三、抓大放小
江泽民的讲话及“十五大”的召开，在意识形态上打开了国有企业改革的缺口，但最终解决国有企业的改革还是在2000年前后。之所以延迟了几年，原因之一是1997年亚洲金融危机，党和政府的重心放在应对危机上，另一个原因当时还处在国有企业脱困上，只有先稳住局面，才可能腾出手来。
时间到了1999年，国有企业的彻底改革时机已经成熟，除了局势得以稳定外，其中还有几个原因：一是经过1997年的亚洲金融危机，原来已经在民营企业竞争中节节败退的国有企业——主要是竞争领域的中小型国有企业更是雪上加霜。当时流行的一个叫冰棒理论，意思是国企就像冰棒，正在不断融化，如不再改革，国有企业的资产自身也在贬值，这就封住了那些认为国企改革会导致国有资产流失的人的口舌，减轻了改革的阻力。二是经过多年的发展，民间资本已经非常强大，具备了国企改革的外部环境。让人意想不到的是，国企改革自改革开放伊始就在探索，最终还得依赖于民间资本的力量，事实上，我们将会看到，国有资本的日益强大同样依赖于民间资本的发展。
1999年9月，党的十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出了国有经济进行战略性调整的重大方针政策。全会指出，从战略上调整国有经济布局，要坚持“有进有退，有所为有所不为”方针，提高国有经济的控制力。国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。
这一思路的实质就是“抓大放小”，国有资本退出一般竞争性领域，把力量集中在关系国计民生和一些重要的、对整个经济具有控制力的领域。具体来说，按照中央党校王珏教授观点，国有资本主要集中在以下几个领域：一是安全性产品生产领域，即直接涉及国家主权和安全的军事工业和造币业；二是公益性产品生产领域，如城市交通、供水、供电、供暖、供气等基础设施的建设；三是自然垄断性产品生产领域；四是关系国民经济命脉的一些行业和领域，主要是货币银行体系、支柱产业和高技术产业中的某些骨干企业。
事实上此次国有企业改革的思路是很清晰的，从发挥国有经济主导地位角度看，国有企业进入所有领域，无异于用十个指头按十个跳蚤，结果必然导致国有资本过度分散，顾此失彼，穷于应付，无法形成合力，不利于国有经济主导作用的充分发挥。
此轮国有企业改革内容上分两大块，一是放小，二是抓大，两者始终贯穿改革始终，时至今天也还在继续。但从改革的进程上看，大体以2002年召开的党的十六大为分界线，之前以放小为主，之后以抓大为主。这种时间上的顺序是有内在逻辑的，没有放小，资源和精力就不可能放在抓大上。
在放小方面，全国各地坚持“三个有利于”标准，不搞一刀切，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式，把小企业直接推向市场，使一大批小企业机制得到转换，效益得到提高。山东诸城、四川宜宾、黑龙江宾县、山西朔州、广东顺德、河南桐柏、江苏南通、福建宁德等许多地区在探索搞活小企业方面先行一步，收到了较好的效果。这里我们特别要说一下“放小”的先行者，正是由于他所实施的改革为中央最终形成“抓大放小”的国企改革思路提供了参考，这就是诸城的陈光。
1991年，35岁的陈光走马上任诸城市市长。上任之初，陈光对诸城的经济发展情况进行摸底以后大为震惊。作为山东省潍坊市下辖的一个经济发展水平中等偏上的县级市，诸城市属150家企业中，有103家企业明亏或者暗亏，全市市属国有企业资产负债率达80%以上，每年仅支付的利息就需要1.5亿元。
经过调研，陈光认为造成这一现象的主要原因是“企业产权关系不明晰，利益关系不直接”。为此，他想“应该在产权制度上动点真格的”。
1992年，陈光把改革试点选择在了总资产270万元、职工277人的国有小型企业——诸城电机厂。全部由工人出资，将电机厂买下来，并更名为“山东开元电机有限公司”，企业性质变为“股份合作制”。当年，邓小平南方谈话不久，将南方谈话具体化的中共十四大报告第一次提出了中国经济体制改革的目标是建设社会主义市场经济，而其中关于股份制有利于促进政企分开的表述，成为陈光实施股份合作制的依据。
从1992年4月到1994年7月，诸城市全市282家国有和集体企业，有272家实现产权改革，其中，90%以上的企业是将企业净资产卖给了内部职工。
“诸城经验”引起中央关注。1995年，陈光在诸城推行的产权改革被媒体报道，陈光并因此被冠以“陈卖光”的别称。当年，经济理论界开始关注诸城的改革，1995年第6期的《改革》杂志，除了刊登吴敬琏等人的《放开放活小型国有企业》、周天勇等人的《诸城市企业改革的选择——股份合作制》的文章外，同期也刊登了陈国恒、王金梁的《对“诸城经验”的几点质疑》。外界对诸城国有企业产权改革的质疑，主要是指摘其搞私有化，导致国有资产流失。
