加强残疾预防政策机制建设建议
基于湖北省残疾人口结构、既往湖北省残疾预防的工作经验以及湖北省咸宁市残疾预防的工作总结，研究报告拟从三个部分提出加强残疾预防政策机制建议：预防政策机制的理念；系统性预防残疾机制以及预防残疾机制的具体举措等。预防政策机制的理念是政策机制的内核，系统性预防残疾的机制是政策机制的构架，而具体举措是政策机制的工作方法，三者彼此紧密相连。
（一）残疾预防政策机制的理念
政策机制也有生态系统，需要与其他社会系统进行关系构建，从而获取稳定的社会资源和支持网络，保障政策机制的正常运转。研究报告认为，残疾预防政策机制需要从国家政府层面、社会组织层面以及个体层面，建构起宏观、中观以及微观的对接体系，从而形成稳定的生态系统。
1.宏观政策层面：嵌入国家基本公共服务体系
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是当前我国的重要国策。
预防残疾体现了构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，都具有十分重要的意义。预防残疾是我国残疾人事业社会保障和公共服务体系的重要内容，体现了“健康群体”与“残疾群体”的重要福祉。因此应突出残疾预防的重要位置，站在国家公共服务体系建设的高度，加大残疾预防在国家公共服务体系中建设中的比重，从而更好地为“健康群体”和“残疾群体”服务。
2.宏观管理层面：在政府层面建立残疾预防的工作委员会
残疾预防事关卫生与计生、民政、人社、交通、安监、环保以及残联组织等多部门，单一部门很难有效推动残疾预防工作有效开展。因此必须在政府层面建立综合领导协调机构，从而总揽全局、协调各方，形成残疾预防工作委员会领导、各部门协作的工作新格局。
3.中观组织层面：发挥残联组织的枢纽作用，建立联动平台
残联组织在我国目前的社会组织形态中是独树一帜的，既有政府性质的残疾人工作委员会，又有半官方管理职能的残疾人联合会，同时还有纯民间的残疾人协会。这种组织形态有其弊端，也有其优势。其优势在于能很好地发挥枢纽作用，目前学界也普遍将残联组织定义为具有枢纽功能的社会组织。充分发挥残联组织的枢纽功能，协调政府机构、社会组织与民间机构之间的利害关系，可以更好凝聚国家社会各层级的合力。
4.微观服务层面：构建残疾干预的服务链
服务链理论认为，服务机构间存在着一定的联系，就像是“链条”一样，服务机构之间形成这种“链条”关系之后，服务机构的服务效率和服务质量会有很大的提高。Edward G.等学者在1999年首次提出“服务链”的概念，即为了最大程度地满足消费者的需求，把各种相关的企业、机构和社会部门组织起来的一个网络。政府、企业、社会团体、民间组织等相关社会力量都可以被纳入这个网络，并根据“服务链”的要求发挥各自不同的作用，共同为消费者提供所需要的服务。
借鉴“服务链”理论，构建残疾预防的服务链，就是将提供残疾预防服务的企业、社会组织与政府部分串联起来形成网状结构，从而最大程度提升残疾干预工作的效能。
（二）构建系统性的残疾预防政策机制
鉴于湖北省残疾预防的问题与现实性状况，研究报告认为需要从系统角度构建残疾预防政策机制。
系统性残疾预防政策机制的原则为：
1.宏观、中观与微观的对接。按照残疾预防政策机制的理念，实现宏观政策、宏观管理、中观社会组织以及微观服务的对接。
2.动态平衡。残疾预防就其本质而言是对“健康群体”和“残疾群体”的服务，是一种公共产品，因此也有公共产品生命周期的动态平衡问题。其中包括了公共产品的生产、公共产品的投递、公共产品的消费以及供给终止、转移以及提升等环节的动态平衡。
3.各类链条的对接。按照公共产品生命周期，服务链条包含着服务链与供应链、对象链、需求链等。它们的关系体现在：服务链主动地把相关的服务机构组织起来，为公共产品消费者提供全方位、全过程、全时间的服务。可以认为，残疾预防服务链是一种服务性网络，而供应链、对应链及需求链则是生产性网络。基于公共产品生命周期，供应链、对象链、需求链与服务链关系模型如图6所示。
图6 基于服务产品生命周期的供应链、对象链、需求链与服务链关系模型
