湖北省咸宁市残疾预防试点工作情况总结分析
（一）咸宁市经济社会及残疾人基本情况
咸宁市位于湖北省东南部，辖四县一市一区（崇阳县、嘉鱼县、通城县、通山县、赤壁市和咸安区），国土面积10023平方公里。2013年全市国民生产总值872.11亿元，社会固定资产投资971.84亿元，地方财政总收入81.9亿元，其中一般预算收入58.71亿元，财政总支出156.69亿元，社会消费品零售总额320.64亿元，全年城镇居民人均可支配收入为18581元，农村居民人均纯收入8480元。相较而言，咸宁市主要经济指标低于湖北省平均水平，属于中部欠发达地区。
表8 2013年咸宁市与湖北省主要经济指标对比
2013年末，咸宁市总人口300.51万人，常住人口248.5万人。全年出生人口3.95万人，出生率为13.2‰；死亡人口0.92万人，死亡率为3.08‰；人口自然增长率为10.13‰。2006年“二抽”结果显示，全市有各类残疾人17.1万人，占总人口的6.4%。其中，肢体残疾约4.76万人、听力残疾3.74万人、视力残疾2.89万人、智力残疾约1.55万人、精神残疾1.37万人、语言残疾约0.27万人、多重残疾2.52万人（具体见表2）。目前，全市约有19.2万残疾人，年均增加2620人，年均增长率为1.53%。残疾人的增加，不仅是个人和家庭的负担和苦难，更成为影响经济社会生产发展的社会问题，迫切要求全方位开展残疾预防工作，减少残疾发生，控制残疾增加速度，有助于提高人口素质，减轻社会综合成本支出，促进社会和谐发展。
表9 咸宁市“二抽”各类别残疾人数
（二）咸宁市残疾预防试点工作的具体做法
2013年5月，咸宁市被中国残联确定为全国残疾预防综合试点市。市政府同中国残联签订了《合作开展国家残疾预防行动计划编制残疾预防综合试点工作协议书》。一年来，咸宁市根据合作协议，做了大量工作，取得了一定成效。
1.制定《咸宁市残疾预防管理办法》
2013年5月，咸宁市启动了残疾预防工作，市政府组织相关部门对国家三级残疾预防方针进行研究，开展残疾预防工作基础与社会资源摸底调查，制定出台了《咸宁市残疾预防管理办法》（市政府第27号令），指导工作开展。该办法规定，市内各级政府、机关、团体、企事业单位及其他社会组织应履行残疾预防义务，相关职能部门为残疾预防工作开展创造条件；同时规定残疾预防工作的内容，将出生缺陷和发育致残防控和精神残疾预防作为重点，推动残疾预防科普宣教、疾病致残防控、药品与环境污染致残防控、生产交通事故致残防控、残疾人康复工作的有序开展。
2.建立残疾预防试点工作的组织领导机构
市政府成立“咸宁市残疾预防试点工作领导小组”，在领导小组架构内建立了部门联席会议机制，履行工作决策、部门协调、资源整合、检查督办等组织领导职能，领导小组办公室设在市残联，负责残疾预防工作的日常事务。市政府残工委成立“咸宁市残疾预防和康复委员会”。该委员会为残工委领导下的常设残疾人预防研究咨询机构，由医学、康复、质监、工程、统计、社会管理等相关领域和高等院校专家学者组成，主要履行调查研究、决策咨询、绩效评估、技术支持、业务培训等相关职责。以上机构成立以来，有效组织开展了相关工作。部门联席会议对全市残疾预防工作领域、项目设置、政策保障措施进行了多次研究，形成了相关决定。残防委根据有关社会组织管理规定，制定了《咸宁市残疾预防和康复委员会章程》，召开了成立大会，确定了主任、副主任、常务委员、委员名单，采取分散和集中的办法，开展相关工作。咸宁市充分发挥残联组织在残疾预防工作的职能作用，初步形成了全市残疾预防工作领导决策和业务指导的基本框架。
3.编制咸宁市残疾预防试点工作实施方案和行动计划