在诸城改革引起争论之际，北京大学中国经济研究中心也发生了一起被外界称为“北大交火事件”的争论。争论的双方是林毅夫和张维迎。
林毅夫认为，国有企业产权归属是清楚的，其改革的起点应在于剥离其战略性政策负担和社会性政策负担，硬化预算约束，创造公平的市场环境。而张维迎则认为，国有企业改革的出路是民营化，将企业中的国有资本变成债权、非国有资本变成股权。
争论归争论，前往诸城参观取经的各地代表团依旧络绎不绝。1996年1月21日，国家体改委副主任洪虎带着财政部、经贸委、审计总署等9个部委的官员、专家来诸城对“卖光国企”行为进行调查。
国家九部委官员的到来，让陈光感到紧张。但是，洪虎临走时说：“你们放心，我代表国务院来，是来总结改革经验和成果的，是来研究怎么发展的，不是来找事儿的。”
8天后，结论出来了——方向正确、措施有力、效果显著、群众满意。最后的评价是：县属企业改革探索，阻力大、困难多，诸城在这种情况下取得成绩，是难能可贵的，为“放活国有小企业”创造了经验。
1996年3月20日，朱镕基亲自带队，由国务院9个部委21人组成的中央联合调查组再次来到诸城。他们选择了5家企业进行详细考察。3月24日上午，在中央联合调查组与山东省、地、市、局四级干部开会交流时，朱镕基在会上做了个简短总结，他说采用多种方式搞活小企业，他完全同意。致此，中小国有企业改制全面铺开，几万亿的国有资产在很短时间变身为民营资产。(https://www.daowen.com)
在中小国企改制中，一大批新型的民营企业从自身发展的需要出发，参与国有企业改革，通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措，将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运行中，盘活了大量的国有资产。不过，尽管放小的方式多种多样，但殊途同归，最终国有中小企业大多实现了产权改革，成为民营企业。
在抓大方面，首先给大企业止血，为了给国有企业解困，中央推出了多项政策，包括兼并重组、主辅分离及债转股等等。其中，影响最大的是结合国有商业银行集中处理不良资产的改革，成立四家专门的金融资产管理公司，对部分符合条件的重点困难企业实施“债转股”改革。到2000年，最后确定了对符合条件的580户国有大中型企业实施债权转股权，涉及债转股总金额4050亿元。已实施债转股的企业，资产负债率明显下降，由原来的70%以上下降到50%以下，这些企业每年减少利息支出200亿元。
抓大方面真正取得成效是在党的十六大之后。2003年4月6日，“国务院国有资产监督管理委员会”悄然挂牌。十六大明确阐述了国有资产管理体制的改革方向，其中提到中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，并建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。结束了过去国有企业“五龙治水”的局面即国有资产的资产权归财政部，投资权归计委，日常经营权归经贸委，人事权归企业工委。
国资委主任、党委书记李荣融2007年8月在《求是》杂志撰文总结道：“党的十六大确立了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革的基本原则。为贯彻党的十六大和十六届二中全会精神，2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合。这是我国经济体制改革的一个重大突破，标志着国有资产管理工作进入了一个新的阶段，也标志着国有企业改革进入了新阶段。”
李荣融把国资委的工作归纳为以下几点：
一是以组建机构、健全规章、落实责任为切入点，建立和完善国有资产监管体制；二是以财务监督和风险控制为抓手，强化出资人监管；三是以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口，把党管干部原则和市场化选聘相结合，探索建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制；三是以国有大型企业股份制改革为重点，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构；四是以核定主业和推进联合重组为主线，推进国有企业布局和结构调整；五是以建立现代产权制度为核心，规范国有企业改制和国有产权转让。
