理论知识
一、行政行为的成立要件
行政行为的成立是指行政行为的实际存在。一项行政行为倘若没有成立，那么我们就无法进一步讨论其合法要件、效力问题。行政行为的成立是行政行为发生法律效力的前提条件。在行政管理实践中，行政行为成立的标志有两种：一种是由某一组织通过一定的组织会议形式作出行政行为。这一组织可以是行政主体，包括行政机关或被授权的组织，也可以是被委托的组织。组织会议讨论行政行为的对象、内容、执行方式等实体问题，然后作出决定。因此，组织会议讨论决定是一项行政行为形成的标志。另一种是由行政主体或被委托组织的工作人员代表它们直接作出行政行为。此种情形下行政行为形成的标志是工作人员在执行公务时有明确的意思表示并作出了具有行政法律意义的行为。
行政行为的成立要件是指一项行政行为能够实际存在所必须具备的条件。包括以下几个方面：
1.法律主体要件。行政行为必须是行政主体自为的或者委托其他社会组织或个人而为的。被委托的社会组织或个人作出行政行为必须以行政主体的名义。其他社会组织或个人所为的行为都不是行政行为。行政行为若要成立，主体要件是必不可少的。
2.主观方面的要件。行政主体自为的或者委托其他社会组织或个人而为的行政行为必须有产生、变更或消灭行政法律关系的意思表示。主体的任何行为都是一种意思表示。行政行为的意思表示必须是针对行政相对人，并且具有产生、变更或消灭行政法律关系的意图。没有这一方面的主观意思表示，行政行为也是没有成立的。主观方面的要件也是行政行为的基本要件。
3.客观方面的要件。行政主体在客观上有行使行政职权或履行行政职责的外在形式，包括行为的对象、时间、地点、语言、文字等。行政主体只有将自己内在的意思表示通过上述因素表现在外部，并告知了行政相对人，才能成为一个行政行为。没有这一方面的要件，行政行为也不能成立。
4.法律效果要件。行政行为是能够直接或间接产生行政法律效果的行为。行政法律效果是指行政主体通过外化的行为对行政相对人的权利和义务产生影响。行政主体的行为必须产生行政法律意义，否则，行政主体作出的行为可能就是事实行为或其他法律行为。
行政行为的成立要件是行政行为能否实际存在的必备要素。已经成立的行政行为要能成为合法有效的行政行为，还必须具备合法要件。
二、行政行为的合法要件
行政行为的合法要件，是指行政行为合法成立并发生法律效力所应当具备的条件。具备合法要件的行政行为都是会发生法律效力的行政行为，但是发生法律效力的行政行为不见得都是合法的行政行为。由于行政行为具有推定有效性的特点，有些违法的行政行为也会发生法律效力。行政行为的合法要件与行政行为的生效要件不是同一概念。
在行政管理中，存在着各种各样的行政行为。每种行政行为的合法要求会有所不同，体现着各自不同的特点。我们在这里讨论的行政行为的合法要件，是各类行政行为所共同具备的基本要素，或称为一般要件。
（一）行政行为合法有效的主体要件
主体合法，即行政行为的主体应当合法。这是行政行为合法有效的主体要件。这一要件基本含义是：作出行政行为的主体必须是具备行政主体资格的组织，依法设立并能够以自己的名义行使行政权力，而且能够独立承担因此而产生的法律责任。只有这样的行为主体作出的行政行为才是合法有效的行政行为。具备行政主体资格的组织包括行政机关和法律、法规授权的组织。一般情况下，行政机关或法律、法规授权的组织是以自己的名义直接作出行政行为的。在行政管理中，还存在着大量的委托行政的情形，即行政主体将原本属于自己行使的行政职权一部分委托其他社会组织或个人来行使，被委托的其他社会组织或个人是以行政主体的名义来行使行政职权，并由委托方承担由此而产生的法律责任。无论是行政主体的自为行政还是行政主体的委托行政，最终行政行为都是靠公务人员来完成的。因此，我们认为主体合法的要件应当包括以下几项具体的内容：
1.组织合法。①行政机关必须是依法设立的。行政机关设立的依据是宪法和组织法的规定。依法设立的行政机关才有可能具备行政主体资格，对外以自己的名义独立地实施行政行为。②行政机关的内设机构、派出机构、临时机构、协调机构一般情况下是不能以自己的名义独立对外实施行政行为的。除非有法律、法规的明确授权或者有行政主体的委托存在。