根据国家三级残疾预防方针，结合咸宁市实际情况，市政府残工委制定了咸宁市残疾预防试点工作实施方案，将试点工作分为启动阶段、实施阶段和评估验收阶段，并测算经费。同时，市残疾预防和康复委员会（以下简称残防委）成立后，接受市残疾预防领导小组委托，结合三级残疾预防要求和咸宁市现有经济社会发展水平，针对残疾预防6个方面的工作领域，编制完成具有较强的针对性和可操作性的残疾预防行动计划。具体包括《咸宁市残疾预防科普宣教2013—2015试点工作计划》《咸宁市残疾预防出生缺陷和发育致残防控2013—2015试点工作计划》《咸宁市残疾预防疾病致残防控2013—2015试点工作计划》《咸宁市残疾预防药品与环境污染致残防控2013—2015试点工作计划》《咸宁市残疾预防生产与交通事故致残防控2013—2015试点工作计划》《咸宁市残疾预防残疾康复与转归2013—2015试点工作计划》。部分工作已按照计划开始实施。
4.设立和实施残疾预防重点项目
（1）重点推进精神残疾的预防、医疗和康复工作，初步构建精神障碍防治康复工作体系
近年来，精神残疾人数呈上升趋势。精神残疾不仅严重危害患者个人健康，也是危害社会安全的社会不稳定因素，可能成为重大公共卫生和公共安全问题。因此，咸宁市把精神残疾预防、医疗、康复工作为残疾预防重大项目，建立了政府主导、部门联动、集中救治、全面康复、社会融合的精神障碍防治康复工作体系。
一是市委、市政府制定出台了《咸宁市精神障碍患者集中救治管理办法》和《咸宁市精神障碍患者救治资金管理办法》，整合综治、卫计委、残联、民政、公安、人社等相关部门的政策资源，建立了政府救治基金，对严重精神障碍患者实行免费医疗。
二是卫计部门和残联系统紧密配合，对稳定期精神病人实行医疗监护和全面康复。卫计部门发挥三级医疗卫生网络健全完备的优势，对全市8700多名精神病人实施分级管理。残联系统整合村和社区各类资源，建立了稳定期精神病人庇护性工厂，精神障碍人士中途康复站和社区托养、照料机构；针对每一位精神病友建立了至少由5人组成的看护小组。同时将医院、社区、家庭有机联系起来，为精神障碍人士提供体能恢复、生活自理、社会交往、服药护理、职业康复等多方面的训练与服务，促进精神病人社会融合。
三是加强精神残疾的社会保障，消除精神障碍患者反复发病的社会心理因素。各级政府和相关职能部门把精神病人作为民生保障的重点对象，免费纳入社会保障系统，优先落实低保，贫困残疾人生活补贴、护理补贴、医疗报销、保障性住房、房租补贴、就业救助等政策扶持，最大程度地减轻精神病患者生活压力与紧张情绪，延长精神病复发周期。
项目实施以来，精神残疾预防工作的成效显著。第一，控制了精神残疾的发生。精神病人复发周期明显延长，人均复发周期由428天上升到903天，临床治愈病人当年复发率降低到6.3%。第二，促进了精神病人回归社会生活。全市8700名精神障碍患者实施有效监护以后，有3700多人参加农业生产，在家庭看护下从事力所能及的生产劳动，有860多人实现稳定就业或者灵活就业，精神病人社会生活参与率由34.5%上升到52.9%。第三，维护了社会安定秩序。2009年全市精神病人肇事肇祸致人死亡13起，占刑事命案的31%；实施精神残疾防康复工作四年以来，精神病人肇祸刑事案件只发生3起，无命案发生，肇事肇祸率降到1‰以下。城乡精神病人流浪现象基本消失，生产生活状况基本稳定，社会各界和人民群众反响良好。
（2）出生缺陷和发育致残防控试点工作取得重要进展
一是婚前医学检查。全市各县、市、区和部门、街道、乡镇婚姻登记机关配合卫生、计生部门在婚姻登记机关内部或就近设立婚前医学检查专业机构，动员新婚人员开展婚前医学检查，婚检率明显提高。2013年7月至2014年5月，全市2.16万对新婚青年有8712对新婚夫妇进行婚前检查，婚检率由42%回升到69%。
