加快发展残疾人托养和照护服务
残疾人托养服务，是为智力、精神和重度残疾人提供生活照料及护理、生活自理和社会适应能力训练为主，辅之以运动功能训练、职业康复与劳动技能训练的服务，形式包括机构托养和居家服务。
残疾人照料服务，是为16周岁以上，不符合特困人员救助供养条件，残疾程度为一级或二级，纳入最低生活保障范围或属于建档立卡的残疾人提供集中或社会化照护服务。形式包括：对于符合条件且有意愿入住各类照护服务机构的贫困重度残疾人，依托和整合现有公共服务设施为其提供集中照护服务；对于符合条件但无意愿入住各类照护服务机构的贫困重度残疾人，组织其家属、邻居及其他社会力量和个人为其提供居家服务、日间照料、邻里互助等社会化照护服务。
一、政策发展和实践经验
残疾人托养和照护服务是残疾人民生工作中比较特别的一个领域。长期以来，智力、精神和重度残疾人群体，由于欠缺生活自理能力和独立生活能力，在康复、教育、就业、社会保障等方面面临着比其他残疾人更为突出的问题，他们的家庭在抚养或赡养、长期看护、医疗和康复、精神压力等方面的付出大大超出一般家庭所应承担的义务。不少智力、精神和重度肢体残疾人长期存在无人照料、无力照料、无法照料，日常吃饭难、出行难、就医难等问题，部分家庭重度残疾人甚至长期困于陋室病榻之上，连晒晒太阳都可能成为奢望，这些家庭获得感不强，生活质量亟待提高。
2007年，中国残联在广州召开全国智力和精神残疾人托养服务工作会议，以残疾人特殊社会保障的形式正式启动残疾人托养服务。党中央和国务院对这项工作及时予以大力支持和关注。2008年，新修订的《残疾人保障法》明确提出“国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构”。2009年，中国残联协调财政部正式实施“阳光家园计划”，由中央财政安排专项资金对各地开展托养服务予以补贴。
“十二五”期间，残疾人托养服务正式纳入残疾人事业发展五年规划和国家基本公共服务体系规划。国家发改委安排项目，对各地托养机构设施建设予以补贴。2012年，中国残联、发改委、民政部等8部门联合印发《关于加快发展残疾人托养服务的意见》，提出加大残疾人托养服务扶持力度、加快残疾人托养服务专业化建设，大力推动寄宿、日间照料机构和居家服务同步发展。2013年，中国残联印发《残疾人托养服务基本规范（试行）》，对残疾人托养服务规范、服务管理，服务质量考核及评价等做出规范。
“十三五”期间，残疾人托养服务正式纳入基本公共服务目录。2017年，国务院印发《 “十三五”推进基本公共服务均等化规划》，在残疾人基本公共服务专章中规定，推进支持各地建设一批专业化残疾人康复设施、托养设施和综合服务设施设备，推动形成功能完善、网络健全的残疾人专业康复和托养服务体系，加快人才队伍培养。2019年，由民政部、中国残联提出，全国服务标准化技术委员会制定和发布了《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》 （GB／T37516－2019），作为残疾人托养服务的国家标准，也是我国残疾人服务领域的首个国家标准，残疾人托养服务行业走上规范化、制度化、专业化轨道，对提供更高、更优、更精的残疾人托养服务，改善残疾人生存发展条件具有深远意义。
随着全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战进入决胜时期，广大残疾人的基本生存条件得到了全面改善，贫困和困难残疾人家庭“两不愁、三保障”得到较好解决。但是，困难家庭中智力、精神和重度残疾人仍然存在一日两餐无保障、有病无法看、个人卫生无法打理等现实困难；家庭支出大、收入少，往往还要捆绑家庭劳动力，“脱贫解不了困”的问题，逐渐成为制约家庭发展的最大难题。“给钱给物不如给服务”成为贫困重度残疾人脱贫解困的最大期盼。
