理论知识
行政许可的实施，是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人和其他组织具体办理行政许可的行为。这是重要的行政执法行为。《行政许可法》对实施行政许可的主体、程序以及费用等作了明确规定。
一、行政许可的实施主体
行政许可的实施主体是针对行政许可的设定主体而言的，其包括以下三种情况：①享有行政许可权的行政机关；②法律、法规授权的组织；③依照法律、法规或者规章的规定，接受其他行政机关的委托而实施行政许可的行政机关。
（一）法定的行政机关
行政许可作为一项重要的行政权力，原则上只能由行政机关实施。因此，《行政许可法》规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。这既是对行政机关实施行政许可的基本要求，也是对行政许可实施主体的一般规定。
（二）被授权的具有管理公共事务职能的组织
《行政许可法》第23条规定，法律、法规授权的组织成为行政许可实施主体必须具备以下条件：
1.从授权的方式上来看，授权必须以法律、法规的方式进行，这里的法规包括行政法规和地方性法规。这就意味着授权必须是公开的、规范的，以法律、行政法规或者地方性法规以外的方式授权其他组织行使行政许可权是无效的。
2.被授权实施行政许可的主体应当是具有管理公共事务职能的组织。
3.被授权的组织在授权范围内以自己的名义实施行政许可。
《行政许可法》第28条规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”
（三）被委托组织
行政许可权作为一种公权力，其具有不可随意转让性和处置性，确因实际工作需要而将部分行政许可实施权委托其他行政机关行使也要遵循严格的规则。《行政许可法》第24条规定，委托实施行政许可必须具备以下条件：
1.委托主体只能在其法定职权范围内委托实施行政许可。
2.委托实施行政许可的依据必须是法律、法规和规章，非依法律、法规、规章的规定，行政机关无权委托其他行政机关实施行政许可。
3.委托行政机关必须对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
4.受委托行政机关必须在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可，并且不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。
5.委托行政机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
（四）相对集中实施行政许可权
为了方便群众，提高行政效率，根据行政管理体制改革的精神，《行政许可法》对行政许可的实施体制还作了以下三个方面的规定：
1.相对集中行政许可权。经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。相对集中行政许可权的优点在于：①原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，有助于从源头上彻底消除多头许可的弊端。②由一个部门统一实施行政许可，可以避免多部门分别许可可能产生的各种矛盾，提高许可效率，降低许可成本。③促进行政许可事项本身的整合、归并，加快市场准入。
2.“一个窗口”对外。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
3.统一办理、联合办理或者集中办理。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，有三种可供选择的方案：①本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理。②本级人民政府可以组织有关部门联合办理。③本级人民政府可以组织有关部门集中办理。
二、行政许可的实施程序
行政许可的实施程序指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出各种行政许可决定的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序是规范行政许可行为、防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节。《行政许可法》设专章对行政许可的实施程序予以规范。针对不同行政许可事项的不同特点，《行政许可法》既规定了实施行政许可时从申请、受理到作出行政许可决定的一般程序，又针对若干种行政许可规定了特别的程序。
（一）一般程序
1.申请与受理。申请与受理是行政许可实施程序的启动阶段。申请人表达其拟从事需要取得行政许可事项的活动，可以有多种方式。申请人可以委托代理人提出行政许可申请，但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请还可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。从便民的原则出发，如果申请行政许可需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供申请书格式文本。行政机关制定的申请书格式文本，其内容应当简单明了，通俗易懂。还应当指导申请人填写申请书格式文本，行政机关可以示范如何填写有关申请书，也可以公开填写好的行政许可申请书示范文本。为了便于申请人提出行政许可申请，提高行政机关工作效率，同时，也为了解决因有关行政许可规定不够公开、透明而带来的行政机关实施许可“暗箱操作”的问题，《行政许可法》明确要求行政机关公示有关实施行政许可的规定，并向申请人提供准确、可靠的答复。申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。(https://www.daowen.com)
上下级行政机关对同一事项实施行政许可的，申请人只需要将申请材料递交给下级行政机关，由下级行政机关在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。多层级行政机关实施行政许可的，上级行政机关不得重复要求申请人报送有关材料。如果上级行政机关要求申请人报送的材料与下级行政机关审查的材料并不重复的，上级行政机关可以要求申请人提供，但前提是，该材料应当是与申请行政许可事项有关的并且是依法必须由申请人提供的。
行政机关收到行政相对人的行政许可申请后，要确定是否予以受理，应当根据下列情况分别作出处理：①申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。②申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。③申请材料存在可以当场更正的错误的，如文字错误、计算错误等，应当允许申请人当场更正。④申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。⑤申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
