引入监理机制 补偿一步到位——东深供水改造工程征地移民资金管理情况调查
王 治 祁正卫
（2002年6月）
为了配合修订好国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，最近，我们到广东东深供水改造工程专门就其征地移民资金管理工作进行了一次调查。通过调查发现，该工程在征地、拆迁、移民补偿等工作中，创造了一些新鲜经验，值得推广和借鉴。现将调查情况报告如下。
东江—深圳供水改造工程（以下简称东改工程）是国家为了保证向香港、深圳和东莞等地供应优质水源而进行的一项改造工程。这一工程的兴建直接关系到香港及深圳特区和新兴的东莞市的经济社会发展，粤港瞩目。工程经国家计委和广东省政府批准后于2000年8月28日动工。工程主要建筑物包括3座供水泵站、4座渡槽（总长5.81公里）、7条隧洞（总长15公里）、6条混凝土箱涵（总长12.68公里）、5条混凝土倒虹吸管（总长2.66公里）、3.3公里现浇预应力混凝土地下埋管和9.13公里的人工渠道。工程总长度51.7公里，工程设计过水流量为100立方米每秒，工程总投资49亿元，计划工期3年，即2003年8月竣工。该工程需永久性征地1900亩，临时征地3200亩。征地涉及沿线东莞、深圳两市9个镇、32个村和3000多户居民，征地拆迁补偿经费概算为5.9亿元。
征地、拆迁、移民工作历来是国家基本建设中的重点和难点工作，国家一直高度重视，先后出台了《土地管理办法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等，对征地、拆迁和移民补偿作了具体规定。但是由于体制、机制以及补偿标准等方面的原因，往往执行中出现一些偏差，甚至留下一些后遗症。东改工程所在地区是我国经济发达地区，土地十分金贵，用地矛盾突出，征地拆迁难度很大。如果征地移民工作做得不好，不仅影响工程建设，而且势必影响地方社会的稳定。针对这一实际情况，东改工程指挥部认真吸取已往重点工程建设中曾出现过的一些经验教训，大胆进行制度创新，因而在短短的两个月之内顺利地处理好征地拆迁以及移民安置方面的问题，保证了工程如期开工并健康运转。他们创造的经验主要有如下两条。
1.引进征地移民监理机制
实施监理制是我国改革开放后在大中型工程建设中推行的一项重要制度，是保障工程施工质量的一个重要举措。实行多年来已经收到了很大的成效。但是，监理制目前大都重点运用在监督施工质量方面，其他方面很少引进。而东改工程指挥部在分析了该地区征地拆迁移民工作复杂情况后，一改过去由指挥部包办或请地方政府承包移民安置和补偿征地移民经费的传统做法，聘用移民监理，工程全过程聘用5人，临时聘用6人，最高峰时达11人，委托他们全权处理征地、拆迁和移民安置工作。由于移民监理身份特殊且比较超脱，与地方政府、用地单位及被征地的物权人不存在利益关系，又能对指挥部的征地移民工作进行监督，因此在群众中诚信度较高，工作较为顺利。在开展具体工作时，监理与有关人员一起，对征地范围内所涉及的土地及相关的建筑物、果木、青苗，进行详细的勘察、丈量和登记，并输进电脑，建立管理信息系统；同时对照国家的补偿政策和法规，宣传介绍每一项的补偿标准。在经物权人、村委会、镇政府、市（或县、区）国土部门、设计单位、征地监理、工程指挥部对有关具体项目补偿认定后，及时张榜公布、征求意见（大约一个星期），在移民认可没有异议的情况下，由指挥部与物权人签订合同，合同一式五份，由指挥部、物权人、镇政府、国土部门、设计单位各执一份。
2.将征地拆迁补偿费直接交付给物权人
过去传统的做法是将征地拆迁补偿经费交给地、市政府，再由地、市政府经县、乡政府转支到村，属个人的补偿费则由村转支到个人。按理，这样的做法是可行的。但从实践来看，由于缺乏有效监督机制，加之一些地方财力紧张，往往就出现截留、挪用征地移民补偿费的情况，移民利益迟迟难以兑现，有的地方甚至出现贪污移民补偿经费的案件。如飞来峡工程移民经费就被大量的截留、挤占、挪用，地方政府拿了1个亿元去办水泥厂（因审计及时没办成），挪用了5000万元去搞房地产，用2亿元去搞农村基金会。由于移民的利益被剥夺，出现了移民连续上访事件。尽管省政府对这一事件作了严肃处理，由省财政把这笔款项补了上去，但明显地暴露出传统做法诸多不足。不仅容易滋生腐败，而且也影响移民的安置和经济的发展，影响社会的稳定，影响工程建设秩序。而东改工程对移民补偿经费在完善法律手续后一竿子插到底，通过指定银行直接交给物权人，克服了传统做法可能产生的弊端和漏洞。(https://www.daowen.com)
