理论知识
一、行政许可的概念和特征
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”根据此规定分析，行政许可具有以下特征：
1.行政许可是依申请的行政行为。行政许可是以公民、法人和其他组织的申请为起始。没有申请，行政机关不能主动实施行政许可。但是，公民、法人和其他组织提交了申请，并不意味着必定得到行政机关的许可，行政许可是行政机关基于行政权而作出的单方行政行为，是否准许，行政机关必须依法作出。
2.行政许可是一种授益性行政行为。行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为。
3.行政许可是一种要式行政行为。行政许可必须具备特定的许可形式，如许可证、执照或者批准文书等。因此，行政许可必须按照法定程序和形式予以批准、认可和证明。
4.行政许可是一种外部行政行为。《行政许可法》第3条第2款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”根据此规定，行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是行政机关依法管理社会事务的一种外部行政行为。行政机关对其内部事务的审批，如对公务员出差、请假、职务任免等，或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批，则属于内部行政行为，不属于行政许可。
5.行政许可是准予从事特定活动的行为。行政许可作为行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，其基本特点是容许某人做某事。除了国家作为所有权人实施的许可外，行政许可的本质主要表现为对行政相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件进行审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务。对“特定活动”的范围，《行政许可法》第12条作了明确规定，对“特定活动”以外的事项，立法机关和行政机关不得随意设禁。
二、行政许可的原则
（一）许可法定原则
许可法定原则是指设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。该原则主要有两方面的要求：
1.依法设定行政许可。具体体现为：①应当严格按照法定的权限设定；②应当严格按照法定的范围设定；③应当按照法定条件设定；④应当按照法定程序设定。设定主体违反法定程序许可的，将被有权机关依据法律、法规撤销。
2.依法实施行政许可。具体体现为：①法定主体依法定权限实施。行政许可由具有行政许可权的主体在其法定职权范围内实施。在我国，哪些机关或组织可以作为行政许可的主体，各个主体的权限范围有多大，一般都有单行法律、法规规定。因此，实施行政许可应当严格依照这些法律、法规规定的权限范围，不得越权、不得滥用权力。②依法定条件实施。行政许可的本质是对公民、法人和其他组织是否符合法定权利资格或具备取得权利的条件进行审查核实。③依法定程序实施。从行政许可的申请、受理、审查、决定，到行政许可的期限、变更、延续，《行政许可法》都作出了较详细的规定，其他法律、法规、规章针对某一领域行政许可也规定有程序，所有这些程序性规定，都是实施行政许可必须遵循的法律规范。行政许可还应当依照法律、法规或规章规定的方式实施。
（二）公开、公平、公正原则
1.设定行政许可遵循公开原则的基本要求：①设定行政许可的过程应当是开放的，从行政许可设定的必要性、可行性，到可能产生效果的评估，都要广泛听取意见；②凡是行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。
2.实施行政许可遵循公开原则的基本要求：①行政许可实施的主体要公开；②行政许可实施的条件应该是规范的、明确的、公开的；③行政许可实施的程序，包括申请、受理、审查、听证等程序都应当是具体、明确和公开的；④行政许可的实施期限是公开的；⑤行政机关作出的行政许可的决定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开，公众有权查阅。
设定和实施行政许可都应当公平、公正。依据公平、公正原则要求，行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。设定和实施行政许可应平等地对待所有个人和组织，禁止搞身份上的不平等。具体表现为：①在设定行政许可时，不能对不同个人和组织规定不同的条件。②在实施行政许可时，不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行不同待遇，要真正做到人人平等。
（三）便民、高效率原则
《行政许可法》第6条规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。根据便民原则，行政机关实施行政许可，应当做到：
1.尽量为公民、法人和其他组织申请行政许可提供方便。如可以为申请人提供符合法定要求的申请书格式文本；除依法应当由申请人到办公场所提出申请的行政许可外，应当允许并鼓励申请人员通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请。
2.应当将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示，应当创造条件在网站上公布行政许可事项。
3.行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。
4.对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。
