理论知识
行政机关在行使职权时除必须依据实体法，还应该遵循程序法。如果说，行政实体法规定的是行政职权所要达到的目的、目标，那么，行政程序就是达到这一目的的步骤、顺序、方式和期限。早在13世纪，英国的大宪章中就确立了程序正义的观念。[10]程序正当在英国被称作“自然公正”，后为美国法所继承，并因美国宪法第5条、第14条修正案被冠以“正当程序”条款而名扬天下。正当程序及程序正义在实现行政法治方面的重要作用，已为英美等行政法治发达国家的实践所证明。我国有“重实体，轻程序”的传统，因而有必要借鉴先进的发达法治国家的程序原则，将“程序正当”上升为行政法的基本原则，以规范行政行为，特别是行政裁量行为。由于经济发展和现代社会生活的需要，行政裁量的范围越来越广，行政裁量是行政的自由领域，法律规范无法从实体上予以明确规定，又不能失控，因而程序的规范作用就显得尤为重要。
一、程序正当的渊源
无论是英国的自然公正原则，还是美国的正当程序原则，均以控制行政行为的正当性、妥当性为目的，它们所确立的观念和原则对世界上其他国家的行政程序法制建设有着重大的影响。了解和掌握英国自然公正原则和美国正当程序原则的含义，有助于我国的程序正当原则的建立。
（一）英国的自然公正
自然公正是英国法治的核心概念，是英国法官据以控制公共行为及行政行为的方法。自然公正有两个主要原则：①任何人不得作自己案件的法官。这一要求又被单独称为反对偏私的原则。行政决定必须由一个没有偏私的行政官员作出，若由不具资格者参与决定，则该决定无效。②任何人的合法权益受到不利影响时，必须允许其陈述自己的意见，这些意见必须被公平地听取。即听取意见原则。这一原则要求行政机关在决定公民的申诉时，必须让双方相互了解对方的观点和根据，以便提出自己的辩护。同时，行政机关作出对公民不利的决定时，也必须遵守这个原则，必须事先告知行政机关的意图，听取其意见。公民不能蒙受不利而没有陈述意见的权利。
（二）美国的正当法律程序
最久负盛名的“正当法律程序”条款出现在美国宪法第5条、第14条修正案中，依此规定，无论是联邦政府还是州政府，“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”根据美国最高法院的解释，宪法规定的正当法律程序有两个方面的意义：①实质性正当法律程序。这是一个实体规则，要求国会所制定的法律，必须符合公平与正义。如果法律剥夺个人的生命、自由或财产，不符合公正与正义的标准，法院将宣告其无效。②程序性正当法律程序。这是指允许行政机关对个人或组织采取具有严重后果的行动，必须遵循公正的程序。一般而言，正当程序提供下列程序保障：①事先的通知和听证；②（法律明确规定时）审判形式的听证；③律师辩护；④公正无私的裁决人；⑤公布调查结果和结论。
二、程序正当原则的内容
正当程序原则在英国和美国虽然从适用上是从司法行为渐次扩展到行政行为，但其基本内涵仍然是不能作为自己案件的法官，作出不利决定前要告知并听取当事人的意见。也就是说，程序正当是对行政机关的最起码的要求。程序正当原则应当包括公开、公平、公正原则和相对人参与原则等子原则。
（一）公开原则
行政公开是行政机关在行使职权时，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约，其基本内容是：
1.公开行政行为的依据。行政机关应当将作为行使行政权的依据在没有实施或者作出最终行政决定之前，向社会或行政相对人公开展示，使之知晓。公开依据有几个要求：①要求“事先”，即影响行政相对人合法权益的行政决定作出之前，如事后公开职权依据将导致行政决定无效，除非法律有特别规定。②要求“明确”，即一般理性人不会产生理解上的严重偏差。③要求“合法”，主要是指公开的方式应符合法律的规定，如没有法律的规定，应采取便于社会和行政相对人了解的方式。
2.公开行政行为的过程。行政机关应当将行政决定形成过程中有关的事项向行政相对人和社会公开。一般来说，行政决定形成过程中涉及两部分事项：一部分是行政内部程序，如讨论、批准等，这些内容一般不在公开之列；另外一部分属于公开的内容，如行政资讯、行政听证、卷宗阅览权等，这些事项在公开之列。
3.公开行政决定结论。行政机关作出影响行政相对人合法权益的行政决定之后，应当及时将行政决定的内容以法定形式向行政相对人、与行政决定有利害关系的第三人公开；具有重大的、涉及社会公共利益内容的行政决定，向社会公众公开。
（二）公平原则(https://www.daowen.com)