这两条改革措施直接产生了三大效益。
（1）取信于民，维护了物权人的利益，稳定了一方社会秩序，也创造了良好的施工外部环境。
（2）节约了投资。由于补偿公平、公开、及时到位，保证了工程正常施工，没有出现一例移民上访闹事等事件，相应地节省了劳动时间。马克思说，一切节省归根到底是时间的节省，节省了时间就是节省了投资。加之监理人员科学测算核定征地，尽可能地少占临时用地，使征地拆迁补偿经费大大减少。搞测算，仅这一项经费比概算节省投资7000万元。
（3）提高了项目科学管理水平。由于实际操作中物权关系明晰，制度完善，项目资金的性质、用途、去向清楚，通过实施信息化管理，减少了移民资金周转环节，杜绝补偿经费使用方向不明、使用额度不准和弄虚作假等问题，既防止了经手人员违纪违规行为的可能发生，又防止了移民遗留问题的出现。
另外，对于移民安置，地方政府实行了统一规划和集中安置的措施，移民比较满意，故本文不再赘述。
通过这次调查，我们也对工程征地、拆迁和移民工作产生了新的认识并形成了以下三点建议。
（1）各级都要从贯彻落实“三个代表”的高度切实重视移民工作。移民工作是我国大中型工程建设特别是水利工程建设中的重要工作，不管是在计划经济时期还是在建立市场经济的新时期，移民都对我国的工程建设做出了贡献，有的甚至是做出了较大利益的牺牲。但是，我们一些同志工作中往往有片面性，或者是单纯对上负责，或者是单纯对工程项目负责，加之工作简单粗糙，甚至出现少数人贪污挪用移民经费事件，致使移民受到侵害或者利益遭到剥夺，造成一些后遗症。我国的移民大都是农民群众，是一个弱势群体。在他们的土地和房产、果木、青苗等被国家征用后，他们基本的要求是得到合理的补偿。向党的事业负责和向人民负责的一致性，应该是我们做好这一工作的出发点和归宿。共产党是代表人民根本利益的党，人民政府是代表人民利益的政府，落实“三个代表”的重要思想，就是要体现在一切工作中，为人民办实事就要办到位。实践证明，大多数移民群众是非常讲理的，只要制度完善，宣传到位，工作到位，即使少数人对征地拆迁安置有些想法、看法，甚至产生一些抵触情绪，也是可以化解的。东改工程能顺利地解决好移民问题，应该说是贯彻落实“三个代表”重要思想的生动体现。
（2）做好移民和征地补偿工作一定要贯彻改革的思想，采取配套的机制和措施。东改工程移民工作之所以做得好，重要的经验是他们与时俱进，大胆改革，即突破计划经济时代的传统“定式”，引入适应市场经济和实际需要的新机制。而这一新机制又是相应配套、相辅相成的。引进监理，不仅引进了征地拆迁工作的监督者，也引进了老百姓的代言人。这种中介人或者中介组织介入工程项目施工管理，正是市场经济发展的一个必然需求，克服了政府包揽一切的弊端；而直接将补偿经费发放给物权人，则是监理行为的配套措施，既克服了可能层层克扣补偿经费行为的发生，又增强了党和政府工作的诚信度，密切了政府和群众的关系。当然，引入这一机制是要增加一些支出的，如要付给监理人员费用等。但是，综合算一下大账，不管是政治账（有利社会稳定）还是经济账（节省投资，如东改工程节约7000万元），其效益都是可观的。同时，要给监理一定权限，让其独立地依法开展工作。不能认为有了移民监理就削弱了指挥部的权力，也不能把移民监理当做摆设。
（3）要进一步总结移民工作经验，把近几年成功的实践融进有关法规。我国几十年来水利移民工作成就很大，教训也不少。通过近几年的改革，我国已创造了不少移民工作新经验。建议要专门调查研究，认真总结，在水利水电工程建设中予以推广，并将实践中的成功经验上升到理论，转化成政策法规。像东改工程引进监理和经费直接支付给物权人，就是一个好制度，可在修订《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》时作参考和借鉴。