在国有大型企业改革中，有一个很重要的突破口是建立国有企业董事会，这是国有企业走向现代企业制度的关键。当时中央企业在法律形态上主要有两类：一类是按《企业法》注册的国有独资企业，实行总经理负责制，没有董事会，这类企业占大多数；一类是按照《公司法》注册的国有独资公司，设有董事会，但董事会成员和经理班子高度重合，其最大的风险是将庞大的国有资产完全维系在“一个人”的素质和状态上，在企业内部很难有制衡，容易产生决策风险和道德风险。
2004年6月，国务院国资委将一份《中央企业建立和完善国有独资董事会试点工作的通知》下发到神华集团有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国诚通集团、中国铁通集团有限公司、中国医药集团总公司、中国高新投资集团公司和中国国旅集团公司。在央企进行董事会试点的工作开始进入公众视线。
文件明确了试点的主要思路和措施：第一，出资人要进入企业，出资人机构通过培养或者选聘一批有决策能力的专业人员作为股东利益的代表进入所持股企业的董事会；第二，在中央企业建立和完善董事会，引入外部董事以改善董事会的构成；第三，适应董事会建设，逐步转变国资委职能，规范的董事会到位以后，国资委将把目前代行的董事会职权归位于董事会行使；第四，继续发挥外部监事会的作用。
规范的董事会的改革对国有大型企业具有重要意义。李荣融说：“国有企业的改革实际上关键就集中到这一点，如果这一点没有突破，我就对这个前景不看好，重组也好流动也好，谁去做？我认为应该是企业的董事会去做，因为我是出资人，我只能对他提出要求，实现要由他来实现，按市场运作。谁按市场运作？是企业的董事会按市场来进行运作，所以将来我们出资人意图是体现在董事会身上，体现在独资企业的董事长身上。”时任国资委副主任的李毅中有一句很典型的话：“董事会建设是关系国资委生死存亡的大事。”
央企董事会改革突破后，针对中央企业行业分布过宽，部分企业主业过多、主业方向不明、资源配置不合理、资产运营效率不高等问题，国资委先后分七批核定并公布了153家中央企业的主业，积极推动中央企业的联合重组和主辅分离、辅业改制、分离办社会职能，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。
四年来，已有77家中央企业参与了41次重组。一批中央企业精干主业、剥离辅业、压缩管理链条、强化财务管理，优化了资源配置，增强了核心竞争力。按照冶金、汽车、重大装备、商贸等21个业务板块，通过重组整合，国务院国资委监管企业由196家重组为155家，为下一步进行重组建立具有核心竞争力的大企业大集团奠定了基础，同时也积累了很多经验。
通过四年多的努力，国有经济布局结构调整取得了明显成效。国有企业数量虽然减少了，但国有经济的整体素质和竞争力不断提高，国有经济的控制力、影响力和带动力大大增强。目前，中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发等领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占全国的75%。同时，国有资本向能源、原材料、交通、军工、重大装备制造和冶金等行业集中的态势明显。
从某种意义上说，此次国有企业改革可以看作是国企改革的终极之战，它不仅为中国经济在21世纪初的新一轮强劲发展势头奠定了基础，也构建了当今中国经济新的版图——大量国有中小企业经过改制后，成为新的民企，营造了充满生机的市场。2002年，一份《中国私营企业调查报告》显示，在过去的4年里，有25.7%被调查的私营企业是由国有和集体“改制”而来。在这些企业中，以东部地区所占的比重最大，为45.6%；“改制”前是国有企业的占25.3%，是乡镇集体企业的占74.7%；有60.6%的企业主是原来国有企业的负责人；在通过公有制企业改制而产生的私营企业主中，中共党员所占的比例高达50.66%；与此同时，中小企业的改制也间接缔造了后来主宰中国经济的巨兽——央企。民企的发展，为掌握原材料、能源以及金融在内的央企发展提供了充分的养料，从而造成了新的经济生态链的形成——在生物链的下游，民企争得你死我活，充分激发了人的潜能和市场效率，而在上游，以央企为代表的国企控制着资源，充分体现了国有资本在中国经济领域的控制地位。历时二三十年的国有企业改革探索，千回百转，终于迎来了它的重生。
【注释】
[1]中共中央文献研究室：《中国：1978-2008》，中央文献出版社2009年版，第272页。
[2]尹永钦，杨峥晖：《巨变：1978年—2004年中国经济改革历程》，当代世界出版社2004年版，第262页。
[3]尹永钦，杨峥晖：《巨变：1978年—2004年中国经济改革历程》，当代世界出版社2004年版，第263页。