理论知识
法律是社会关系的调节器，社会关系一经法律规范调整，便形成相应的法律关系。行政法律关系是法律关系的重要范畴，它对立法机关理顺关系、配置权利义务，行政机关执行法律、实施行政管理，司法机关分析案情、适用法律，以及学者们区分法律部门、构造法学体系，都具有重大的意义。[12]
一、行政法律关系概述
（一）行政关系与行政法律关系
任何法律关系都本源于实际存在的社会关系。行政法律关系作为一类特殊的法律关系，则本源于行政活动中产生或引发的各种社会关系，这些社会关系统称为行政关系。通常认为，行政关系是行政法的调整对象，而行政法律关系是行政法调整行政关系的结果。尽管行政关系与行政法律关系二者具有十分密切的联系，但二者有着根本区别，表现在：①性质不同。行政关系是一种客观存在的事实关系，仅具有“物质社会关系”的属性。这些事实关系只有受到行政法律规范调整之后，才能成为行政法律关系。因而，行政法律关系具有“思想社会关系”的属性。②内容范围不同。从传统的警察国行政转向服务行政、生态行政，社会和法律对行政提出了更高的要求；就法治行政、公民与社会权利保护最大化而言，凡是涉及权利、义务的行政关系都应当法律化与制度化。但由于行政机关实施的一些行为，尤其是内部行为，目前尚没有法律、法规对之加以调整，因这些行为发生的关系就只是行政关系而无法形成行政法律关系。因此，行政法律关系的范围小于行政关系，但内容层次较高。
（二）行政法律关系的概念[13]
自20世纪80年代恢复行政法以来，理论界对行政法律关系概念的界定纷繁复杂。通常认为，行政法律关系是指行政主体在实现行政职能的过程中，因行政职权的配置、行政职权的行使和对行政的监督，经行政法调整之后所形成的具有权利义务内容的社会关系。我们可以从以下几方面理解：
1.行政法律关系是行政法对一定社会关系的法律调整。所谓调整是指法律规范赋予关系各方当事人以实体权利和程序权利，规定各方当事人实体义务和程序义务，使相互关系的进行能适应人民的意愿和建立某种秩序状态。调整的方式主要有认可和设定。
2.行政法律关系是行政法对一定社会关系调整后所形成的特定法律关系的总称。这些社会关系是为实现行政职能而发生的各种社会关系。对其中的行政职能的范围应作广义的理解，包括行政机关为实现行政职能而需要配置的行政职权和行政职责活动的范围，为实现行政职能而进行行政活动的范围以及为保证有效实现行政职能而对行政机关进行必要监督的范围。在这个范围内的各种社会关系经行政法调整后，形成内容丰富、形式多样的行政法律关系。
3.行政法律关系是一种行政法上的权利义务关系。行政法律规范对一定的行政关系作出规范和调整之后，关系的双方当事人便有了明确的权利和义务。同时，由于行政法律关系是受到行政法规范调整后形成的权利义务关系，因而只能是一种行政法上的权利义务关系。
本节引例中，韦波与被诉房屋登记行为有客观存在的关系，但问题在于，这是一种行政关系吗？本案中，被诉房屋登记行为发生于1994年，韦波从盛京公司处受赠A楼地下室是在2004年，也就是说，房屋登记机关作出房屋登记行为时，韦波所主张的权益尚未取得，不存在该登记行为作出时侵犯其财产权益的情形。况且，韦波没有合法取得A楼地下室的权属依据，也不存在被诉房屋登记行为作出后侵害其继受取得的合法权益的事实。因此，韦波与被诉的三亚市政府和三亚住建局之间没有形成行政法律关系。
二、行政法律关系的主体
（一）行政法律关系主体的概念
主体是法律关系的根本要素。行政法律关系的主体，是指行政法律关系中享有权利并承担义务的人或组织。与其他性质的法律关系相比，行政法律关系的主体具有如下特征：[14]
1.主体的恒定性与不可转化性。行政法律关系发生在实现行政职能的过程中，关系双方当事人中必有一方是承担行政职能的行政主体，不以行政主体为一方当事人的法律关系不可能是行政法律关系。这就是行政法律关系主体的恒定性，是行政法律关系区别于其他法律关系的特点之一。同时，在行政法律关系主体中，行政主体与其他各类当事人是不能相互转化或互换位置的，它们各自的地位和法律角色是确定的。例如，在行政诉讼中，原告只能是行政相对人，被告只能是行政主体，他们不能互为原被告。
