知情权，维护公众在环境和环保方面的权益；通过完善举报机制、听证会和舆论监督等方式，建立一种能够让全体社会成员都参与到环境保护中的运行系统；同时还要建立环境公益诉讼制度，发现个人或单位存在污染或破坏生态环境的行为，有关组织可以向法院提起公益诉讼。在建设工程的立项招标、动工建设，以及建成以后的评价等环节，不断增强公众的有序参与。引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，充分发挥非政府组织以及广大志愿者们的作用。(https://www.daowen.com)
2015年7月，原环境保护部部务会议通过《环境保护公众参与办法》（环境保护部令第35号），这是我国首次以单独条例的形式规定环境公众参与的具体办法，为公众参与环境协同治理提供了具体的制度规范。《办法》明确规定，环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式开展公众参与环境保护活动，并对各种参与方式作了详细规定，贯彻和体现了环保部门在组织公众参与活动时应当遵循公开、公平、公正和便民的原则。《办法》支持和鼓励公众对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督，规定了公众对污染环境和破坏生态行为的举报途径，以及地方政府和环保部门不依法履行职责的，公民、法人和其他组织有权向其上级机关或监察机关举报。为调动公众依法监督举报的积极性，《办法》要求接受举报的环保部门，要保护举报人的合法权益，及时调查情况并将处理结果告知举报人，并鼓励设立有奖举报专项资金。通过这些详细措施，《办法》将监督的“利剑”铸实、磨快并交予公众，建立健全全民参与的环境保护行动体系。
2015年12月，江苏省政府印发《江苏省水污染防治工作方案》（苏政发〔2015〕175号），该方案第四十九条明确规定，要定期发布环境质量公报、海洋环境质量公报，定期公布省辖市水环境质量排名。各市、县（市）在主要媒体上及时发布水环境质量状况。建立重点排污企业环境信息强制公开制度，切实保障公众环境知情权。支持环保社会组织、志愿者开展水环境保护公益活动，邀请其全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查。健全举报制度，充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用。限期办理群众举报投诉的环境问题，一经查实，可给予举报人奖励。通过公开听证、网络征集等形式，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见。公开曝光环境违法典型案件，积极推行环境公益诉讼。
2016年11月，原江苏省环境保护厅印发《江苏省环境保护公众参与办法（试行）》（苏环规〔2016〕1号），进一步明确了环境保护公众参与的范围，包括：制定有关环境政策、规划；监督重点排污单位主要污染物排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况；对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督；对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为开展环境公益民事诉讼；参与环境保护宣传教育、社会实践、志愿服务、公益活动等其他事项。《办法》强调，按照本办法规定公开征求意见的，公众可以根据公布的时限、程序、方式等要求，提出意见和建议，环境保护主管部门对公众提出的合理意见应予以采纳，不予采纳的应做出说明。
2016年12月，江苏省委、省政府印发《“两减六治三提升”专项行动方案》（苏发〔2016〕47号），《方案》紧紧围绕结构调整、治污减排、生态保护、政策调控、执法监管等重点领域，采取更加系统、更加精准、更加严格的措施。治理太湖水环境被列为“六治”中的首治，凸显了太湖治理的重要性。《方案》提出要每周在《新华日报》、江苏卫视等主流媒体曝光典型环境问题，公布整改情况，接受社会各界监督。
2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，提出全面建立省、市、县、乡四级河长体系，推动河长制在全国范围内施行。《意见》提出应加强社会监督，建立河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公告河长名单，在河湖岸边显著位置竖立河长公示牌，标明河长职责、河湖概况、管护目标、监督电话等内容，接受社会监督。聘请社会监督员对河湖管理保护效果进行监督和评价。进一步做好宣传舆论引导，提高全社会对河湖保护工作的责任意识和参与意识。
