各个历史时期的新闻法律法规
近代新闻事业诞生至今不过数百年的历史，而新闻与信息的传播活动却伴随着人类社会生活的始终。在漫长的封建社会，中国的新闻与出版等传播活动业已非常发达。但是，历朝历代的统治者对新闻出版活动十分忌惮，无一例外地运用法律手段予以严酷的管制，以“言禁”“书禁”“报禁”为特征的新闻信息传播统制制度先后建成。
（一）封建时期的禁言禁报
按照方汉奇先生的观点，“进奏院状”是目前中国现存最早的报纸[25]。作为邸报的“进奏院状”具有官文书向官报过渡的性质，是由进奏院发给本道的上行文书，仅在一定群体或阶层内部发行，数量少，范围小，未出现不利于统治阶级的内容，因而，唐朝几乎未对邸报实施管理或控制。到了宋朝，政事变得纷繁芜杂，内有党派斗争，外有悍敌压境，仅由官府发布的邸报，已不能满足社会的需要，于是由私人编印的小报应时而生，其主要内容是尚未公开的皇帝诏令、臣僚奏章以及朝廷机事等。这类小报发行的对象与范围不断扩大，其影响也随之增加，触犯了封建统治者的议论朝政之禁和新闻泄露之禁，统治者因此深感忧虑和恐惧，从而出台一些诏令，以禁止小报的发行，防控舆论的扩散，其主要措施如下是：
（1）禁止印发小报。先是禁绝民间发布关于御书、军机、会要、国史等的新闻信息，后又禁绝一切民间的新闻信息传播活动，凡违例者均受到残酷镇压。到宋代，有关民间传布的“小报”的法令不胜枚举，且一个比一个严酷。例如，公元1090年（宋哲宗元祐五年）规定：“违者徒二年，告者赏缗钱十万。”[26]而到公元1189年（南宋孝宗淳熙十六年）又进一步规定：“今后有私撰小报，唱说事端，许人告首，赏钱三百贯文，犯人编管五百里。”[27]
（2）对雕印出版物也实施预先审阅。凡检查出是违禁品的，将承印者收捕送狱，轻则杖刑重则流放。
（3）对违者实行连坐制。宋朝曾一度实行五人连保制，互相监视，不得印发小报；如一人违犯，则五人同罪。
（4）对检举者予以重奖。例如，“违者徒二年，告者赏缗钱十万”。公元1107年（宋徽宗大观元年）诏：“比来京师传报差除，皆出伪妄，……可令开封府立赏一百贯。”三年后，诏令：“于御前降到捉贼赏钱内支一千贯文，开封府门外堆垛，召人告捕，如捉获虚造无根言语情重人，则支充赏钱。”[28]明朝基本上沿袭宋朝的做法[29]。
南宋时期，由于小报的影响日增，朝廷和官府对小报的禁锢也日甚。公元1203年（南宋宁宗嘉泰三年），鉴于小报、“小本”屡禁不止，南宋王朝甚至将有关查禁小报的规定写进法典《庆元条法事类》中，并对小报编印和发行的惩戒办法做了严格规定。从法令上看，整个宋代，对小报的惩戒日重一日，由“听人告捉”“密切根捉”到“当中决配”；由“当议编配”到“编管五百里”乃至“流二千五百里”，南宋时还增加了杖刑。到了元朝，民间亦有雕印的类似于“小报”的“小本”发售，对此，《元史·刑法志》中有严厉禁止“民间辄刻小本卖于市”[30]的条文。尽管历朝历代的统治者都严令禁止，但是封建时期的小报不仅未被根除，反而发展得更加隐秘、壮大。到了清朝，禁言禁报的手段更加严苛，1908年3月14日奉旨颁行的《大清律例》对“妖书妖言”“妄布邪言”“煽惑人心”等罪名做了处罚规定，例如其中的“造妖书妖言”条款规定：“凡造截纬妖书妖言，及傅用惑众者，皆斩。”“凡妄布邪言书写张贴，煽惑人心，为首者，斩，立决。为从者，斩，监候。若造俄纬妖书妖言，傅用惑人，不及众者，改发回城，给大小伯克及力能管束之回子为奴。”倘若命令禁止的“妖书妖言”，“有仍行造作刻印者，系官革职，军官杖一百，流三千里；市卖者杖一百，徒三年，买看者杖一百”。但是，《大清报律》作为中国第一部完整的新闻法律，对于“妖书妖言”“妄布邪言”“煽惑人心”等罪名没有作详细的界定，因而执行时的随意性就很强。清朝行将就木时，清政府就是依照此法严厉管制新闻出版事业。