基于上图，系统性的残疾预防政策机制对应残疾预防的全过程，因此残疾预防政策机制也涉及残疾预防这类公共产品的全过程管理问题。残疾干预服务可以分成前期服务、中期服务与后期服务三个阶段。
前期服务是残疾干预公共产品投递之前所需要的服务准备，包括公共政策建立与决策机构和服务机构的甄别与确立、需求识别等；中期服务是指公共产品输出、公共产品投递与公共产品消费，包括资金、宣传、服务对象的甄别与服务使用等；后期服务是指根据服务需求评估，公共产品供给的终止、转移以及升级等。当已经达到残疾预防的效果，则服务供给终结；当残疾预防效果一般时，则可通过服务机构更替实现服务转移，实现最优化服务效果；也可以通过升级服务，实现最优化服务。(https://www.daowen.com)
根据残疾预防政策机制构建的理念与原则，结合公共服务产品的周期，残疾预防机制的模型图如图7所示：
图7 残疾预防机制的模型
（三）预防政策机制的运行措施
为促进残疾预防政策机制的良性运转，研究报告认为需要从政策支持、联动方式、完善管理方式等方面夯实机制运行的基础。
1.政策支持
按照残疾预防政策机制的理念，将残疾预防工作纳入国家公共服务体系的重点工作。“十三五”国家公共服务体系是国家“十三五”期间乃至更长一段时期国家的基本国策。
把残疾预防纳入国家公共服务体系测评指标体系，并且给予更多的权重，将使残疾预防工作得到更多的政策资源和资金投入。
应在国家层面出台《残疾干预工作条例》，引导各级部门加强残疾预防与康复的组织领导，坚持依法行政、依法管理，切实履行职责。
2.组织机构与联动方式完善
尽管残疾预防工作取得了一定的效果，但是由于我国人口底数大，残疾人口规模也相当较大，同时我国也是老年化趋势加速的国家，因此残疾预防工作刻不容缓。
为突出残疾预防政策机制理念中嵌入国家发展政策的原则，应当建构国家残疾预防委员会等专门性的管理机构，实现对残疾预防实务的直接管理，避免人浮于事。在国家残疾预防委员会的协调下，建立起联席会议制度，积极推动卫生与计生、教育、民政、公安、交通、安监、环保、残联组织的合作。
同时在残联组织枢纽作用的引导下，充分调动社会各类资源，比如社会慈善组织、企业以及社会团体，形成社会的合力，促进残疾预防工作的开展。
3.完善管理方式
在残疾预防工作的管理中，应突出重点管理、因地制宜，以及发挥社会组织的社会治理功能。
（1）重点管理。残疾并不是社会均态化的概率事件，在人的生命周期内，残疾发生的概率并不完全相同，而且各个时期残疾干预的效果也相差很大。为提升残疾干预的效果，应建立残疾发生的大数据库，科学统计残疾在我国人口的生命周期发生概率以及干预康复概率。基于统计结果，研究重点管理群体，同时科学制定重点群体的干预办法和措施，如新生儿出生缺陷干预、老年残疾预防等。
（2）因地制宜。“二抽”的数据表明我国各地残疾发生概率相差较大，因此在制定残疾人口的各项政策时决不能整齐划一。各地残疾人口结构与残疾发生的原因都有一定的差异，这也要求残疾干预群体和干预措施都应结合本地的实际情况因地制宜。
（3）加强信息化建设和管理水平。根据不同类型的残疾状况，建立相应的数据库，形成自下而上的信息化管理网络，专业化管理，全程跟踪服务。
（4）强化宣传和科普。把残疾预防作为公共卫生宣传的重要内容，作为新闻媒体公益宣传的重要内容，作为科学普及的重要内容，树立全民预防、终生预防和全面预防的理念，了解和掌握残疾预防的基本常识。
（5）加大科研和经费保障。针对残疾的发生，加大科研投入，摸清残疾发生的原因，提出针对性的预防措施。将残疾预防经费纳入基本公共卫生支出预算，保障残疾预防经费。
（6）发挥社会组织的社会治理功能。应充分调动卫生、教育、社会工作等各类型社会组织在残疾预防需求与绩效评估、残疾预防康复、残疾预防宣传中的作用。充分发面社会慈善团体与社会企业在残疾预防过程中资金募集、辅具投放以及公益事业方面的作用。
结语：中国残联组织的课题结题专家意见书指出：该课题“作为国家残疾预防行动计划试点城市支撑课题，达到了预期的研究目的，对于起草制定国家残疾预防行动计划政策具有一定的参考作用”。
[1] 本文为国家重大社科基金项目国家残疾预防行动计划试点城市支撑课题结题报告。
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