一、问题的提出

我国农村土地的初始分配是以保障农民基本生活为前提的，农村土地以及土地上的权利的市场化受到了很大的限制，严重制约了农民对土地物权和土地上财产权的有效使用。改革开放以来，全党逐步树立了以制度保障权利的民主法治理念。《农村土地承包法》（2002）和《物权法》（2007）的先后出台和实施，为农村土地承包经营权的物权化和一定范围的市场化提供了法律制度保障。但是《担保法》（1995）和《物权法》（2007）分别规定了“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地”的土地使用权或者土地承包经营权可以抵押，除此之外的其他类型的土地承包经营权不能抵押。基于传统的“房地一体原则”，导致农村住房也无法实现抵押。这样造成农民不能真正享有权利和实现权利，形成了农村法治建设的权利盲区。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”，据此，农村建设用地市场化有了政策依据。《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（简称“2014年中央一号文件”）提出，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（2015年8月10日）提出：“为进一步深化农村金融改革创新，加大对‘三农’的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称‘两权’）抵押贷款试点工作。”2015年12月27日，全国人大常委会授权全国部分地区试点“农村两权抵押贷款”，据此，“农村两权抵押贷款”有了“法律性质”的依据。全国人大常委会决定在全国232个试点县（市、区）和59个试点县（市、区）分别开展农村承包土地的经营权、农民住房财产权贷款抵押试点，确定陕西省农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区为杨陵区、平利县、高陵区、富平县、千阳县、南郑县、宜川县、耀州区，农民住房财产权抵押贷款试点地区为平利县、高陵区。2016年5月11日《陕西省人民政府关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见》（陕政发［2016］20号）对国务院“两权”抵押贷款试点工作，做出了具体要求。2017年2月17日《陕西省人民政府办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的实施意见》（陕政办发［2017］8号），对“稳妥有序开展农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款试点”，提出了创新农村金融服务的新的要求。(https://www.daowen.com)

全国人大授权开展“两权”抵押贷款试点之前，陕西部分市、区、县已经进行了实践尝试，积累了一定的经验。本课题总结2016年以前陕西个别市、区、县对“农村两权抵押贷款”先行先试的实践探索，在此基础上梳理2016年5月以后陕西开展“农村两权抵押贷款”试点的运行现状，从而分析陕西开展“农村两权抵押贷款”试点的主要困境，最后提出破解“农村两权抵押贷款”试点的困境的几点建议。本课题的研究对于创新物权理论，完善农村土地所有权承包权经营权“三权分置”理论，探索先行先试的改革发展理论，促进改革于法有据，实现政策向法律的转变，从而丰富和发展法治经济理论体系，有重要的理论与实践意义。