2016年12月，水利部太湖流域管理局出台《关于推进太湖流域片率先全面建立河长制的指导意见》，明确了太湖流域片率先全面建立河长制的时间表、路线图和阶段性目标，推动太湖流域片在全国率先全面建成科学规范的河长制体系。《意见》提出应探索建立政府主导、部门分工协作、社会力量参与的河湖管护体制机制，不断丰富完善河长制工作机制，鼓励公众参与。采用“河长公示牌”“河长接待日”“河长微信公众号”等方式主动展示河长工作、宣传河湖管护成效、受理群众投诉和举报，借助“企业河长”“民间河长”“河长监督员”“河道志愿者”“巾帼护水岗”等社会资源进一步强化河湖管护合力，营造全社会关心河湖健康、支持河长工作、监督河湖保护的良好氛围。
2017年1月，江苏省人民政府办公厅印发《江苏省“十三五”太湖流域水环境综合治理行动方案》（苏政办发〔2017〕11号），明确地方政府作为太湖治理的第一责任主体，并要求各地政府要全面深化河长制，赋予河长明确的工作任务、职责要求。在促进社会参与方面，《方案》提出应完善流域治理环境政务信息公开制度，及时向社会发布太湖流域水环境状况。不断创新公众参与的体制机制，鼓励在项目决策，鼓励在项目决策、建设、运营过程中引入多利益相关方的参与模式。加强环境宣传与教育，增强全社会环境忧患意识和责任意识，积极引导公众参与环境保护和太湖治理。探索建立社区、街道、村组等居民环保自愿服务机制，结合垃圾分类收集、河道治理、分散污水处理、湿地修复等工程，实施相关区域公众参与式管理示范项目。
2017年6月，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国水污染防治法》的决定》（中华人民共和国主席令第七十号），本次修订针对水资源现状作了相应的调整，对水资源加大了保障力度，也补充了原先法律保障的不足之处，使得水污染防治法的实施更加全面。其中，第十一条和第九十九条涉及公众参与，提出任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。
2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（厅字〔2017〕51号），详细阐述了湖泊实施湖长制的重要意义、湖长体系、湖长职责、主要任务和保障措施5个部分的内容，提出要通过湖长公告、湖长公示牌、湖长App、微信公众号、社会监督员等多种方式加强社会监督。
2018年7月，生态环境部出台《环境影响评价公众参与办法》（生态环境部令第4号），主要针对建设项目环境影响评价公众参与相关规定进行了全面修订：更加明确地规定了建设单位主体责任，由其对公众参与组织实施的真实性和结果负责；依照《环境保护法》的规定，将听取意见的公众范围明确为环境影响评价范围内公民、法人和其他组织，优先保障受影响公众参与的权力，并鼓励建设单位听取范围外公众的意见，保障更广泛公众的参与权力；进一步将信息公开的方式细化为网络、报纸、张贴公告等三种方式；明确了公众意见的作用，优化了公众意见调查方式，建立健全了公众意见采纳或不采纳反馈方式，针对弄虚作假提出了惩戒措施，确保公众参与的有效性和真实性；全面优化了参与程序细节，实施分类公参，不断提高效率；对生态环境主管部门环评行政许可的公众参与进行了明确等。通过修订，进一步优化建设项目环境影响评价公众参与，解决公众参与主体不清、范围和定位不明、流于形式、弄虚作假、违法成本低、有效性受到质疑等突出问题，增强其可操作性和有效性。
2019年1月，江苏省人民政府办公厅印发《江苏省打好太湖治理攻坚战实施方案》（苏政办发〔2019〕4号），以改善太湖水环境质量为核心，围绕重点地区，聚焦氮磷水质短板，集中精力组织攻坚，实施一批促进水质改善的关键性工程，有效削减污染负荷，解决突出环境问题。太湖水环境治理离不开公众的参与，《方案》提出应倡导绿色消费新风尚，开展环保社区、绿色学校、绿色家庭等群众性创建活动。加强宣传教育，努力提升广大群众保护太湖的积极性和自觉性，积极引导公众参与太湖治理，结合蓝藻打捞、小流域治理、工业提标、湿地修复等工程，实施相关区域公众参与式管理示范项目。完善流域治理环境政务信息公开制度，充分发挥“12369”环保举报热线和“两微一端”新媒体作用，用好新闻发布会制度，主动发布权威信息，公开曝光环境违法典型案件，宣传治理成效，增强群众对生态环保工作的认同和支持。