2.授权合法。具备行政主体资格的组织除了行政机关以外，还包括法律、法规授权的组织。法律、法规授权的组织也可以以自己的名义对外实施行政行为。但是我们必须考察是否有法律、法规的存在，明确将某一方面的行政职权通过法定的方式授予给该社会组织。如果没有合法的授权，那么该社会组织实施的行为就不是合法有效的行政行为。
3.委托合法。行政机关或法律、法规授权的组织为了行政管理的实际需要，可以将行政职权的一部分依法定方式委托其他社会组织或个人来行使。行政机关或法律、法规授权的组织委托行政必须严格遵循法律的规定；被委托的其他社会组织或个人也必须在委托的权限范围内实施行政行为。否则，就不是合法有效的行政行为。
4.公务人员合法。无论是行政机关、被授权的组织，还是被委托的其他社会组织，实施行政行为都是由隶属于它们的公务人员来完成的。这些公务人员必须具有合法的身份，具备法定的职务，与所属组织之间是职务上的委托关系，基于上述法定条件，才能够代表组织对外行使行政权力，作出的行政行为才是合法有效的。
（二）行政行为合法有效的权限要件
权限合法，即行政行为应当符合行政主体的权限范围。这是行政行为合法有效的权限要件。行政行为的实施必须在法定的权限范围内，任何超越行政权限的行政行为当属无效。任何行政职权都有一定的限度，这些限制性要求体现在事项、地域、时间、手段、时效等方面。
1.事项上的限制。依据宪法、组织法及其他相关法律的规定，国家行政机关层层设置，各负其责。每一个行政机关都有自己的管辖事项范围，不能相互取代或干涉。例如，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定，限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。超越管辖事项范围实施行政行为，构成越权行为，行政行为无效。
2.地域上的限制。任何行政机关实施行政权力都受一定地域范围的限制，只有在本地域范围内，该行政机关才有管辖权。超越法定地域范围实施的行政行为无效。
3.时间上的限制。合法有效的行政行为应当是依法设立的行政机关在其合法存在的期间实施的行政行为。行政机关在其成立之前，或是被撤销、变更之后实施的行政行为无效。
4.手段上的限制。行政机关在行使行政职权的时候往往受到法律规定的一定的手段的限制。例如，查封、扣押、冻结等强制措施的限制。行政机关不能恣意任为，否则会承担相应的法律后果。
5.时效上的限制。若法律规定了行政行为的时效，即对违法行为追究法律责任的有效期限，则超过了这个期限，行政主体就不能再实施行政行为。例如，《行政处罚法》第29条规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。
此外，被授权的组织和被委托的组织或个人在实施行政行为的时候，应当严格遵循授权、委托的权限范围。如果超越了权限的范围，行政机关实施的行政行为也属于无效的行政行为。
（三）行政行为合法的内容要件
行政行为的内容应当合法与适当，这是行政行为的内容要件。它的基本含义是：一方面要求行政行为所涉及行政相对人的权利、义务必须符合法律、法规的规定和社会公共利益的要求；另一方面要求行政行为的内容要客观、公正、符合理性。违背上述两项基本要求的行政行为当属于无效的行政行为。
1.行政行为的内容必须符合法律、法规的规定。法律、法规如果对行政行为的宗旨、原则、具体内容或适用条件作了明确的规定，那么行为的主体就不能违反上述规定。否则，作出的行政行为当属于无效的行政行为。即使对于自由裁量的行政行为，法律、法规也有明确的范围和幅度的规定，行为的主体若超越法定的范围和幅度，行政行为的内容亦属无效。
2.行政行为的内容应当适当。即行政行为应当客观、公正、符合理性。自由裁量的行政行为，除了受行政合法性原则的约束以外，还应当遵循行政合理性原则的基本要求。例如，《中华人民共和国食品安全法》第84条有规定，违反本法的规定，视情节可并处以2000元以上5万元以下的罚款。在有幅度如此之大的裁量空间的情况下，行为主体应当综合考虑，保证作出的行政行为是客观、公正、公平、符合理性的。否则，该行政行为亦不能合法有效成立。
（四）行政行为合法的程序要件