（二）清末关于创办新闻报刊的规定
19世纪末到20世纪初，资产阶级革命报刊兴起，清政府欲扼杀而师出无名，尤其是历经1903年“苏报案”等一系列事件后，深感制定报律之必要。于是，自1906年起，清廷陆续颁布了《大清印刷物件专律》《报章应守规则》《报馆暂行条规》《大清报律》及《钦定报律》等几部法律，涵盖了新闻报刊从创设、运营到退出、违规处罚等各个方面。
1.关于创办新闻报刊注册的规定
清末创办新闻报刊的行政规定经历了“注册制”到“批准制”再到“申报备案加保证金制”的演变过程。
（1）创设报刊的“注册”阶段。
《大清印刷物件专律》规定：“京师特设一印刷总局，隶商部、巡警部、学部。所有关涉一切印刷及新闻记载，均须在本局注册。”“凡欲以记载物件出版发行者，可向出版发行所在之巡警衙门呈请注册。”[31]
（2）创设报刊的“批准”阶段。
《报章应守规则》规定“除已开报馆之外，凡欲开设者，皆须来所呈报批准后，再行开设”。《报馆暂行条规》规定“凡开设报馆者，均应向该管巡警官署呈报，俟批准后方准发行”。
（3）创设报刊的“备案加保证金”阶段。
《大清报律》规定“凡开设报馆发行报纸者，应开具下列各款，于发行二十日以前，呈由该管地方衙门申报本省督抚，咨明民政部存案”。需“开具的事项”包括报纸“名称”、“体例”、“发行人、编辑人及印刷人之姓名、履历及住址”及“发行所及印刷所之名称、地址”。《钦定报律》的规定与之类似，也属于保证金制。
2.关于新闻媒体创办者资格条件的规定
对于新闻报刊创办发行者的资格和经济条件，《大清报律》、《报馆暂行条规》及《钦定报律》等几部法律也做了规定。
（1）关于创办者的资格条件。
《大清报律》规定：“凡充发行人、编辑人及印刷人者，需具备下列要件：年满二十岁以上之本国人；无精神病者；未经处监禁以上刑者。”“发行、编辑得以一人兼任。但印刷人不得充发行人或编辑。”《钦定报律》规定“凡本国人民年满二十岁以上，无下列情事者，得充报纸发行人、编辑人、印刷人：精神病者，被夺公权或现在停止公权者。”“编辑人、印刷人不得以一人充之。”[32]
（2）关于创办新闻媒体的经济条件。
为了保证新闻媒体运行有一定的经费保障，同时确保对报纸的罚款及诉讼费等有资金保障，清政府在批准创办新闻媒体时就实行保证金制。如《大清报律》规定“发行人应于呈报时分别附缴保押费如下：每月发行四回以上者，银三百元；每月发行三回以下者，银一百五十元”，等等。
（三）南京临时政府时期的媒体准入规定
清政府被推翻后，《大清报律》等被废除。1912年3月，南京临时政府颁布具有宪法性质的《中华民国临时约法》，对公民的“言论、著作、刊行、集会之自由”的权利予以规定，同时为加强对新闻出版业的管理，先后颁布综合性新闻法案，如《中华民国临时政府组织大纲》《著作物呈请注册暂照前清著作权律分别核办通告文》，以及《公报暂定门类》《临时政府公报暂行则例》《公报局官职令草案》《民国暂行报律》《大汉四川军政府报律》等专门性新闻法案，极大地丰富了这一阶段中国新闻法制的内容。归纳起来有以下几个方面的内容：
1.建立创设媒体申报注册制度的规定