行政公平主要体现在行政机关基于公平观念而行使行政权所产生的，可以为一般人所接受的结果。行政公平具有以下内容：
1.遵守行政先例或惯例。所谓行政先例，是指关于行政上同一或具有同一性的事项，经过长期、持续和反复的施行，即可认为已成为行政上的通例。行政机关在作出具体行政行为时，对于相同或者具有同一性质的事件，如无正当理由，应受行政先例或惯例的拘束而作出相同的处理。
2.平等对待。行政机关行使行政权时，相同情况应当相同对待，不同情况应当区别对待。这是宪法上的平等原则在行政程序法上的具体体现，因而，这里的平等是实质意义上的平等，即相同事务不应有差别待遇，不同事务应差别对待。如行政机关对弱者合理的倾斜性保护，本质上是为实现平等对待。
（三）公正原则
行政公正是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人所认同、接受所要遵循的基本原则，其要旨是要求行政权的行使无偏私，天下为公，没有私利。[11]具体包括以下内容：
1.行政行为的正当性。行政机关在行使行政权时，首先必须服从于法律规定的目的，因为法律目的可以引导行政机关的行政权不偏离正当性的基本要求。目的的正当具有两项内容：①行政机关行使行政权不得以谋利为目的；②行政机关行使行政权不得有本位主义，不得以保护本部门不当利益为目的。
2.行政行为的无偏私性。行政机关在行使行政权的过程中，应排除可能造成偏见的因素，公平地对待行政相对人。可能造成偏见的因素主要有：行政机关对有关情况了解的不充分；执法人员与行政相对人有利害关系或与行政行为的结果有直接的利益关系；行政机关有先入为主的倾向；行政行为的方式不统一；等等。
3.行政行为的说理性。行政机关就其作出的行政行为能够向行政相对人说明理由，至少能说明行政机关在理性地行使行政权，从而排除或减少行政权行使过程中的专断、恣意。说理主要内容：①事实理由。即指行政机关通过法定程序收集的、支持行政行为所依赖的事实的各种证据。一个行政行为公正的事实理由既包括对行政相对人不利的证据，也包括对行政相对人有利的证据。②依据理由。即指用于支持行政行为的国家机关制定的各种规范性文件。其中，外部规范性文件应由制定者事先通过一定的程序向社会公布，行政相对人有理由在行政行为作出前了解、认知。③裁量理由。即指行政机关行使自由裁量权时所考虑的各种因素。由于裁量理由不具有法定性，行政机关具有相当的选择权，因此，裁量理由的正当与否直接影响到行政行为的公正性。
（四）参与原则
行政参与是指行政相对人为维护其自身的合法权益，而参与到行政程序中，就涉及的事实和法律问题阐述自己的主张，从而影响行政机关作出有利于自己的行政决定的活动。行政参与原则本质上是确定行政相对人的程序参与权，因而，行政相对人的程序参与权构成行政参与原则的基本内涵。
1.获得通知权。行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利。相应地，行政机关便承担通知的义务，应以符合法律规定的方式，将行政相对人应享有的实体上、程序上的权利和义务，在法定期间通知到相对人。
2.陈述权。行政相对人就行政管理所涉及的事实向行政机关所作的陈述，不仅有利于行政机关全面了解事实真相，正确地行使职权，而且也是满足行政相对人维护自己合法权益的需要。陈述权的行使一般应限定在行政程序中，在行政程序未开始或者已结束时，行政相对人不能行使陈述权。行政相对人因客观事由不能行使陈述权的，可以委托代理人代为行使。
3.抗辩权。当行政机关行使行政权限制、剥夺行政相对人的自由权、财产权等法律权利时，应当允许行政相对人针对对己不利的指控，依据其掌握的事实和法律向行政机关提出反驳，旨在法律上消灭或者减轻行政机关对其提出的不利的指控。抗辩权从本质上说是一种防卫权，是对行政权形成的约束。国家行政权是否具有正当性很大程度上取决于国家是否承认行政相对人对行政权具有抗辩权。
4.申请权。即指行政相对人请求行政机关启动行政程序的权利。申请权在行政程序中可以表现为听证申请权、回避申请权、卷宗阅览申请权、复议请求权等几个方面的权利。行政相对人拥有了申请权，意味着他可以依法要求行政机关行使以及如何行使行政权力，从而在一定程度上防止行政机关恣意行政。
本节引例中，基于程序正当原则的要求，作为行政复议机关的北仑区政府应当通知利害关系人彭淑华参加复议。在未通知彭淑华参加复议的情况下作出对其产生不利影响的复议决定，复议机关违反法定程序，复议决定应当依法予以撤销。