程序合法，即行政行为必须符合法律规定的程序，这是行政行为合法的程序要件。行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即指行政行为所遵循的方式、步骤、次序和时间的总称。任何行政行为的实施都要经过一定的行政程序。如先取证、查明事实，后裁决、作出处理决定。现代行政不仅仅要求实现实体正义，而且要求实体正义用公平的形式表现出来。程序法在现代行政中占有非常重要的地位。立法程序性规定是法律、法规不可或缺的内容。例如，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。行为主体违反法定程序实施的行政行为是不能合法有效成立的。《行政诉讼法》有明确规定，如果具体行政行为违反法定程序，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。(https://www.daowen.com)
（五）行政行为合法的形式要件
这是行政行为的形式要件。行政行为大部分是要式的行政行为，而要式的行政行为要求行政主体作出的行政行为必须具备法律、法规规定的法定形式，否则不发生法律效力。例如，行政许可类行为颁发的许可证或执照的法定形式必不可少。
三、行政行为效力的内容
行政行为效力是行政行为的核心。只有合法有效的行政行为才能在行政管理中发挥作用，并获得国家强制力的保障。行政行为效力的内容，一般认为包括确定力、拘束力、公定力、执行力四个方面。
（一）行政行为的确定力
行政行为的确定力，是指已经发生法律效力的行政行为非依照法律的规定不得随意地改变或撤销，即具有不可变更的法律效力。此种法律效力是对行政主体和行政相对人双方而言的。行政主体非依法定事由和法定程序，不得改变或撤销已经作出的行政行为；行政相对人也是非依法定事由和法定程序，不得请求或自行改变或撤销已经作出的行政行为。例如，营业执照的颁发，工商行政机关不得随意撤销，也不得随意更改许可经营的事项和范围。同时，持有营业执照的行政相对人也不能无视登记范围的限制，而从事登记范围以外的活动。
行政行为具有不可变更的法律效力并非是绝对的，而是相对而言的。如果行政行为存在着违法的情形，行政主体可以依据法定的程序加以改变或撤销，并承担由此而给行政相对人带来的损失。例如，我国《行政许可法》第8条规定，公民、法人和其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人和其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政相对人如果认为行政行为是违法作出的，侵犯了自己的合法权益，也可以经过法定程序（如行政复议、行政诉讼）请求有权机关予以改变或撤销。
（二）行政行为的拘束力
行政行为的拘束力，是指已经发生法律效力的行政行为对行政主体和行政相对人有约束和限制的法律效力。行政行为一旦合法成立以后，有关机关和人员必须服从、遵守。当然，具体行政行为约束和限制的是特定的人或事，抽象行政行为约束和限制的是不特定的人或事。首先，行政行为合法成立后，约束和限制行政相对人，行政相对人必须严格服从、遵守和执行，使行政行为的内容得以实现，否则要承担对自己不利的法律后果。其次，行政行为合法成立后，也同样对行政主体产生约束和限制的法律效力。行政主体是代表国家意志作出行政行为，必须得到尊重和执行。最后，其他国家机关和社会成员也必须对合法成立的行政行为予以尊重。
（三）行政行为的公定力
行政行为的公定力，是指行政行为一旦作出，不论是合法还是违法，都具有被推定为合法而要求任何机关、组织或个人必须予以服从、遵守的法律效力。公定力是一种被推定或假定的法律效力，而并不意味着行政行为是真正合法有效的。之所以这样，是对公权力运作的行政主体地位和作用的必要信任和尊重，从而有利于权利义务关系的稳定。同时，赋予行政行为公定力的法律效力也是行政效率原则的必然要求。公定力的法律效力并不只是针对行政主体和行政相对人的，而是要求任何机关、组织或个人必须予以服从、遵守。因此，公定力是一种对世的法律效力。
（四）行政行为的执行力
行政行为的执行力，是指行政行为合法成立以后，要使其内容得以实现的法律效力。执行力与其他法律效力一样，是一种潜在于行政行为内部的一种法律效力，而不是根据这种执行力而采取的、表现于行政行为外部的执行行为或强制措施，在行政法理论和实务上，执行力与执行行为常常被混淆，因此应当注意区分。