2.主体资格的受限制性。在行政法律关系中，无论是行政主体还是其他各类当事人都要受到一定资格和条件的限制。就行政主体而言，作为行政权力的享有与行使者，必须具备法定的资格条件。根据我国的实际情况，在我国只有行政机关和法律、法规授权的组织才能作为行政主体。而且，行政机关和法律、法规授权的组织可以作为行政主体，并不意味着它们可以作为任何一种行政法律关系的行政主体，它们必须受法律授权范围的限制。其他各类当事人在资格上的限制呈多样化。其中，对行政管理法律关系中的行政相对人，一般情况下无资格上的特别限制，只是在一些特别行政法律关系中要求具有特别权利能力和行为能力。例如，公民加入国家公务员队伍，成为内部行政法律关系主体的条件是具有我国国籍，并具备一定的文化程度和良好的身体条件。
（二）行政法律关系主体的种类
行政法律关系主体不是某一方主体，是指参与到行政法律关系中的一切当事人，是双方或多方主体。根据它们在行政法律关系中所处地位的不同，可以划分为以下几类：
1.行政主体。行政主体是指具有行政权能，并能以自己的名义运用行政权力，独立承担相应法律责任的社会组织。在我国，具有行政主体资格的社会组织包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。其中，国家行政机关是最普遍、最重要的一种行政主体，但不是唯一的行政主体。国家行政机关以外的其他社会组织在得到法律、法规授权的情况下，也能成为行政主体。同时，国家行政机关也并不始终是行政主体，它只有在行使行政权、管理行政事务时才是行政主体，当它作为被管理者的身份出现时，就是行政相对人。
2.行政相对人。广义上讲，是指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的、受行政权作用的另一方主体。行政相对人包括内部行政相对人和外部行政相对人。内部行政相对人是与行政主体具有隶属关系，代表行政主体执行公务的国家公务员。外部行政相对人是指与行政主体具有一般行政管理关系而不具有隶属关系的自然人、法人或者其他组织。自然人，是指基于生理规律出生的人，包括公民、外国人和无国籍人。广义上所使用的公民通常涵盖外国人和无国籍人。公民是最主要、最经常、最广泛的行政相对人，但公民成为法定的行政相对人应具备一定的资格，即行政法对其规定的权利能力和行为能力。在某些特殊的法律关系中，对公民的权利能力、行为能力有一些特殊的要求。法人和其他社会组织成为法定的行政相对人也必须具有权利能力和行为能力。法人和其他社会组织的权利能力和行为能力都始于成立、终于解散。
3.监督主体。监督主体是指在监督行政法律关系中依法对行政主体及公务员实施监督的各种主体，既包括国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关，也包括国家机关系统以外的公民、法人和其他组织。作为监督主体的国家权力机关、司法机关根据宪法和组织法，监察机关、审计机关根据宪法和专门法，对行政主体及其公务员行使职权行为实施的监督，是直接产生法律效力的监督。国家机关系统以外的公民、法人和其他组织作为监督主体，不能对监督对象作出直接产生法律效力的监督行为。
三、行政法律关系的客体
行政法律关系的客体，是指行政法律关系主体的权利义务所指向的标的。权利和义务如果没有他们所指向的对象，将因没有目标而不能落实，也就丧失其存在的意义。行政法律关系客体范围很广泛，一般认为，行政法律关系的客体包括物、精神财富和行为。
（一）物
物是指现实存在的、能够为人们所控制和支配的，满足人们物质需要的物体。包括天然存在的物体，如水、矿产资源等；也包括人工制造的物体，如汽车、房屋等。大多数行政法律关系都与物有着密切的联系，有的直接以物为客体，如行政机关对公共设施的管理；有的虽以行为为客体，但仍与物紧密相关，如税务机关对市场主体纳税行为的监管，主要通过对其交纳金钱的数量的检查来实现。因此，物在行政法律关系中占有重要地位。
作为行政法律关系客体的物主要包括：①行政奖励物，如奖金；②被行政确认或裁决物，如使用权有争议的土地；③行政罚没物，如罚款；④被保护的物，如受行政主体保护的公民合法财产或公共财物、公共设施等；⑤征收征用物，如行政征收、征用的税金、规费及其他财产；⑥救济物，如行政主体对遭受洪灾的人给予的金钱或生活、生产物资；⑦公益物，如行政主体为社会及相对人提供的公园、道路、桥梁等；⑧行政活动保障物，如行政主体进行行政管理所具有的一定的物质保障；⑨其他财政资产、金融资产、国有资产等公产、公物。[15]
（二）精神财富