《民国暂行报律》规定，“新闻、杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名，须向本部呈明注册，或就近地方高级官厅呈明，咨部注册。兹定自令到之日起，截至阴历四月初一日止，在此期限内，其已出版之新闻、杂志各社，须将本社发行及编辑员姓名呈明注册。其以后出版者，须于发行前呈明注册，否则不准其发行”。《大汉四川军政府报律》规定，“凡开设报馆、发行报纸，应开具左列各款，于发行二十日前呈由民政部存案。如在府、厅、州、县发行者，呈由该管地方官，申报民政部存案”。
2.关于新闻人员执业资格制度的规定(https://www.daowen.com)
《大汉四川军政府报律》规定，“凡充发行人、编辑人者”，须是“年满二十岁以上之本国人”，“无精神病者”，且“未经以私罪处监禁以上之刑者”。“未经以私罪处监禁以上之刑者”就是限制那些“为私人利益和行为被国家政府治罪”的人担任“发行人和编辑人”，而那些“为大众、公共利益触犯旧政府的法律被朝廷治罪”的人则仍具有“发行人、编辑人”资格，表明军政府在处理办报者资格方面与清政府根本对立的立场。
3.关于新闻报纸内容禁载制度的规定
《民国暂行报律》规定，“流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人、编辑人并坐以应得之罪”。《大汉四川军政府报律》规定，“军政机密事件”，“外交重要事件，政府未发表之前”，“凡政府传确禁止登载及其他政府来往公文，未经政府公布者”，“诉讼事件经审判衙门禁止旁听者”，“预审事件未公判之前”及“挑激外交恶感之语，淆乱政体之语，扰害公安之语，败坏风俗之语”，“报纸不得揭载”。从这些规定可以看出，法律维护政体、巩固政权的意图明显。
4.关于媒体退出的规定
对于违反新闻法令的行为，新闻法案还规定了媒体的退出机制：一类是暂禁发行，例如《民国暂行报律》规定，“新闻、杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名，须向本部呈明注册，或就近地方高级官厅呈明，咨部注册，否则不准其发行”。《大汉四川军政府报律》规定，“违第九条、十条、十一条及第十四条第四项者，得暂禁发行”。另一类是永远禁止发行，例如《大汉四川军政府报律》规定，“违第十四条第二款（即揭载淆乱政体之语）、第三款（即揭载扰害公安之语）者，永远禁止发行”。
（四）北洋政府时期报刊的准入与退出
在北洋军阀政府统治时期，关于报刊的创办，最初实行的是呈请警察署认可（即批准）兼缴纳保押费（即保证金）的制度。1914年5月1日，国会宣布“废止”《中华民国临时约法》实行《中华民国约法》；1914年12月4日颁布施行《出版法》，从1915年4月到1924年8月，政府各部门陆续颁布《电信条例》、《著作权法》、《著作权法注册程序及规费实施细则》、《管理印刷营业规则》、《管理新闻营业规则令》、《防范新思潮传播办法》以及《装用广播无线电接收机暂行规则》等。这些法律法规可大致分为三类：一是具有宪法性质的根本大法，二是直接与新闻活动有关的条文内容，三是属于综合性新闻立法的范畴，主要有以下几个方面的内容：
北洋政府关于新闻媒体创设的规定，主要包括实行“呈报审批制”、“保证金制”、“担保人制”及“新闻人员资格制度”等内容。
1.新闻媒体准入的呈报审批制
