四、对策建议

1.组建秦岭管理委员会，有效保护大秦岭生态环境。秦岭管理委员会可以作为国家级的常设机构，实行垂直管理，统一管理陕西、甘肃、河南和湖北四省秦岭地区的生态环境保护工作。在行政管理、项目审批和行政执法等权限方面可以先行试点；下设各省分支机构，组建专门的管理队伍，从而对大秦岭进行行之有效的保护。

2.就大秦岭保护专门立法，拿出切实可行的立法方案。《陕西省秦岭生态环境保护条例》是我国第一个为一座山脉所作的地方立法，但也仅仅是陕西省地方性的法规，还没有上升到国家层面。现有的法律法规过于笼统，缺乏明确的实施细则，使秦岭的生态环境保护处于一种“有法难循”的境地。

对于整个秦岭山脉功能区的划分，哪些区域属于绝对禁止开放区域，哪些区域属于有限度的部分开放区域，哪些属于可以适度开放区域，应该更加明晰。以《陕西省秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》）为例，《条例》规定，海拔2600米以上的秦岭中高山为禁止开发区，在此区域内不得进行与生态功能保护无关的生产和开发活动；1500～2600米的秦岭中山为限制开发区，在此区域内严格限制房地产开发和对生态环境影响较大的工业项目；1500米以下的秦岭低山丘陵为适度开发区。然而，有一些管理人员认为，秦岭山脉绝大部分区域都处在海拔1500米以下，大量违章建筑、矿山开采企业处在这一范围内。那么，以海拔划分保护范围，有的规定又没有“适度”和“限制”的量化标准，难以操作。

因此，所有这些都必须有科学的界定和详细的规划，并使之上升到法律的高度。只有这样，秦岭及其北麓西安段的生态环境保护才能走向法制化的道路。

3.对秦岭的生态环境保护进行顶层设计，统筹规划，制定保护方案。坚持保护第一、适度开发的原则，适度开发农业观光、休闲体验等产业，拦水蓄坝，合理引导游客滞留消费，明令禁止无序进山的“驴友”等休闲人群，随意进山。同时，借助国家“十三五”规划的东风，解决部分迁移原生态住民的就业脱贫，把生态环境保护与环山路沿线地带的发展、原生态住民的安置统筹起来，推动区域生态保护和经济社会建设协调可持续发展。

4.建立健全科学的生态保护补偿机制。以四省共建为抓手，科学确定补偿标准，逐步完善生态公益林、重要水源地、矿产开采和水土保持生态补偿机制，确保现行森林生态效益补偿基金的足额发放，保障生态移民的就业和生活需求；健全生态效益补偿资金筹措机制。积极探索建立市场化、多元化的融资新渠道，让更多的社会资本参与到大秦岭的生态环境保护中来。(https://www.daowen.com)

5.依托国家植物园的建设促进大秦岭的生态环境保护，加快推进建设秦岭国家中央公园。2017年10月起，一个西起黑河，东至周至与鄠邑区界，北起省道S107，南至秦岭梁，总面积达639平方公里、落差2000多米的秦岭国家植物园将揭开它的神秘面纱。作为地跨秦岭主要区域的我省，可以依托秦岭国家植物园现有的生态保护体系，为秦岭国家中央公园建设提供坚实的法律政策、基础建设、人才队伍和建设经验保障。通过多年的建设，秦岭国家植物园区的功能定位与秦岭国家中央公园建设的需要相吻合。在建设秦岭国家植物园的基础上，推进秦岭国家中央公园的建设。

6.建立大秦岭山脉动植物多样性保护数据库。利用现代化的科技手段即时监控，有效制止人为活动对物种的破坏，依法打击乱捕乱猎、乱采滥挖等违法犯罪活动。

（本文为2017年度校咨政专报研究成果）

课题负责人简介

元德保，研究生学历，现任中共陕西省委党校图书馆馆长。1985年7月毕业于陕西师范大学政治教育系，获哲学学士学位；1991年7月毕业于西北五省（区）研究生班科学社会主义专业；1995年12月至今在中共陕西省委党校工作，先后任科学社会主义教研部讲师、副教授，管理学院副院长等职。期间于1997年11月至1998年元月在中共中央党校科学社会主义专业师资班进修学习。先后出版学术著作（教材）、发表论文数十部（篇）。