各地规范性文件对社区精神卫生服务的规划和措施
目前各地已经出台《精神卫生条例》的并不占多数，但是绝大部分地区都响应国家政策，根据各地实情并依据全国精神卫生“十三五”规划制定了地方在“十三五”期间发展精神卫生事业的具体规划。截至2018年，全国共有18个省、直辖市公布了精神卫生“十三五”规划（表6-4）。这些地方都提出了发展精神卫生工作的具体的发展目标，而精神障碍社区康复则作为其中一项非常重要的任务。目前我国尚未建立起精神障碍社区康复体系，家庭对于社区精神卫生的参与也不是非常积极，各地遵循国家基本设计，探索建立精神卫生专业机构、社区康复机构及社会组织、家庭相互支持的精神障碍社区康复服务体系依旧有很长的路要走。
表6-4 各省市精神卫生“十三五”工作规划
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1.精神障碍社区康复的目标
2015年6月4日，国务院转发卫生计生委等多部委印发的《全国精神卫生工作规划（2015-2020年）》（国办发〔2015〕44号）中指出，到2020年70%以上的县（市、区）设有精神障碍社区康复机构或通过政府购买服务等方式委托社会组织开展康复工作；在开展精神障碍社区康复的县（市、区），50%以上的居家患者接受社区康复服务。2017年10月26日，民政、财政、卫计委以及中国残联四部委联合印发的《关于加快精神障碍社区康复服务发展的意见》（民发〔2017〕167号）中指出，到2025年80%以上的县（市、区）广泛开展精神障碍社区康复服务，在开展精神障碍社区康复的县（市、区），60%以上的居家患者接受社区康复服务，患者病情复发率、致残率显著降低，自理率、就业率不断提高。两份文件都对精神障碍社区康复提出了具体的目标，这一目标的提出表现了政府想要充分发挥社区优势、帮助精神障碍患者早日回归社会和加强社会和谐稳定的决心以及以更加人道的方式帮助患者更快融入社会的信心。16个省市学习中央文件精神，在“十三五”规划中同样提出了同样的目标，另外两省市山东省和北京市则对此提出了更高更快的奋斗目标，山东省表示，到2020年80%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）配备专兼职精神科医师，85%以上的县（市、区）设有精神障碍社区康复机构或通过政府购买服务等方式委托社会组织开展康复工作，北京市更是提出，到2020年要实现全市所有精神专科医疗机构康复服务全覆盖，市、区两级精神卫生福利机构全覆盖，街道乡镇均至少建立一所精神残疾人日间康复照料站，60%以上的居家患者接受社区精神康复服务。
2.精神障碍社区康复的职责
精神障碍康复的形式主要是机构康复和社区康复。社区康复作为一种具体的方式和制度，与“医院康复”有很大区别。1994年联合国教科文组织、世界卫生组织、国际劳工组织联合发表了一份关于社区康复的意见书，对社区康复作了这样的解释：社区康复是属于社区发展范畴内的一项战略性计划，目的是促进所有残疾人得到康复，享受均等的机会，成为社会的一员。社区卫生服务有着与医院诊疗迥然不同的社会性特征，必须整合计划生育、民政、基层政府等部门的资源，否则，单靠社区卫生服务系统的力量解决社区卫生问题将难以有效满足社区庞杂的卫生需求。[22]精神障碍的社区康复同样不能孤立进行，必须考虑外界现实，使政府、精神卫生机构、居民自治组织、社会力量、家庭的共同参与、密切配合。精神障碍患者的康复不能单纯考虑住院治疗，应该考虑到这一群体恢复健康之后如何走向社会，适应社会，应该把治疗过程长期地延续到社会中去，形成政府组织领导、各部门齐抓共管、社会组织广泛参与、家庭和单位尽力尽责的社区精神卫生康复服务综合管理机制。2008年卫生部等17个部门印发的文件《全国精神卫生工作体系发展指导纲要》指出，要在基层地方政府的统一领导下，充分利用社区内资源，做好精神障碍社区管理与服务工作；在精神卫生专业机构的指导下，由社区卫生服务机构、农村医疗卫生机构等基层医疗卫生机构为精神障碍患者提供医疗服务康复；各类精神障碍社区康复机构为精神障碍患者提供生活照料、功能训练、技能培训等康复服务。社区精神康复日间照料站是许多地区不断探索的一种精神障碍患者社区康复的新模式，将精神康复机构纳入社区建设之中，由街道（乡镇）、社区提供场所，利用社区服务机构接收精神病患者，为他们提供日间照料，组织患者开展丰富多彩的娱乐、体育、手工制作、精神卫生知识讲座等活动，促进精神障碍患者参与社会活动康复，进一步融入社会，最终实现康复。
3.鼓励社会资本投入精神障碍社区康复领域
社会办医近年来受到大家热切的关注，尤其党的十八届三中全会上决定把市场在资源配置中的“基础性作用”改成“决定性作用”后更是改变了经济发展的大的政治环境，虽然医疗卫生领域是公益性的，但是社会资本究竟可以在多大程度上参与进来，是否可以缓解目前的医疗改革困境或许还需我们不断尝试和总结。我国社会办医的历史进程从1980年国务院《关于允许个体开业行医问题的请示报告》明确指出个体行医合法化以来，经历了20世纪90年代产权制度改革我国开始提倡多种形式兴办医疗机构，21世纪初，国务院《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》明确将民营医疗机构中的营利性质的医疗机构和非营利性质的医疗机构采取不同的财政、税收政策分开管理，一直到今天的加强对民营医疗机构的规范和监管。国家卫计委发布的《严重精神障碍管理治疗项目实施方案》提出，要引入社会组织参与严重精神障碍患者的管理治疗。可以说，对于社会资本国家一向是看好的态度但是又比较谨慎，步伐迈得并不大，边实践、边总结。而且，目前各方对于社会办医的功能定位及其在整个医疗服务体系中的地位和作用认识不足，影响了其对待社会办医的政策观念以及相关政策的制定和落实。[23]《精神卫生法》并没有明确提到关于社会资本支持社区精神卫生康复的相关内容，仅在第61条规定县级以上地方人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会力量举办从事精神障碍诊断、治疗的医疗机构和精神障碍患者康复机构。总体来看，各地基本都采取比较明朗的态度，明确肯定社会资本对社区精神卫生服务的融资作用，鼓励社会力量发展社区精神卫生服务（表6-5）。
表6-5 地方法规鼓励社会资本支持社区精神卫生发展政策汇总
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4.国内各地区发展社区精神卫生服务的情况
上海市在制定精神卫生事业发展的政策法规方面领先全国，在实践方面也总结了很多经验。早在20世纪50年代，上海就开始探索精神障碍三级防治网络，1993年的《关于社区精神疾病防治经费使用意见》进一步加强了对社区精神卫生的重视程度，上海建立多部门的联席会议制度，全面推进精防体系建设，建立大规模的社区精神卫生日间康复站，形成了独特的上海模式；2009年，北京市海淀区成立社区精神卫生康复站，提供随访、药物干预、心理健康教育等活动，成为北京市社区精神卫生服务的开端；2005年，广东率先在全国推行精神疾病专科医院—社区一体化防治康复建设，2007年的《广东省精神疾病医院—社区一体化防治康复示范区建设实施方案（2007-2010年）》提出利用专科医院的专业技术在社区范围内提供精神卫生服务，在全省范围内推广医院—社区一体化服务并在深圳等地建立示范区，提供疾病综合预防和控制，建立肇事肇祸的有效管理机制并对社区精神疾患定期随访。[24]