《报纸条例》规定，“发行报纸，应由该管警察官署认可”，“警察官署认可后，给予执照”。《管理新闻营业规则令》规定，“发行报纸杂志，须由经理人……呈报于警察厅，以凭发给执照”；“发行报纸杂志或办理通信社，于呈报后须俟官厅查明核准，发给执照方得开始营业；在未经核准领照以前，不得擅自出版或刊发稿件”。《出版法》规定，“出版之文书图画，应于发行或散布前，禀报该管警察官署”，“编号逐次发行或分数次发行之出版物，应于每次发行时禀报”。《管理印刷营业规则》规定，“凡为印刷营业者，无论专业、兼业，均应先行呈报，得该管警察官厅许可，给予执照后，方准营业”。《新闻电报章程》规定，“凡新闻报馆、期刊报纸或新闻经理处之访员，欲发寄新闻电报，须开列下记各项，禀请交通部，或请由就近之电报局转详交通部核办”[33]。
此外，1924年8月，交通部颁布的《装用广播无线电接收机暂行规则》是我国第一个有关无线电广播的法令，其中规定：“（一）装用广播无线电接收机者，须先向交通部申请执照。申请时须执请愿书并附证明；中国人的证明应由职官一人或六等以上商号一家出具，外国人的则由本国公使或领事或本国殷实商号二家出具。（二）允许装机地点限于较大市镇；军事要地及政府规定禁止之地不得装设。”[34]
2.新闻媒体准入的保证金制与担保人制
关于保证金制，《报纸条例》规定，“发行人应于警察官署认可后、报纸发行二十日前，依日刊者三百五十元，不定期刊者三百元，周刊者二百五十元、旬刊者二百元、月刊者一百五十元以及年刊者一百元，分别缴纳保押费”。
关于担保人制，《管理新闻营业规则令》规定：凡办理报纸杂志和通讯社者“均须于呈报时取具五等捐以上铺保两家，以资负责”；“报纸杂志之发行所、通信社之社址房屋，均需商得房主允可，出具同意切结”。
3.新闻媒体准入的新闻人员资格制度
《报纸条例》规定：“本国人民年满三十岁以上，无下列情事之一者，得充报纸发行人、编辑人、印刷人：国内无住所或居所者；精神病者；被夺公权尚未恢复者；海陆军军人；行政司法官吏；学校学生。”“编辑人、印刷人不得以一人充任。”此外，《管理新闻营业规则令》规定学生不得充当报纸、杂志、通讯社的经理、编辑、发行与印刷人员。
（五）民国国民政府时期报刊的准入与退出
1927年4月18日，蒋介石在南京成立“中华民国国民政府”，一直到1949年10月1日中华人民共和国中央人民政府在北京宣告成立，南京政府统治共22年。其间，国民党政府先后颁布新闻业综合性法律法令，如《著作权法》《出版条例原则》《出版法》《出版法施行细则》《修正出版法》等，关于新闻业管理体制机制的法律法令，如《设置党报条例》《指导党报条例》和《补助党报条例》《便利新闻界使用邮电办法》《中华民国广播无线电台条例》和《无线电收音机登记暂行规则》《电信条例》《日报登记办法》等，还有管理社会新闻业运作及控制新闻舆论法令法规方面的法律法令，如《审查刊物条例》《指导普通刊物条例》《民营广播无线电台暂行取缔规则》《新闻检查标准》等。此外，还有战时紧急法令，如《危害民国紧急治罪法实施条例》《战时新闻检查标准》《新闻记者随军规则》《非常时期报社通讯社杂志社登记管制暂行办法》《广播无线电设置规则》等，体系十分庞大，内容纷繁芜杂，且版本五花八门。1940年，国民党中央政治大学新闻系编印出版《新闻法令汇编》一书，厚达468页，足见当时的新闻相关法律法令多如牛毛。大体上说，这一时期的国民党新闻法规可以分为以下几类：
（1）专业的综合类法规，例如，《出版法》《宣传品审查条例》《图书杂志审查办法》《宣传品审查标准》等；
（2）单项的媒介管理类法规，例如，《日报登记办法》《新闻电讯规则》《取缔小型日报标准》等；