二是孕妇健康咨询和免费医学检查。卫计部门围绕孕前、孕期、产前开展孕妇健康咨询和免费医学检查。发现严重遗传疾病、胎儿严重畸形及时告知孕妇，由孕妇家庭决定是否终止妊娠，动员阳性检出并得到确诊的严重疾病患者终止妊娠。2013年新出生3.95万人口中，残疾高危新生儿731人，出生残疾高危率为1.85%，比往年有所下降，初步扭转了出生缺陷持续攀升趋势。
三是新生儿健康检查。在全市二甲以上综合医院，妇幼保健院，设有产科的专科医院、职工医院、中医院和街道、乡镇卫生中心，普遍开展新生儿健康检查，对携带致残高危因素的疑似新生儿进行登记报告，开展跟踪随访服务。在市中心医院和部分二甲综合医院按照产科、新生儿科、儿童康复科的业务设置，对致残高危新生儿开展早期筛查、医学干预和早期康复工作。以咸宁市中心医院为例，254名0—6月龄的高危儿早期干预康复样本，用cdcc标准评估脱残高达95%，效果明显。
（3）初步建成残疾人康复服务体系
咸宁市投入3800万元启动残疾人康复中心建设，成立了七彩梦儿童康复中心、市聋儿听力语言康复中心、辅助器具服务中心，全市乡、镇、街道、村和社区实现社区康复工作的全面覆盖，初步形成了以社区为依托、家庭为基础、医疗卫生机构为主体、康复专业机构为龙头、社会康复服务为补充的残疾人康复服务体系。2013年，为各类别各年龄段的残疾人提供康复专业服务7300多人次，服务能力和服务水平大幅度上升。
（4）其他方面的残疾预防工作陆续启动
一是开展科普宣教工作。公共场所循环播放残疾预防公益广告；拍摄和播放残疾预防专题宣传片；编印和分发精神病防治康复宣传册1.2万册，编印自闭症儿童、脑瘫儿童、残疾预防知识读本2万册；编印和分发《工伤事故预防宣传手册》10万册。在2014年爱耳日、爱眼日、国际孤独症日、助残日等节点时期，举办一系列科普宣传活动，以提高社会残疾预防意识。
二是推动公众和易感人群的健康管理。全市妇幼保健系统对0—12岁少年儿童进行健康管理，为每名少年儿童建立发育健康档案，每年开展一次健康检查，发现阳性体征检出者及时告知家长、学校进行医学干预，做到无病早防，有病早治。市、县两级疾控中心成立健康管理的专业机构和体检中心，把对疾病监控前伸到健康管理，对60岁以上的老年人每年开展一次免费体检，对高危物理化学生产环境职工、职业病和地方病易感人群开展监测防控。这些措施收到良好防病治病效果，咸宁市因此被国家疾控中心确定为全国试点城市。
三是紧抓安全生产和交通事故防控。人社、安监、交通、城管、工商、公安等相关部门对生产安全、交通安全、公共安全进一步加大管理力度，交通、生产安全事故发生比率有所下降，无重大安全责任事故发生，因工伤事故、交通事故致残致命的统计数据有所下降。
四是坚持推进生态文明建设。咸宁市坚定不移地贯彻生态文明建设方针，虽然工业经济欠发达，但拒绝承接沿海发达地区污染严重的产业转移，避免环境污染，保护生态环境。咸宁市被国家有关部门授予园林城市、全国卫生城市、宜居城市、全国旅游试点城市等称号。
（三）咸宁市残疾预防试点工作的成效
咸宁市残疾预防试点工作开展一年来，初步显现出残疾预防工作带来的社会经济效益。
1.社会公众残疾预防意识明显提高
通过科普宣教活动，残疾预防进入普通群众的日常生活；公共、生产、交通等方面的安全防患意识明显加强；医疗卫生系统、家庭更加关注出生缺陷和儿童发育致残问题；人大代表、政协委员和学术界从政策制度设计上就残疾预防列入公共服务范围开展调查研究。社会系统结合自身工作职能，关注残疾预防问题，部门之间开展协调配合，形成共识。
2.家庭社会综合支出显著减少