精神财富是指能满足人们精神需要的无形的客观事物，如人格、文艺创作成果和娱乐等。精神财富虽然是一种无形的事物，但它是客观存在的，并有一定的表现形式，如国家机关的职位、文学作品、发明、某种荣誉和行为等。某些精神财富只能满足人们精神生活的需要，如娱乐行为；而某些精神财富在满足人们精神生活需要的同时，又能间接地带来物质利益，从而满足人们物质生活的需要，如学术著作等。在公民向国家专利管理机关申请发明专利的行政法律关系中，专利就是客体。
（三）行为
正如马克思所说：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域，因为行为就是我为之要求生存的权利，要求现实权利的唯一东西。而且因此我才受现行法的支配。”[16]由此可以看出，行为在法律关系中占有重要的地位。作为行政法律关系的客体的行为包括作为与不作为、合法行为与违法行为、行政主体的行为与行政相对人的行为。作为行政管理法律关系客体的行为主要是行政相对人的行为；作为行政服务法律关系客体的行为主要是行政主体的服务行为；作为监督法律关系客体的行为主要是行政行为。
四、行政法律关系的内容
（一）行政法律关系在内容上的特征
行政法律关系的内容，是指行政法律关系的主体所享有的权利和所承担的义务。[17]行政法律关系主体的权利，是指由行政法规范规定的，行政法律关系主体以相对自由的作为或不作为方式获得利益的一种手段。行政法律关系主体的义务，是指由行政法规范规定的，行政法律关系主体以相对抑制的作为或不作为方式承受负担或保障权利主体获得利益的一种手段。行政主体和行政相对人都享有一定的权利，承担一定的义务。与其他性质的法律关系相比，行政法律关系在内容上具有如下特征：
1.法律关系主体的权利义务具有法定性。行政法律关系主体之间不能相互约定权利义务，也不能自由选择权利义务，而是由行政法律规范预先规定他们的权利、义务。
2.法律关系主体的权利义务具有对应性。在行政法律关系中，主体双方相互行使权利并履行义务，不允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。例如，行政主体对行政相对人行使行政处罚的权力的同时又要履行说明理由、听取陈述和申辩以及接受监督的义务。
3.法律关系主体的权利义务具有不对等性。在行政法律关系中，主体双方虽对应地既享有权利又履行义务，但各自权利义务的质量却不对等。从质的方面讲，行政主体行使的是行政职权，履行的是行政职责，而行政相对人享有和承担的是公民、法人和其他组织的权利义务，两类权利义务具有不同的性质。从量的方面看，主体双方各自权利义务的数量也不相等，因权利义务性质不同，无法等量衡量，更不是一种等价交换。
4.行政主体的职权职责具有统一性和处分有限性。作为行政法律关系一方当事人的行政主体，其享有的权利义务是行政权的转化形式，因而又被称为“行政职权”和“行政职责”。行政主体必须依法行使行政职权，不得违法或失职，否则要承担法律责任。行政职权职责的法定性和统一性要求，行政主体对其享有的行政职权不能放弃，也不得自由处分。
（二）行政主体的职权和职责(https://www.daowen.com)
1.行政职权。不同的行政主体所享有的行政职权内容有别，但总体说来，行政职权大致包括以下内容：制定规范权，即行政机关制定行政法规、行政规章和行政规范的权力；行政检查权，即行政主体依法对行政相对人履行法定义务的情况进行监督检查的权力；行政处理权，即行政主体对行政相对人的权利义务进行处理的权力，包括许可权、处罚权、处分权、奖励权等；行政强制权，即行政主体对行政相对人依法采取强制措施的权力，包括即时强制权和强制执行权；行政司法权，即行政主体对一定的行政纠纷和民事纠纷进行裁决处理的权力，包括行政复议权、行政裁决权、行政调解权等。此外，还有行政命令权、行政合同权、行政指导权等。
2.行政职责。行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而相应变化，与行政职权密不可分。行政职责的核心是依法行政，其具体内容主要有：依法履行职务、不失职；严守职权、不越权；符合法定目的、不滥用职权；遵循法定程序、避免程序违法。
（三）行政相对人的权利和义务
行政相对人的权利和义务，即公民、法人和其他组织在行政法上的权利和义务。它们分别被规定在众多的具体的行政法律规范之中。