（3）地方性的新闻法规，例如，《首都新闻检查条例》《重要都市新闻检查办法》《汉新闻机关取缔规则》等；
（4）临时性或紧急时期的特别法令，例如，《战时新闻检查办法》《战时新闻禁载标准》《战时新闻违检惩罚办法》等；
（5）关于新闻工作者管理的新闻法规，例如，《新闻记者法》《随军记者摄影人员暂行规则》《外籍新闻记者注册规则》等；
（6）国民党内报刊的法规，例如，《党报设置条例》《指导党报条例》《各级党部所辖报社管理规则》等；
（7）涉及新闻出版者的其他法规，例如，《危害民国紧急治罪法》《维护治安紧急办法》《戒严法》等。
这些法律法规中关于新闻媒体创设和准入的规定主要是“登记核准制”。如1929年的《日报登记办法》规定，“在出版法未颁布以前，各种日报均须遵守本办法办理登记”；“日报之登记机关，为各省党部宣传部、各特别市党部宣传部。登记之最后审核，由中央宣传部办理之”[35]。《出版法》规定，“为新闻纸或杂志之发行者，应于首次发行期十五日前，以书面陈明下列各款事项，呈由发行所所在地所属省政府或隶属于行政院之市政府，转内政部申请登记，合法之申请登记前，停止该新闻纸或杂志之发行”[36]。
此外，关于媒体退出的规定主要有“报纸内容事后审查制”“发稿前的预审制度”“战时状态的新闻统制”“责任追究和事后惩罚制”。以上四种规定可分别见于《宣传品审查条例》《重要都市新闻检查办法》《战时新闻检查办法》《战时新闻违检惩罚办法》等法律法规。
（六）新中国成立初期新闻媒体的准入与退出法则
中华人民共和国成立的前30年间，新闻法律法规建设比较曲折，其间有一些有益尝试，也曾基本停顿，但总体上处于稳定发展状态，这是中国特色社会主义新闻法制的初创时期。
早在解放战争时期，中共中央多次发文指示，对于新解放地区的媒体，无论是党和人民政府的媒体，还是私营媒体，无论是即将创办还是正在营业，均须向当地人民政府申请登记或重新登记，获得批准后方可创办或继续营业。1949年2月，北平市军管会公布《北平市报纸、杂志、通讯社登记暂行办法》，首次以政策法规的形式把登记许可制度确立下来。中华人民共和国成立后，这一媒体准入政策成了政府制定的新闻传播法规的主要内容。
关于新闻媒体的创设、准入、改刊和停办、退出的规定还体现在1955年发布的《关于报纸和期刊的创办、停办和改刊的办理手续的几项规定》中。其中规定，“党中央的机关报和国务院的机关报的创办、停办或改刊，应经过中共中央政治局决定和批准；中央级各种全国性的报纸、期刊，其创办、停办或改刊应经过中央批准；各省（市）委、自治区党委的机关报的创办或停办，应由各省（市）委、自治区党委作出决定，并报中央批准……”“各级报纸和期刊的创办、停办或改刊，在办好批准手续后，均须向中华人民共和国文化部备案登记……”[37]
关于新闻广播媒体的准入与退出，《国务院关于地方人民广播电台管理办法的规定》（1955年）规定，地方广播事业局负责“审查和批准地方人民广播电台的新建、合并和撤销；检查地方人民广播电台执行政府和广播事业局有关广播事业的决议、命令和指示的情况；批准地方人民广播电台的广播节目时间表；管理地方人民广播电台的集体记者；统一管理与国外广播机构的联系……”，实行多级审查和批准制。
从1957年“反右派”斗争到1978年12月中共十一届三中全会召开的这20多年间，中国的新闻传播法制建设基本处于停滞状态。新闻传播事业和机构由中国共产党的宣传部门直接领导，媒体的准入和退出在很大程度上取决于当时的方针、政策与政治环境。