一、背景

至少在20世纪70年代末80年代初的几年，城市的改革还未完全纳入领导层的视野。当时的主导思想是试图通过“祛魅化”后，把注意力集中在经济工作上，而推动经济发展的方式就是业已建立的，也曾在20世纪50年代取得巨大成就的高度集中的计划管理体制。事实上当时重新起用的企业领导人大多是在20世纪50年代的实际操作者，因此对过去的做法可以说驾轻就熟。他们实施了后来被称之为“洋跃进”的经济计划，如“建造十个大庆”，不顾外汇存底大规模引进外资等，造成了经济的大失调，终于导致中央进行了两年左右时间的以“调整、改革、整顿、提高”为内容的政策调整。

在自上而下的经济发展乏善可陈之时，在经济生活的底层，却呈现出生机勃勃的景象，这就是当时并不为人所重视的城市个体户。一夜间，成千上万的个体户仿佛像地火一样四处引燃，进而成燎原之势。

1979年后，中央果断中止了实施了十年的“上山下乡”运动，大量的知识青年开始返城，加上城镇累积的大量待业人员和新成长的劳动力，形成了空前待业高峰。在1979年4月的中央工作会议上，中共中央副主席李先念在分析经济现状时指出：“现在，全国大约有2000万人要求安排就业，其中主要有大专院校、中专技校毕业生和家居城市的复员转业军人105万人，知识青年700万人，城镇闲散劳动力230万人，反右派斗争和‘文化大革命’中处理错了需要安置的85万人等等。在这2000万人口中，今年急需安排的就有800万人，大批人口要就业，这已经成为一个突出的社会问题，如果处理不当，就会一触即发，严重影响安定团结。”^[1]

由于十年“文化大革命”的破坏，当时的中国经济可以说是一片萧瑟，百废待兴。纯粹的公有制，根本无力吸纳这么多的新增劳动力。在这种背景下，唯一的出路是让他们自谋生路干个体户。而这就与传统计划体制观念形成强烈冲突。经典理论告诉我们，“小生产是自发的、每日每时产生资本主义。”因此，要开放个体户首先必须在政策上有所松动。

尽管政策的松动是“迫于无奈”，但正是这个无奈体现了当时领导人的务实精神。中共中央、国务院在《关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定》中指出：“今后在调整产业结构的同时，必须着重开辟集体经济和个体经济中的就业渠道。”同时强调：“在社会主义公有制经济占优势的根本前提下，实行多种经济形式和多种经营方式长期并存，是我党的一项战略决策，绝不是一种权宜之计。”根据这一精神，国务院先后发布了包括资金筹集、税收、收益分配等在内的一系列政策，积极鼓励和扶持集体、个体经济发展。由此开拓了个体和私营经济发展的新契机。

从一定意义上说，此次政策的松动对于中国经济未来的发展，其意义不亚于农村的联产承包责任制，因为它在铁桶一般的公有制体制内第一次允许了非公有制成分的出现，尽管这一政策历经反复，但中国改革终成不可逆之势。(https://www.daowen.com)

个体户的兴起与农村联产承包责任制的推行，更广义地说与农村改革有关。随着承包制的推广，农村的一系列政策如“农业学大寨”、“以粮为钢”也逐渐式微，农民开始根据市场种植各种农副产品。随之而来的乡镇企业更使得大量可供交易的商品出现。当时的商品流通体制是高度计划的，即所谓三级批发的体制，各种农产品由国营单位统购统销。这就使得突然涌现的大量农副产品及其他日常生活用品大部分难以纳入国营的流通体制。据当时的报道，1979年和1980年，江苏省农民养鸭大发展，可商业部门只收购很少部分，一时出现了销售难。农民“养鸭不容易，卖鸭气又急”。浙江省生猪大发展，猪调不出去，当地又缺少冷库，肉食公司只好发票限量收购，卖猪得抓阄抽签。有的农民没有抓到卖猪的阄，伤心地哭了。四川省柑橘丰收，供销社收不了，又不让生产队和社员自己卖，还把生产队和外地签订的购销合同给废了，结果一下子烂了两三千万斤柑橘。青海省农民养鹿养兔发展很快，但商业部门不收购，因此1981年农民饲养者减少，鹿、兔产量大幅度下降。

在这种情形下，改革城乡流通体制成为迫在眉睫的事。从1979年起，国务院有关部门先后重新限定农副产品的统购和派购范围，重申了三类产品和完成派购任务后的二类产品可以自由上市。1980年又进一步放宽农副产品的购销政策，规定三类农副产品和完成征购、派购、计划收购任务以后的一、二类农副产品（除棉花外）都可以自由运销。此外，还规定基层供销社可以出县、出省购销，集体所有制商业、个体商贩和农民也可以长途贩运，以及提倡厂店挂钩、队店挂钩、产销直接见面等等。

对城市商品流通体制也进行了“一少二多”的改革。即减少工业品计划管理的品种，发展多种经济形式，采用多种购销方式，开辟多条流通渠道，建立城乡互相开放的流通体制。1982年底，城市非商业部门办的国有和集体商业网点近30万个，283万人，分别占城市社会零售网点、人数的20%和35.8%。城乡集市4万多个，1982年成交额相当于社会零售总额的12.76%。

商业流通体制改革并不针对城乡个体户，但却成为个体户的有本之木和有源之水。这体现在两个方面：一是个体户有了可从事交易的商品，如开饭馆所需的各种材料以及简单的衣食用的产品；二是流通体制的放开，使个体户有了营业的政策保障，个体户这条鱼终于能摆脱计划体制，回到了市场的大海，这为个体户的发展壮大提供了条件，而个体户自身的发展又进一步促进了市场的发展，这为瓦解计划体制，促使计划向市场转轨起到了重要甚至决定性的作用。

促成个体户迅速崛起的是长期计划经济形成的巨大市场空间。长期的计划体制使得我国城市商业服务业发展水平极其低下，吃饭难、日常用品短缺等一系列问题成为当时各个城市普遍存在的问题，从那个年代过来的人都记忆犹新。以北京为例，据统计新中国成立初北京市人口为220万，共有商业修理服务网点约7万个，每万人占有网点318个。至1980年，人口增加到890万，还有流动人口约100万，商业修理服务网点却下降为9000个，每万人占有网点仅9.1个。在北京市的西城区，1980年总人口为737772人，加上约15万流动人口，共约887772人，但全区当年仅有商业服务网点1846个，每万人占有网点数也只有20.8个。^[2]人民生活的方便程度甚至还不如解放初，这种状况使得个体户无意中获得了难得的发展机遇。