行政相对人的权利可概括为：①行政参与权。即行政相对人可以依照法律规定，通过各种途径参与国家行政管理活动的权利。具体包括：直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权等。②行政获益权。即行政相对人可以依据法律规定从行政主体或通过行政主体的管理活动获得利益。具体包括：就业权，享受养老、保险、救济金等社会福利的权利，获得许可、奖励、减免税等其他权益的权利，接受义务教育的权利。③行政保护权。即当行政相对人的合法权益受到侵犯时获得行政法上的保护的权利。这些保护是行政相对人通过行使请求权、申请行政复议或提起行政诉讼的方式而实现。
行政相对人的义务主要有：遵守行政法律规范；服从行政管理；执行行政决定等。
（四）监督主体的权利和义务
不同的监督主体与行政机关及其公务员之间的权利义务，因监督主体的性质不同而有所区别。监督主体是国家机关的，他们享有的权利表现为监督权力，属于法定职权范畴。权力机关的监督权力主要包括：对违法行政或不当行政的撤销权或变更权，对行政领导人员的罢免权，对行政行为的检查权、调查权、质询权等。国家行政机关的监督权力体现在：对违法行政或不当行政的撤销权或变更权，对在行政活动中违法、违纪的公务员的行政处分权以及辞退权，专门的行政监察权，审计权等。国家司法机关的监督权力主要有：对行政主体具体行政行为的审查、裁判权，对作为具体行政行为依据的行政规章和规范性文件的判断权及选择适用权，对行政机关申请人民法院强制执行的决定的审查权，对行政主体的司法建议权等。行政主体对上述国家机关的各种权力性监督负有不得干扰和妨碍的义务、配合并接受监督活动的义务、服从并执行监督权行使结果的义务。
其他的监督主体的监督权利体现为：对行政活动提出批评、建议的权利，申诉、控告、检举、揭发的权利，来信来访的权利，提出行政复议、行政诉讼的权利，要求行政赔偿的权利等。
五、行政法律关系的产生、变更和消灭
行政法律关系是由行政法律规范调整和规定而形成的，所以，行政法律规范是行政法律关系形成的法律根据和前提条件。但是，行政法律规范所规定的只是一般的、普遍性的或抽象的权利义务模式，并不是现实具体的行政法律关系，它只为具体行政法律关系的产生、变更或消灭提供了可能。只有具体适用该权利义务规定的法律事实出现，这种可能性才能转化为现实性。因此，行政法律关系的运动，是指由于一定的法律事实而引起的行政法律关系产生、变更和消灭的过程。
（一）法律事实
这是指引起行政法律关系产生、变更和消灭的具体条件和根据。它之所以产生这样的法律效果，即能否引起行政法律关系的运动、能引起何种行政法律关系的运动，以及是引起行政法律关系的产生还是引起行政法律关系的变更或消灭，完全取决于行政法律规范的预先规定。实际上，法律事实就是行政法律规范结构中的假定部分。法律事实通常可分法律事件和法律行为。法律事件，是指能引起行政法律关系产生、变更和消灭，不以人的主观意志为转移的客观事件，如地震、台风和洪水等自然灾害和战争、动乱、流行病暴发、人的出生或死亡等社会事件。例如，人的出生，可引起户籍管理等行政法律关系的产生；年龄的增长，可引起身份证管理和人事管理等行政法律关系的变更和监护等法律关系的消灭；人的死亡，能引起户籍管理和人事管理等行政法律关系的消灭和抚恤金管理等行政法律关系的产生。法律行为，是指能引起行政法律关系产生、变更和消灭的，行政法主体有意志的行为。它可以是作为，如滥伐林木；也可以是不作为，如逃避服兵役。它主要是行政主体的行为，如行政征收和强制执行；但也可以是相对人的行为，如超速驾驶。它可以是合法行为，如暂住人口申报暂住登记，公安机关依法收缴枪支；也可以是非法行为，如非法开采金矿，行政主体滥用职权。
（二）行政法律关系的运动形式
行政法律关系的运动有产生、变更和消灭三种形式。
1.行政法律关系的产生。这是指行政主体和行政相对人之间依法实际形成特定的权利义务关系，即把行政法律规范中规定的权利义务转变为现实的由行政法主体享有的权利和承担的义务。例如，公民年满18周岁，就产生了兵役主管部门和该公民间的行政法律关系，使该公民具有了服兵役的义务，使兵役主管部门享有对其予以征集的权利。