2.审查与决定。行政机关受理行政许可申请后，应当对申请人提交的申请材料进行审查。审查的方式主要有：①书面审查。行政机关审查行政许可申请材料最主要的方式是书面审查，即只审查申请人申请材料反映的内容。②实地核查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派2名以上工作人员进行核查。核实申请材料反映的内容是否与实际一致。③听取申请人、利害关系人的意见。行政机关在对行政许可申请进行审查后，发现行政许可事项直接关系申请人以外的第三人重大利益以及重大公共利益的，如有关规划许可、建筑许可等，可能关系相邻权人的采光权的，行政机关在作出准予行政许可的决定前，应当告知利害关系人并听取其意见。在有数量限制的行政许可中，多人同时提出行政许可申请的，行政机关拟对其中一部分申请人作出准予行政许可的决定前，应当告知其他申请人，并听取其意见。
行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件。
行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。
法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。
（二）行政许可的听证程序
在行政许可实施程序中设立听证程序，有助于提高行政许可决定的公正性、公开性和可接受性。
1.适用听证程序的行政许可事项。①行政机关应当主动举行听证的事项。根据《行政许可法》第46条的规定，行政机关应当主动举行听证的事项限于两类：一是法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；二是行政机关认为需要听证的事项。法律、法规、规章没有规定实施行政许可应当听证的，行政机关就没有主动听证的义务。行政机关主动听证的事项，一般是涉及公共利益的重大事项，目的是为了便于行政机关掌握有关信息，维护社会公共利益。因此，参加听证的人员不仅应当包括申请人，还应当包括与行政许可事项有关的其他社会公众。为便于社会公众参加听证，行政机关对听证事项应当予以公告。②行政机关应申请举行听证的行政许可事项。《行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。
2.听证的程序。听证按照下列程序进行：①行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；②除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行，听证过程对社会公众开放，允许公众和新闻界参加旁听；③由行政机关指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；④举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；⑤制作笔录。听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。
《行政许可法》第48条第2款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。也就是说，对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过对质得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证记录中有所记载的。
（三）行政许可实施程序的特别规定
“特别规定”是关于行政许可实施程序的“特别法”，是对行政许可实施一般程序的补充。行政机关实施行政许可时，如果有特别程序的，适用特别程序；没有特别程序的，适用一般程序。《行政许可法》第四章第六节对此作出了专门规定。行政许可实施程序的特别规定主要有：
1.国务院实施行政许可的程序。由于国务院实施的行政许可通常都涉及重大、复杂的事项，不可能按照行政许可法的一般程序进行，对国务院实施行政许可的程序，法律、行政法规往往有特殊规定。《行政许可法》第52条规定：“国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。”此规定充分考虑了国务院实施行政许可的特殊性。应当注意的是，《行政许可法》第52条只是对国务院实施行政许可的程序作了特别规定。国务院设定行政许可的程序，仍然适用行政许可法的规定。
2.特许程序。实施涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项的许可，应遵循特别程序。原则上，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。对于特许事项，行政机关如果不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
本节引例中，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、2004年发布的国土资源部令第27号《建设项目用地预审管理办法》等文件的规定，国土资源部门在为相关企业办理农用地转为建设用地时，应当进行相应审批，而对建设项目涉及的土地利用事项进行预审是必经程序，不经预审不得办理供地手续。本案中的国土局在为电子公司供地并办理涉案土地使用权证时，没有按照相关规定进行预审，构成程序违法。
3.认可程序。实施涉及提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质等事项的行政许可，应遵循特别程序。赋予公民特定资格、依法应当举行国家考试的，行政机关应当根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关应当根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
4.核准程序。实施直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的行政许可，应当遵循特别程序。对此类许可，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关应当根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。
5.登记程序。实施对企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，主要是企业注册和社团登记的许可，应当遵循特别程序。对此类许可，在通常情况下，行政机关只对申请人提供的材料进行形式审查，只要申请材料齐全、符合法定形式，行政机关就应当场予以登记，行政机关对是否予以行政许可没有自由裁量权。相对于其他行政许可，这类行政许可是行政管理色彩最弱的一类，行政机关对于行政许可承担的责任也最轻。
（四）实施行政许可期限
1.行政机关作出行政许可决定的一般期限。除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定；行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
2.多层级行政机关实施行政许可时下级行政机关审查期限。依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
3.颁发、送达行政许可证件的期限。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签，加盖检验、检测、检疫印章。
行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在规定的期限内。
（五）行政许可的费用
《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。