理论知识
一、行政程序的概述
（一）行政程序的概念
行政程序是指行政主体实施行政行为时所遵循的步骤、顺序、时间、方式等制度的总称。行政程序本质上是行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式。具有以下基本特征：
1.行政程序是关于行政行为的程序。行政机关在日常活动中可以行政主体、民事主体以及诉讼主体等多种身份出现，只有以行政主体的身份出现作出行政行为时，才涉及行政程序。
2.行政程序是行政行为的过程，是行政行为的实施形式。任何行政行为都是实体内容与程序形式的有机统一。实体内容与程序形式是相互依存的关系，任何行政行为都离不开行政程序。
3.行政程序是由步骤、顺序、时间、方式等基本要素构成的。步骤、方式构成了行政行为的空间形式，顺序、时间构成了行政行为的时间形式。任何行政行为都是时间上和空间上不同表现形式的有机结合。
行政行为的程序合法是行政行为合法要件之一，如果行政程序违法则构成了行政复议机关和人民法院撤销该行政行为的理由。行政程序在行政法中具有非常重要的意义。
（二）行政程序的种类
1.内部行政程序和外部行政程序。这是根据行政程序的适用范围来划分的。内部行政程序是指行政主体管理内部事务所遵循的工作程序，如行政机关公文的处理程序。外部行政程序是指行政主体处理外部事务所遵循的程序规则。如行政处罚程序。这种划分的意义在于：明确行政程序的调整重心，确立“交叉适用无效”和“分别救济”两大原则。外部行政程序是行政程序的核心，它是行政程序调整的重心。研究行政程序主要是研究外部行政程序，因为直接和间接影响行政相对人的合法权益的行政行为主要是外部行政行为。
2.抽象行政程序和具体行政程序。这是根据行政行为的对象是否特定来划分的。抽象行政程序是为了规范抽象行政行为而设置的行政程序，如行政立法程序。具体行政程序是为了规范具体行政行为而设置的行政程序，如行政处罚程序。这种划分的意义在于：①违反不同的行政程序将会有不同的法律后果；②违反不同的行政程序所适用的法律救济途径不同。
3.强制性行政程序和任意性行政程序。这是根据行政主体在行政程序中是否有自由裁量权为标准来划分的。强制性行政程序又称为法定性行政程序，是指行政主体在实施行政行为的时候必须严格遵守的，而没有自由选择权的行政程序。例如，《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。任意性行政程序又称为裁量性行政程序，是指行政主体在实施行政行为的时候可以有自由选择权的行政程序。例如，《行政处罚法》规定，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。这里的当场收缴罚款程序，可以认为是在法定性行政程序的基础上规定的任意性行政程序。
这种划分的意义在于：①强制性行政程序只存在是否合法的问题；而任意性行政程序还存在是否合理的问题。②强制性行政程序有法律、法规的明确要求，不能违背，否则将导致行政行为的无效。而对于任意性行政程序，行政主体可以自由裁量，只有在超越裁量权限范围或者明显不合理的情况下，才会导致行政行为的无效或撤销。
4.行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序。这是根据实施行政行为时所形成的法律关系的特点来划分的。从构成行政法律关系当事人的特点上分析，行政立法程序是具有行政立法权的行政机关制定和颁布行政法规或行政规章的方式、步骤和次序。例如，《行政法规制定程序条例》所确立的行政法规制定程序。行政执法程序是行政主体在行政管理活动中，实现行政职能，作出（具体）行政行为所遵循的方式、步骤和次序。例如，《行政许可法》规定了行政许可的实施程序。行政司法程序是行政主体居间裁决与行政管理职能有关的事务活动时，所遵循的方式、步骤和次序。如行政复议程序、行政裁决程序等都属于这一类型的行政程序。
这种划分的意义在于：要根据所形成的法律关系的不同性质而设置不同的程序。设置行政立法程序必须考虑两方面：①程序设置上要有利于广大公民、法人和其他组织积极参与，收集不同意见，行政立法要充分体现民意。如立法听证程序的设置。②要设置严格的论证程序，对行政立法进行深入的效益分析和可行性研究。如合议制度、专家论证制度。设置行政执法程序，一方面要考虑利害关系人虽然特定，但是工作量大的情形，因此必须注重效率；另一方面，由于执法活动直接影响公民、法人和其他组织具体的权利和义务，因此要注重对个人权益的保障；此外，由于行政执法的手段体现出多样性，从而决定了程序设置的多样性。例如，行政处罚程序、行政许可程序、行政强制程序等，各有自己不同的特点和要求。行政司法程序是行政机关居中裁决双方当事人的争议，行政机关是以裁决者的身份出现。因此程序的设置上必须具有司法性质和特点，注重体现公平、公正和效率原则。
二、行政程序的主要制度
（一）行政听证制度
行政听证是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的行政决定之前，告知相对人有陈述、申辩和提供证据的权利，并且要充分听取相对人表达的意见。在行政程序中听证受到特别的重视，有利于保障利益相关人参与权的充分行使。
行政听证制度是行政程序的一项基本制度。我国立法中较早规定听证制度的法律是《行政处罚法》，此后一些法律中也规定了听证制度。听证制度的广泛运用，有利于行政机关广泛地听取各方面的意见，从而作出全面、客观、公正的行政决定；有利于行政相对人参与权的行使，加强对行政权运作的监督和强化行政执法人员的自我约束力，从而避免违法和不当行政，减少行政争议，提高行政效率。
（二）信息公开制度(https://www.daowen.com)