这些贫困重度残疾人家庭的照护服务需求得到党和国家的高度关注，随着脱贫攻坚进入决胜期，党中央、国务院先后在《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》和《关于打好精准脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等政策文件中，提出开展贫困重度残疾人照料和托养，解决因残致贫问题，助力残疾人脱贫攻坚。为贯彻落实相关工作，2019年5月，民政部、财政部、卫健委、国务院扶贫办、中国残联等5部门联合印发《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》 （民发 〔2019〕33号），提出整合资源、因地制宜，为有需求的16岁以上、不符合特困人员救助供养条件的贫困和低保家庭中的智力、精神和重度残疾人开展社会化照料护理和托养服务。各地因地制宜、积极探索，通过整合资源、政府补贴、购买服务、公益岗位、集中和日间照护、邻里照护等多种方式为贫困重度残疾人解决基本照护问题，探索出不少非常有效的服务模式。如河南省驻马店市等地率先通过建立覆盖全市的集中托养中心和日间照料机构，解决有需求的贫困重度残疾人的基本生活问题；河南省财政厅、民政厅、残联等6部门联合印发《关于河南省财政支持农村重度残疾人照护服务工作的实施意见》，从省级层面确立了重度残疾人照护服务的政策支持和经费保障。重庆将包括残疾人在内的农村失能特困人员集中照护工程列入全市15件民生实事予以推进；新疆通过幸福大院和残疾人事业保障中心的建设，有效解决了一部分贫困重度残疾人的托养照护服务问题。此外，河北沧州及衡水、河南南阳、山东聊城、广西北海等地，都在重度残疾人照护方面形成了适合当地实际情况的良好经验和独到模式。
二、挑战与努力方向(https://www.daowen.com)
经过十多年的发展，残疾人托养服务和残疾人照护服务虽然取得一定的进展，探索出不少有益经验，但从总体上看，都依然面临着服务缺口大、资金不足、持续性不足，区域发展差异大等问题，特别是残疾人照护服务起步晚，没有相应的项目和投入制度，机构运营机制不明确，服务资质和质量有待进一步规范化监督，与养老、长期护理等服务的整合工作亟待明确。
“十四五”期间，残疾人托养服务和照护服务主要从以下几方面着力：
第一，充分开展调查研究，配合民政等部门确定好乡村振兴中重度残疾人照护服务的对象、范围、方式等，做好与养老服务、医养结合、长期护理保险等相关政策的衔接，形成政策合力。
配合民政部等相关部门深入研究《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》在巩固拓展脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略时期的政策延续，通过广泛开展调查研究，充分总结实施经验，广泛征求各方意见，确定新情况下残疾人照护服务的定位、对象、内容、方式等，将残疾人照护服务作为国家照护服务体系的一部分纳入国家养老服务、长期护理保险等体系中统筹考虑规划，形成资源共享和政策合力，确保各地在开展残疾人照护服务过程中有章可循。
第二，继续实施“阳光家园计划”，支持各地开展残疾人托养服务，推动有条件的地区探索制定残疾人托养服务支持政策和补贴办法，为托养服务发展提供稳定支持和保障。
一是指导各地充分利用“阳光家园计划”资金为残疾人接受托养服务提供补贴和支持，发挥示范引领作用。支持中西部地区发展残疾人托养服务，缩小区域差距。二是推进寄宿制机构、日间照料和居家服务同步发展。协调有关部门在社区日间照料机构中配备残疾人托养相关设施，增强为残疾人服务的能力。三是培育和引入社会力量，鼓励通过政府购买服务等方式，灵活开展残疾人托养和照护服务，拓展服务覆盖面。
第三，加强残疾人托养服务国家标准的推广落实，为托养服务机构及设施建设提供引领，提升托养服务质量和专业化水平。
通过制作线上课程等方式持续开展残疾人托养服务国家标准、托养服务基础知识和相关经验做法等的宣传贯彻和培训工作，不断提升管理和服务人员队伍专业化水平。鼓励各地以残疾人托养服务国家标准为引领和依据，开展残疾人托养服务。鼓励有条件的地区因地制宜，探索制定当地的托养服务规范和标准，提升服务规范化水平。在未来的发展中还应该根据经济社会发展程度、残疾人的实际需求等，不断更新完善残疾人托养服务标准，使之更加科学合理，更加符合残疾人的实际需要。
（李凌之供稿，张新龙审订）