执行力的法律效力是针对行政主体和行政相对人的，双方当事人对行政行为所设定的内容都具有实现的权利和义务。在理论和实务界，普遍认为执行力只是针对行政相对人的观点是有误区的。
执行力是对行政行为的内容而言的，其实现的方式有自觉履行和强制履行两种。自觉履行是指当事人主动使行政行为的内容得以实现。强制履行是在行政行为的内容无法主动得以实现的情况下而采取的强制方式。行政主体的强制履行，包括行政主体直接强制执行和申请人民法院强制执行两种。行政相对人的强制履行，一般是通过行政复议或行政诉讼的途径来实现。
本节引例中，该案争议的焦点为：①某县规划局对行政处罚决定是否具有强制执行权。②某县规划局下发的限期拆除通知书是否具有执行力。依据相关法律规定，对于规划行政处罚的强制执行权，属于人民法院，规划机关无自行强制执行权。《某市违反城市规划建设行为行政处罚办法》第8条“对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物，规划部门应当责令限期拆除；逾期未拆除的，经同级人民政府批准，由规划部门组织公安、市政、城管、执法等部门强制拆除……”的规定，违反上位法规定，不能证明其行政行为合法。本案中某县规划局对违章建设行为没有下发处罚决定书，亦未告知行政相对人提起行政复议和行政诉讼等救济权利，而直接给行政相对人下发限期拆除通知书，该通知书显然不具备行政处罚的形式及实体、程序等要件，也就不具有具体行政行为的执行力。法院经审理判决某县规划局违反法定程序，拆除违章建筑的行为违法。
四、行政行为效力的变化
行政行为一经作出，就具备持续的法律效力，对公民、法人和其他组织产生作用。然而行政行为的效力并非静止不变，它会因各种不同情况的出现而发生变化。这种变化主要体现在以下几个方面：
（一）行政行为的无效
1.行政行为无效的概念与条件。行政行为无效，是指行政行为存在有严重、明显的法律缺陷，以一般人通常的理解就明显可以看出存在违法情形，该行为不能发生与其内容相应的法律效力。无效的行政行为应当是已经成立的行政行为，一个尚未成立的行政行为，行政机关正在运作，但尚未对外发生法律效力，对行政相对人的权利义务一般不可能构成实际的影响，也就无任何效力可言。
行政行为无效需要具备以下条件：①行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形。此种违法情形或为主要证据不足，或为适用法律、法规错误，或为超越行政职权，或为滥用职权，或为违反法定程序，或为行政主体受胁迫作出，等等。同时此类违法情形表现特别重大或者明显。②行政行为无效必须经有权的国家机关宣布或者确认。有上述违法情形的行政行为是无效的行政行为，有权的国家机关可以依法判断并确认该行政行为无效。
2.行政行为无效的法律后果。行政行为无效的法律后果，主要表现在实体法上、程序法上和后果处理上的法律效果：①在实体法上，无效的行政行为自作出之日起就没有法律约束力。对行政主体和行政相对人不产生法律上的约束力，对社会上其他任何机关、组织和个人也不产生法律上的影响。②在程序法上，无效的行政行为不具有确定力。公民、法人和其他组织认为该行政行为损害了自己的合法权益，可以主张该行政行为无效，有权的国家机关应当依法确定该行政行为无效。被无效行政行为损害合法权益的公民、法人和其他组织，为了避免自己主观法律认识错误导致的风险，应该请求国家有权机关进行认定并宣布其无效。例如，依法提起行政复议或行政诉讼，但是必须要严格遵循法律规定的期限。否则，可能丧失这方面的权利。③在后果处理上，行政行为被确定为无效后，原则上应当使当事人的权利义务尽可能恢复到行政行为作出以前的状态。行政主体应当返还从当事人那里取得的利益，如罚没款物等。如果是负担行政行为，应当取消当事人所要承担的义务。如果有损害事实的存在，还要赔偿当事人的一切损失。如果是授益行政行为，行政主体应当收回无效行政行为给予当事人的权益。并且如果此种收回给善意当事人的合法权益造成损害，行政主体应当予以补偿。
（二）行政行为的撤销