2.行政法律关系的变更。这是指特定的行政法律关系在存续期间，因一定原因而使部分的权利义务发生变化的情况。具体地说，行政法律关系发生变更，需满足两点：①发生在法律关系存续期间，如果行政法律关系尚未产生，或已经消灭，均不存在变更的问题。②法律关系的部分要素发生了变化，如果一种法律关系的主体、客体和内容都有变化，则表明原来的行政法律关系已不复存在而形成了另一个新的行政法律关系。一般认为，行政法律关系的变更即主体、客体或内容发生变更。
3.行政法律关系的消灭。这是指行政法律关系因一定原因而不复存在，其本质上表现为行政法律关系主体之间的权利义务的终结。引起行政法律关系消灭的法律事实主要有：①原主体消灭，没有或不能有承继主体。例如，公民或国家公职人员的死亡、法人被兼并、其他社会组织被解散或授权行政主体的授权期限届满，国家公职人员因开除、辞退或解职而丧失所具有的身份等，都会引起行政法律关系的消灭。②设定权利义务的法律规范或行政决定的消灭。如行政决定的撤销、废止，权利的实现和义务的履行等，使行政法律关系归于消灭。③客体的消灭。例如，作为客体的文物的灭失，使文物保护行政法律关系归于消灭。当然，客体的消灭也不一定必然导致行政法律关系消灭。如果原客体消灭后，能以其他客体代替的，则原权利义务仍然可以实现，行政法律关系只是有了一定的变更。
【注释】
[1]参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版，第13页，第41号案例，有改动。
[2]参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例（第1卷）》，中国法制出版社2010年版，第20页，第13号案例，有改动。
[3]《海关行政处罚实施细则》是案发时生效的规章，现在已经废止，取而代之的是与2000年修订的《中华人民共和国海关法》相配套而制定实施的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》。
[4]朱维究、王成栋主编：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第1页。
[5]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2页。
[6]朱维究、王成栋主编：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第5页。
[7]石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第22页。
[8]参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版，第6～7页，第41号案例。
[9]《中华人民共和国领海及毗连区法》第14条规定：“中华人民共和国有关主管机关有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时，可以对该外国船舶行使紧追权……追逐只要没有中断，可以在中华人民共和国领海或者毗连区外继续进行。在被追逐的船舶进入其本国领海或者第三国领海时，追逐终止……”
[10]叶必丰主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2003年版，第9页。
[11]参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版，第14页，第48号案例，有改动。
[12]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第17页。
[13]朱维究、王成栋主编：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第41页。
[14]杨解君：“行政法律关系”，载应松年主编：《当代中国行政法（上卷）》，中国方正出版社2005年版，第140页。
[15]方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2002年版，第29页。
[16]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第16～17页。
[17]法律关系的内容是指各方当事人享有的权利义务。这是通说。本书采用通说的观点。至于行政法律关系各方主体的“特殊”权利义务，在具体段落再加以说明。