开展精神残疾预防，实施社区康复，使精神障碍患者人均复发周期由428天延长到903天，肇事肇祸率下降到1‰，精神病人致人死亡由年均6起下降为0，社会综合成本支出显著减轻。开展新生儿筛查，对高危儿进行早期医学干预和康复训练，使57%的致残高危儿童转归到健全人行列，其经济社会价值不可估量。开展对0—12儿童、60岁以上老龄人口、高危理化生产环境从业人员和心理高危人群的健康管理，做到无病早防、有病早治，显著减少社会医疗费用支出。
3.有效推动了社会主义事业的均衡发展，促进了社会公平正义
残疾预防及其重点项目开展以来，全市投入精神病防治康复工作的经费达到7000多万元，鼓励和支持社会组织提供残疾人专业康复服务，吸引资金1200多万元，增加床位300多张，实施儿童、老年人、特殊人群健康管理，通过政府补贴带动社会资本投入超过1个亿，有效地促进了社会事业的均衡发展，提高了社会文明程度。
（四）咸宁市残疾预防试点工作的经验总结
咸宁市在试点工作中注重选择工作方法、努力完善工作体系，摸索出一些工作经验，总结如下：
1.加强政策支持
提供政策支持是政府主导残疾预防试点工作顺利开展的基础。咸宁市制定一系列残疾预防政策、办法、计划，明确组织领导和部门职责，为工作开展提供依据和指导。咸宁市根据《湖北省残疾人事业十二五发展纲要》《中国残联、咸宁市政府合作开展“残疾预防试点”协议书》确定的工作任务，印发《关于开展残疾人工作的指导意见》，制定《咸宁市残疾预防管理办法》和《咸宁市残疾预防试点工作（2013—2015）实施方案》，编制6个领域《咸宁市残疾预防试点工作行动计划》，明确残疾预防试点工作目标、工作内容和工作重点。同时，针对重点项目出台配套政策，推动试点工作的贯彻实施，如针对精神障碍防治康复项目的《咸宁市精神障碍患者集中救治管理办法》和《咸宁市精神障碍患者救治资金管理办法》，针对出生缺陷和发育致残防控项目的《新型农村合作医疗残疾儿童医疗康复项目医疗保障报销办法》等。
2.建立科学工作机制
残疾预防工作具有综合性、公共性特点，需要多方协调、整合资源，建立一套科学工作机制有助于理顺工作关系，促进试点工作贯彻落实。咸宁市初步建立包含组织领导、技术支持、资源共享、科学监管、分类实施、绩效评价的残疾预防工作机制（如图5所示）。
咸宁市政府将残疾预防工作列入政府工作目标责任管理，成立“咸宁市残疾预防试点工作领导小组”和“咸宁市残疾预防和康复委员会”两个残疾预防工作组织领导机构，协调组织相关责任部门执行工作计划，同时整合社会系统资源，形成市、县、乡（镇、街道）、村（社区）四级残疾人预防和康复服务组织网络。
其中“咸宁市残疾预防试点工作领导小组”通过部门联席会议机制履行工作决策、部门协调、资源整合、检查督办等职能，“咸宁市残疾预防和康复委员会主要履行调查研究、决策咨询、绩效评估、技术支持、业务培训等职责，二者共同构成领导决策和业务指导的工作框架。
确定广电、卫生、安监、药监、环保、公安、残联为领导小组联席会议的责任部门，分别牵头实施执行宣教、出生缺陷和儿童发育致残防控、疾病致残防控、生产交通安全防控、药品和环境污染致残防控、残疾人康复等6个行动计划。
依托市、县、乡（镇、街道）、村（社区）残疾人康复服务组织网络，组建残疾预防办公室，建立残疾预防工作队伍。建立市、县、乡三级出生缺陷和儿童发育早期筛查、干预、康复、监测（网络）管理系统，将0—12岁儿童、60岁以上老年人和其他高危人群年度体检数据列入各级政府防控监测范围，消除和控制致残因素。
图5 咸宁市残疾预防工作机制示意图
3.健全经费保障机制