信息公开制度又称为资讯公开制度，是指行政主体对其所掌握的文件、档案材料及其他政府信息负有义务向社会公示，并允许行政相对人查阅、摘抄和复制。信息公开制度是行政公开原则的具体体现，符合人民主权的政治理念，同时也是对公民知情权的保障。因此信息公开制度在行政程序中占有相当重要的地位。域外现有四十多个国家和地区都制定了专门的信息公开法。其中，美国的信息公开制度最为完善，1966年《情报自由法》（Freedom of Information Act）的制定是重要的标志。我国近些年的行政立法对于行政信息公开制度已经给予了高度的重视。《行政处罚法》第4条、1999年《行政复议法》第4条均将行政公开作为基本原则，特别是《行政许可法》第5条第2款作了更为具体的规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”但我国目前还没有一部专门的行政信息公开法。
（三）行政调查制度
行政调查制度是行政主体依照法定的权限和程序获取行政相对人的个人信息档案、从事商业经营和公共事业活动信息档案和有关证据材料的制度。行政调查制度，一方面有利于行政主体获取必要的信息而作出正确的决策；另一方面又最容易侵犯行政相对人的合法权益。这里有两个主要问题必须把握：①调查权限的问题；②调查程序的问题。
（四）行政案卷制度
行政案卷制度要求，行政案卷所体现的事实是作出行政决定的唯一依据。行政案卷制度的法律意义在于，规范认定程序和认定结果的权威性，排除外界对行政决定的不当影响和干预，便利司法审查和法制监督。
三、行政程序法
（一）行政程序法的概念
行政程序法是规范行政主体实施的行政行为程序的法律规范的总称。对行政程序法可以分别从实质意义和形式意义加以理解。实质意义上的行政程序法既包括有一部单独的统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式中的行政程序法律规范。形式意义上的行政程序法，仅指国家统一的行政程序法典。我国目前只有存在于各种行政法律制度之中具体的行政程序性法律规范，即实质意义上的行政程序法，而没有形式意义上的行政程序法典。
（二）行政程序法的调整范围
行政程序法的调整范围是重要的行政程序。实际的行政管理体现着复杂性的特点，因此行政程序必须具有较强的适应性。为了实现行政管理的目标，行政执法人员就必须根据具体案件的情况灵活地采取措施，适用不同的行政程序。因此行政程序也体现着复杂性和多样性的特点。法律不可能对所有的行政程序都作明确的规定，许多行政程序只能由行政执法人员根据自己的经验和行政机关内部长期形成的制度、习惯等加以运用。行政程序法只规定其中相对稳定的、比较重要的、一般的程序，特别是和行政相对人的权益关系密切的行政程序。
（三）行政程序法的地位与作用
1.行政程序法的地位[1]。行政程序法是程序法体系的一个独立的分支。我国程序法体系包括刑事诉讼法、民事诉讼法、仲裁法、行政诉讼法和行政程序法。与上述各个诉讼法不同，行政程序法的实施机关是人民政府及其下属职能部门以及法律、法规授权的组织，不是人民法院。而且，行政程序法的适用范围远比诉讼法广泛。与行政诉讼法不同，行政程序法是实施行政实体法的第一道程序法和必要的程序法，是事先的程序法，而行政诉讼法是非必要的第二道程序法，是事后的程序法。换言之，行政程序是行政实体法的“第一审程序”，行政诉讼是行政实体法的“第二审程序”。当然，作为程序法的一个分支，行政程序法的基本原理与诉讼法相通。
行政程序法是行政法体系的一个必不可少的组成部分，与行政实体法相对称。没有行政诉讼法，行政实体法照样实施，但是没有行政程序法，行政实体法就不可能实施。行政程序法与行政实体法的关系才是“生命和形式”的关系。实际上，行政程序法是行政法和行政法学的关键所在，行政法的民主化和科学化主要体现在行政程序法方面，美国有学者甚至认为行政法主要是行政程序法。
2.行政程序法的作用。行政程序法对监督和制约行政权力，在保障行政相对人合法权益和提高行政效率方面发挥着积极作用。
（1）监督和制约行政权力的作用。行政程序法能够在程序上对行政机关起监督作用，防止行政机关失职、越权和滥用职权。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[2]健全和完善的行政程序法，从法律制度上要求行政机关实施行政行为，必须要严格遵循法定的程序，否则行政行为无效。一方面有利于防止行政机关恣意行政，武断专横地运作行政权力，另一方面也为行政相对人提供了监督和制约行政权力的运作的机会。
（2）保障行政相对人合法权益的作用。行政程序法通过对行政行为的监督，防止、纠正违法或不当的行政行为，为行政相对人的合法权益提供了保障。保障行政相对人合法权益单靠行政实体法的规定是远远不够的，还必须要有正当的行政程序予以保障。例如，相对人参与原则的落实，公民、法人和其他组织通过申诉和辩解制度、听证制度和救济制度等具体制度，不仅充分地表达了自己的观点和意见，而且还能让受损害的合法权益得到有效的法律救济。
（3）提高行政效率的作用。行政程序法将行政程序以及相对人的参与程序规范化、统一化、标准化，有利于提高行政效率。遵循行政程序和提高行政效率并非是矛盾和对立的，科学合理的行政程序是对行政效率的有效促进。正如王名扬先生所指出的：“在程序法上规定一些限制，当然是对行政机关的活动制造了一些障碍。看起来是妨碍行政效率，实际上自然公正原则防止行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度提高行政效率。”[3]
本节引例中，法院经审理以民政局离婚登记行为违反法定程序、后续结婚登记主要证据不足为由，作出了撤销两个行政行为的判决。