高陵县对“农村两权抵押贷款”的先行实践

高陵县政府积极响应中省关于农村经济体制改革的政策文件，同时尽力吃透法律赋予农民的权利空间，以农村土地承包经营权的物权登记为先导，以农村土地承包经营权的流转规范化为动力，对农村土地承包经营权抵押进行了尝试。在此基础上，高陵县在全省首推建设用地使用权和农房抵押试点，积累了前期实践经验。

1.农村土地承包经营权的抵押实践。农村土地承包经营权抵押的前提是该权利的物权化和能够实际流转。2007年的《物权法》已明确农村土地承包经营权为“用益物权”，这为农村土地承包经营权的抵押奠定了法律基础。高陵县的领导决策层已经认识到土地承包经营权的物权性质，为农村土地承包经营权的抵押奠定了思想基础。2008年高陵县原县委书记张忠堂认为：“土地承包经营权是以物权资本化、商品化，破解农业、农村发展的资金瓶颈。”高陵县是陕西省和西安市城乡统筹试点县，土地流转得到了成功试点，这为农村土地承包经营权的抵押奠定了实践基础。

为解决农民贷款难问题，2008年高陵县开始筹备农村土地承包经营权抵押贷款试点工作。2009年5月，陕西省高陵县成立了全国首家县域农村土地流转服务机构，这为土地承包经营权抵押贷款试点工作的具体实施解决了后顾之忧。抵押贷款必须用于农业生产或农业开发，前提是不得改变土地的农业生产性质。抵押贷款的具体程序为：①提出申请，提供农村土地经营权证及承包合同等有关资料；②经过土地价值评估、贷款调查后，符合贷款审批的办理抵押登记手续，签订抵押贷款合同；③发放贷款；④合同期满后，归还贷款。2010年7月，高陵县正式启动了农村土地承包经营权抵押贷款，首批向窦家祥等5户农民发放抵押贷款29万元。窦家祥是高陵县通远镇通远村的农民。他从2009年开始种植樱桃，共有五个大棚，由于采用先进的种植技术，他家的樱桃香甜多汁，卖得特别火。他一直想再扩大种植规模，但苦于没有多余资金，想贷款也没啥可以抵押。这次赶上好政策，他用自家4.5亩土地19年的承包经营权作抵押，贷到5万元，解了燃眉之急。

为了避免由于经营不善亏本导致农民丧失土地经营权而成为流民，高陵县为降低农户和金融机构的风险，在制定政策时也进行了缜密研究。高陵县土地流转服务中心按照农户土地承包剩余年限的一半进行价值评估，然后金融机构只发放评估价值的一半金额。实际上农民拿到的贷款是自己土地全部评估价值的1/4，这样就尽可能地降低了农民贷款的风险。为避免自然风险，农民可以参加农业保险；为避免市场风险，县里有科技110、农产品销售110随时为农民服务，解决问题。如果农户贷款到期不能及时偿还的，就会委托土地流转服务中心予以挂牌交易，转出经营权后所得价款优先偿还贷款，余款返还贷款农户，农户贷款年限期满后可重新获得土地经营权。(https://www.daowen.com)

2010年12月开始高陵县全面启动农村土地承包经营权登记试点，这为农村土地承包经营权的物权化和流转化起到了推动作用。高陵县的农村土地承包经营权登记试点工作“九步工作法”得到了全国农村土地承包经营权登记试点工作领导小组办公室的认可，并向全国推广。据当时统计，短短1个月内完成3个乡镇21个村1.31万户确权登记工作，颁发证书1.31万份。2011年2月26日，农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局等六部门联合印发了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发［2011］2号）。2012年中央1号文件提出“稳步扩大农村土地承包经营权登记试点”的要求。2013年3月1日，农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局联合下发的《关于确定2013年全国农村土地承包经营权登记试点地区的通知》将陕西省的“宜君县、甘泉县、阎良区、高陵县”确定为试点县，为农村土地承包经营权登记为流转打下了基础，为设立抵押权准备了先决条件。当地老百姓中流传着几句认可土地确权的顺口溜：“手里有了真产权，心里吃了定心丸；兜里有了发展钱，抵押贷款不再难。”

土地流转规范化管理和服务试点为高陵县土地承包经营权的规范化起到了促进作用。2012年8月16日，农业部办公厅下发了《农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作方案及试点名单的通知》（农办经［2012］23号），其中高陵县为陕西省唯一试点县。本次试点的原则是坚持依法依规、自愿有偿；坚持因地制宜、分类指导；坚持市场导向、强化监管；坚持积极探索、创新制度。本次进行规范化管理的目的是为了加强依法监管，规制农村土地承包经营权流转市场，减少市场风险。据当时统计，截至2013年3月，全县累计实现土地流转面积9.1万亩，占全县可流转面积的51%，累计发放各类资产抵押贷款2.5亿多元，激活了农村土地潜能，实现了农村土地资源向资金的蜕变，有效破解了长期以来困扰农民因抵押物不足而出现的“贷款难”问题，取得了较好的经济效益和社会效益。

2.启动农村集体建设用地和农房抵押贷款。为了盘活农村资产、激发农村活力和加快城乡一体化进程，促进农村资产全面进入资本市场，高陵县于2012年10月25日举行农村集体建设用地使用权和农村房屋所有权抵押贷款启动仪式，向首批10户农户发放抵押贷款63万元。其中，高陵县通远镇车张村养猪专业户史国华将自家270平方米房屋所有权作抵押，从县信用联社获得了抵押物评估价50%共7万元的贷款，解决了资金周转难、经营规模小的困境，并实际获得了经济效益，贷款如期偿还。高陵县农村房屋抵押贷款业务的开展，突破了政策瓶颈，畅通了农村资产进入金融市场的通道，一举把农村“死资产”变成了具有市场价值的“活资本”，为全省作了示范。