1.行政行为撤销的概念与条件。行政行为撤销，是指行政行为违法或明显不当，由有权国家机关作出撤销决定后而使其失去法律效力。导致撤销的条件包括两方面：①行政行为违法。违法是指行政行为的合法要件的缺乏。行政行为的合法要件包括主体合法、权限合法、内容合法及程序合法等四个方面。行政行为缺乏其中的任何一个方面的合法要件，都是可以被撤销的行政行为。但这种违法并不是特别重大或者明显，具有特别重大或者明显的违法情形，如前所述，是行政行为无效的条件。②行政行为明显不当。明显不当是指行政行为的内容明显不合理。即行政行为的作出违背行政合理性原则。内容明显不合理的行政行为不见得是违法的行政行为，但是可以是被撤销的行政行为。
2.行政行为撤销的法律后果。主要表现有：①在实体法上，行政行为被撤销的效力可以溯及该行政行为的成立之日。当然也可以自撤销之日起失效，这主要考虑法律规定的公共利益的需要或者相对人是否存在过错等因素。但是相对人在撤销决定作出之前一直要受该行政行为的约束。②在程序法上，撤销行政行为必须依照法定的程序由有权的机关作出决定，不能随意为之。行政相对人以及其他任何机关、组织或者个人均不能随意否定行政行为的法律效力。例如，行政相对人可以提起行政复议或者行政诉讼，请求行政复议机关或者人民法院撤销违法或明显不当的行政行为，但是行政相对人必须在法定的期限内提起行政复议或者行政诉讼，否则就会丧失这方面的救济权利。当然，行政主体还可以通过行政监督的程序来撤销违法或明显不当的行政行为。例如，上级行政机关撤销下级行政机关的行政行为，行政机关主动撤销自己作出的行政行为等。③在处理结果上，符合被撤销条件的行政行为并非一律予以撤销，例如，《行政许可法》对符合撤销条件的行政许可行为作出了可以撤销、应当撤销和免予撤销三种处理方式的规定。被撤销行政行为失去法律效力以后，如果相关义务已经履行或者已经执行的，能够恢复原状的应当恢复原状。对于行政相对人的损失，要分不同的情况区别对待。如果行政相对人的损失是行政主体违法造成的，行政主体应该赔偿行政相对人的损失。如果由于行政相对人的过错（如使用欺骗、贿赂等不正当的手段）导致行政行为被撤销，行政相对人的损失就应该由自己承担。如造成公共利益的损失，还应该承担相应的法律责任。
此外，在我国立法和实务中，撤销也常常被用做一种行政处罚的形式。例如，《中华人民共和国注册会计师》规定，对违法情节严重的会计事务所可以由省级以上人民政府财政部门暂停其经营业务或者予以撤销。这种撤销是由于行政相对人在行政行为成立后未受行政行为的拘束而实施了违法行为，因此撤销原行政行为的法律效力不能溯及该行政行为的成立之时，而只能自撤销之日起。这在性质上是行政处罚。为规范起见，今后这类情况不宜使用“撤销”，应该用注销或吊销等法律术语替代。
（三）行政行为的废止
1.行政行为废止的概念与条件。行政行为废止是指行政主体依据职权使行政行为丧失法律效力的行为。行政行为具有确定力，一经作出是不能随意废止的，但通常认为在下列情形下可以废止：①行政行为所依据的法律、法规、规章、政策，已经被有权机关依法修改、废止或者撤销。如果仍维持该行政行为的法律效力，就和现行的法律、法规、规章、政策相冲突。②行政行为所依据的客观情况发生重大变化或者已经不复存在。该行政行为法律效力的继续维持已经没有了客观依据，甚至会给国家和社会公共利益造成重大损失。③行政行为所期望的法律效果已经实现，而没有必要继续存在。
2.行政行为废止的法律后果。被废止的行政行为，自废止之日起就丧失了法律效力。原则上要求，行政行为在废止之前给予行政相对人的利益、好处不再收回；行政相对人也不能对依原行为已履行的义务要求任何补偿。然而，如果这种废止严重损害行政相对人的合法权益，或者造成严重的社会不公的情形，那么行政主体尽管不承担赔偿责任，但是要对行政相对人承担相应的补偿责任。
（四）行政行为的终止
行政行为的终止又称行政行为的消灭，是指行政行为失去法律效力。与行政行为废止不同的是，行政行为的终止是自然地失去法律效力。主要条件有：①标的物消灭。行政行为的处理对象消灭，行政处理决定无法执行，法律效力自然终止。②行政相对人死亡。行政处理决定的法律效力原则上只能及于特定的当事人，而不能发生转移。由于行政相对人的不存在而使行政行为法律效力终止。③期限届满。有一定生效期限的行政行为，自期限届满起就自然失效。④内容已实现。行政行为的内容已经实现也会导致该行政行为的自然失效。