5.应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。
本节引例中，国土资源管理部门，多次要求该企业提交新的用地申请材料，而不是一次告知申请人需要补正的全部内容，该行为直接违反了《行政许可法》第32条规定。行政机关实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
（四）权益保障原则(https://www.daowen.com)
《行政许可法》第7条规定：“公民、法人和其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据该规定，实施行政许可应当做到：
1.在实施行政许可的各个环节，公民、法人和其他组织都享有陈述权、申辩权。
2.对依法需要听证的事项，行政许可的实施主体必须依法告知申请人和其他利害关系人享有听证的权利，并依法举行听证。听证必须允许申请人和其他利害关系人申辩和质证。
3.公民、法人和其他组织对行政许可不服，有权申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关应当积极参加行政复议或者行政诉讼。
4.因行政许可实施主体违法实施行政许可而造成公民、法人和其他组织损害的，其应当依法承担赔偿责任。
（五）信赖保护原则
信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，如果这种信任没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定、不连续的状态之中。
信赖保护原则的基本内涵是：原则上，公民、法人和其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，除非行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但是，由此给公民、法人和其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
（六）监督检查原则
监督检查原则是指有权机关应当依法加强对行政机关实施行政许可的监督检查和对公民、法人和其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。根据《行政许可法》的规定，行政许可的监督包括以下两个方面：
1.行政机关内部的监督，主要表现为一种层级监督权。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。
2.行政机关对相对人的监督。即实施行政许可的机关对公民、法人和其他组织从事行政许可事项的活动进行有效监督，是行政许可权的重要组成部分。行政许可法确定了“谁许可、谁监督”的原则，设专章规定了行政机关对公民、法人和其他组织从事行政许可事项的活动进行监督的制度。因监督不力导致危险发生的，实施行政许可的机关应当负法律责任。
三、行政许可的种类
（一）学理上分类
1.行为许可和资格许可。以行政许可的目的和形式为标准，行政许可可以分为行为许可和资格许可。行为许可是指符合条件的申请人从事某项活动的许可，如经营某种商品许可。资格许可是指行政机关对申请人的申请，经过一定的考核程序，发给证明文书，使其享有某种资格或者承认其具有某种能力的许可。
2.一般许可和特别许可。以行政许可的范围为标准，行政许可可以分为一般许可和特别许可。一般许可是指只要符合法律、法规规定的一般条件，就可以向主管部门提出申请，对申请人并无特殊限制的许可。特别许可是指法律、法规对申请人或者申请事项予以特别限制的许可。
3.权利性许可和附义务的许可。以行政许可是否附加义务为标准，行政许可可以分为权利性的许可和附义务的许可。权利性的许可是指被许可人不承担一定要作为的义务，可以自由放弃被许可的权利。附义务的许可是指被许可人获得许可的同时，要承担作为的义务，被许可人必须在一定时期内从事该项活动的许可。
4.排他性许可和非排他性许可。以行政许可享有的程度为标准，行政许可可以分为排他性许可和非排他性许可。排他性许可是指某一被许可人获得该项许可后，其他个人或者组织都不能再申请获得该许可。非排他性许可是指任何个人或者组织只要具备法定条件，都能申请并获得许可。
5.独立证书许可和附文件许可。以行政许可能否单独使用为标准，行政许可可以分为独立证书许可和附文件许可。独立证书许可是指单独的行政许可证便足以表明持证人被许可的活动范围、方式、时间等，无须其他文件加以补充说明的行政许可。附文件许可是指特殊条件的限制，必须附加文件予以说明被许可的活动范围、方式、时间等，否则无法使用的行政许可。[2]
（二）《行政许可法》的分类
1.普通许可。这是指行政机关准予符合法定条件的公民、法人和其他组织从事特定活动的行为，是实践中运用最广泛的行政许可。
2.特许。这是行政机关代表国家依法向行政相对人出让、转让某种特定权利，是赋权的行政许可，主要适用于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。
3.认可。这是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具有特殊信用、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。
4.核准。这是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、审核、认定。
5.登记。这是指行政机关确立企业或者其他组织特定主体资格、特定身份，使其获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的能力的许可。