明确经费来源、健全社会保障是推动残疾预防工作有效开展的关键。咸宁市将残疾预防事业经费列入市、县两级财政预算，形成了中央、省拨专项经费和地方财政预算的经费来源保障。同时，实施多项优惠政策，加大对残疾预防工作的投入。一是市、县两级政府将新生儿7项强制医学筛查列入财政预算，提供政府补贴。二是对婚前医学检查、孕育期保健和医学干预提供政府补贴，鼓励、提倡、推动婚前、孕前、孕期开展医学检查、咨询服务和医学干预；避免出生缺陷，所需资金采取政府补贴、部门列支、个人合理负担的方法进行统筹。三是医保、新农合管理部门将高危残疾新生儿医学干预、康复免费纳入医保、新农合报销范围，按比例报销医学干预和康复费用。四是各级政府将0—6岁残疾儿童康复费用列入政府十件实事，安排专项资金，给予重点保障。五是加大精神病医疗救助力度，建立精神病防治康复基金，为贫困精神病人和肇事肇祸精神病人提供免费住院和社会适应康复训练。六是在低保、医保、新农合、养老保险、大病救治等社会保障方面，政府将精神病人作为重点人群予以重点保障。
4.探索有效管理模式
为具体工作实行有针对性的管理模式是确保残疾预防工作取得实效的重要途径。咸宁市在试点工作中贯彻分类、分级、分段管理的管理理念，努力探索一套行之有效的管理模式，获得良好效果。其中对严重精神障碍患者救治救助采取网格式管理模式。一是对救治救助对象实行分类管理，原则上实行集中救治，无法送治的患者由所在村组、社区和监护人负责管理和防控；二是实行市、县、乡镇（街道）分级管理，明确市县经费负担比例；三是患者实行治疗、康复、社会融合分段管理；四是将精神卫生工作纳入网格化服务管理，跟踪掌握精神障碍患者情况。
（五）咸宁市残疾预防试点工作的问题及对策
一年来，咸宁市残疾预防试点工作成效明显，初步建立工作机制，积累了一些工作经验，由于时间较短，还没有形成一套因地制宜的、先进的、完善的长效工作机制，存在一些问题。虽然明确了领导机构和责任部门，但职能部门之间的协调配合仍需进一步的完善；该项工作是政府主导，经费投入依靠政府财政，缺少社会资源的参与，咸宁市作为一个经济欠发达地区有一定财政压力；三是在6个行动计划中，将精神残疾救治救助、出生残疾预防和残疾康复基地作为重点项目，其他方面工作还须继续推进；四是工作队伍和技术资源仍须进一步加强。
残疾预防具有全面覆盖、终身预防的特性要求。因此，残疾预防工作涉及社会管理和社会生产的所有系统及全部过程，客观上存在着较多的困难和问题。咸宁市残疾预防试点工作中的问题也受到这些深层次因素的影响。
第一，残疾预防在经济社会发展过程中的定位问题。残疾是人类繁衍和社会发展的代价，残疾预防的政治、经济、社会定位，决定社会主体或法人单位在残疾预防工作中的职能和责任。
第二，残疾预防的基础数据系统和工作模式问题。残疾人口基础数据不全、底数不清、致残因素的统计数据匮乏，难以确定残疾预防工作重点、工作方式和评估标准。
第三，残疾预防的资金投入问题。残疾预防如果发展成为政府必须提供的社会公共服务，就必然涉及中央和地方财政投入的分级负担问题，特别是残疾预防工作中的重点方向，如何形成有效的财力保障，是当前迫切需要解决的机制问题。
第四，残疾预防的伦理问题。婚前医学检查、孕期医学干预和医学终止妊娠涉及伦理道德问题，基层残疾预防工作难以掌握界限。
第五，残联在残疾预防工作中的职能定位问题。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》和《中国残疾预防行动计划编制》的重点不尽相同，需要残联兼顾自身职能做好重点残疾预防工作，又要协助政府全面推动残疾预防行动计划。残联不是政府职能部门，又是残疾预防工作的责任部门，在工作协调中常常力不从心。
因此，全面推动残疾预防工作需要树立全民预防、终生预防和全面预防的理念，将残疾预防工作与残疾人事业的整体发展有机融合起来，探索形成成熟的残疾预防与控制模式，继续加强社会保障和社会福利，取得以法规为主的政策支持，形成完善的管理体系和科学的内部运行机制，倡导民间参与，建设具备专业化、现代化的人才队伍等。