理论知识
一、行政指导的概念和特征
（一）行政指导的概念
行政指导是行政主体在其职责范围内，为实现一定的行政目的，充分发挥引导和服务的职能，通过建议、劝告、引导等非强制性的方法，指导行政相对人为或不为一定行为的一种非强制性的行为。
（二）行政指导的特征
1.行政指导的行政性。行政指导具有行政性是指：①行政指导是基于行政职能作出的，行政指导的实施主体是行政主体。只有具有行政主体资格的行政机关和法律、法规授权的组织才能实施行政指导行为。其他主体作出的指导行为不能称为行政指导，如医学专家对人们如何防治疾病方面的建议等。②行政指导的目的是通过一种非行政命令行为，来适应现代市场经济多变的社会、经济生活对行政管理的需要。③行政指导是以调整行政关系为其内容的一种行为。
2.行政指导的非强制性。这是行政指导不同于传统行政的最主要的方面。行政指导是不直接产生法律后果的行为，与具有强制力的行政命令行为不同，它主要以指导、劝告、建议等柔性的、非强制性的方式进行，并辅以利益诱导机制，向行政相对人施加作用和影响，促使其为或者不为一定的行为，以达到一定的行政目的。行政指导所针对的行政相对人有遵从行政指导与否的自由。即使行政相对人不按照行政指导的要求去执行，也不能依靠国家强制力保证行政指导内容的实现。
3.行政指导的广泛性。行政指导一般适用于较大幅度的弹性的管理领域，其方法多种多样。适用于灵活性大、协调性强的经济管理部门、科技管理部门和某些社会管理部门等领域，容易取得效果。在这样的领域摈弃传统的行政命令式的管理模式，采用非强制手段，如指导、劝告、建议、告诫等多种方式，来实现一定的行政目的，既可避免行政相对人消极抵触情绪，又可避免在这些领域出现放任自流的状态，有利于维护行政管理秩序。
4.行政指导的法定性。行政指导应符合法治原则的要求。行政主体作出行政指导必须适用法律优先的原则，必须尊重法律，只能在法律范围内活动，不能超越行政主体的职权范围，不能作出法律已明文禁止的行为。行政指导应是行政主体在法定权限范围内的自由裁量行为。
本节引例中，《通告》是广州市公安局制定的一个行政规范性文件，鼓励市民拍摄交通违章照片并提供给公安交通管理部门，公安部门以此作为线索，经核实并与其他证据印证后据此处罚违章的机动车驾驶员，经查证属实的照片提供者可以获得20元钱的奖励。《通告》是抽象型的行政指导行为，公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，市民可以响应号召参与，也可以不参与，《通告》是不具有强制力的行政指导行为。
二、行政指导的种类与作用
（一）行政指导的种类
1.法定性行政指导和职能性行政指导。以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为法定性行政指导和职能性行政指导。法定性行政指导，也可称为有具体法律依据的行政指导，是指有法律、法规、规章明文规定的行政指导。职能性行政指导，也可称为无具体法律依据的行政指导，是指没有法律明文规定的行政指导。行政主体可以在其职权范围内，基于行政组织法的一般授权，按照法律精神或原则，实施行政指导。
2.普遍的行政指导和具体的行政指导。以行政指导的对象是否具体为标准，可分为普遍的行政指导和具体的行政指导。普遍的行政指导是指行政主体针对不特定的行业、地区的行政相对方所进行的行政指导。普遍的行政指导具有全局性、长期性的特点。具体的行政指导是指行政主体针对特定的行业、地区的行政相对方所进行的行政指导。具体的行政指导则带有局部性、具体性、临时性的特点。具体的行政指导是普遍的行政指导的具体化。
3.激励性行政指导和抑制性行政指导。以行政指导所体现的行政主体对行政相对人的期望为标准，可分为激励性的行政指导和抑制性的行政指导。激励性的行政指导是行政主体通过具体的指导措施，鼓励行政相对人积极实施某种行为的行政指导。如对失业人员提供的再就业指导等。抑制性行政指导是指行政主体通过具体的指导措施，劝导行政相对人不为一定行为的行政指导。例如，劳动部门劝导用工单位不要恶意拖欠职工的工资。
另外，以行政指导所蕴含的行政意向的强弱为标准，将行政指导分为警示性行政指导和非警示性行政指导；以行政指导作用的领域为标准，将行政指导分为教育行政指导、卫生行政指导、公安行政指导、环境行政指导、金融行政指导等。(https://www.daowen.com)
（二）行政指导的作用
1.对法律的补充作用。由于立法程序和形式的局限，立法进程往往不能适应实际行政工作的需要，从而在现实行政领域出现了大量的行政“法律空白”地带。根据“无法律无行政”的原则，对于这样的空白地带，行政主体不能用强制性的行政手段进行控制，但又不能完全无视相应的行政需要。因此为弥补这样的法律真空，行政主体有必要及时灵活地采取这种不具有强制性的行政指导来调整有关事项，从而有效地实现行政目标。
2.辅导和促进作用。行政主体在知识、信息、政策等方面具有优越性，因而良好的行政指导能有效地引导行政相对人进行有关行为的正确选择，从而有利于促进社会经济与科技的健康发展。特别是在市场经济体制下，具有新型的协作精神的行政指导更能发挥其导向和促进作用，合理引导、影响行政相对人的行为选择，保障社会主义市场经济顺利发展。
3.协调和疏导作用。社会生活的多元主体之间的利益矛盾和冲突是难免的。为避免这种矛盾和冲突对正常社会经济秩序的干扰和破坏，需要通过各种途径和手段对之进行协调，而行政指导正是一种灵活有效的协调手段。由于行政指导的非强制性和自主抉择性，使其在缓解和平衡各种利益主体间的矛盾与冲突中具有特别有效的作用。尤其是对于社会经济组织之间的冲突，更需要通过行政指导进行协调和斡旋。此外，对于某些一时发生隔阂、阻碍的社会关系，也需要采取行政指导及时地予以疏导和调节。
4.预防和抑制作用。在现实生活中，某些社会组织和个人往往存在一种为增进自身利益而不顾社会利益的倾向。对此需要通过某种外在影响力加以适当抑制。在损害社会利益的行为尚处于萌芽状态时，最适宜采取行政指导这种非强制性的积极行政方式进行调整。实践证明，行政指导对于可能发生的妨害社会经济秩序和社会公益的行为，可以起到防患于未然的作用；对于刚萌芽的妨害行为，则可以起到防微杜渐的抑制作用。
三、行政指导的实施和完善
（一）行政指导的实施
行政指导虽不具有法律上的强制力，对行政相对方的权益不会造成直接的影响。但其以行政职权为后盾，对行政相对方是一种无形的压力，如果运用不当，同样会对行政相对人的合法权益造成损害。因此，正确实施行政指导行为必须符合以下条件：
1.行政指导必须在法定权限范围内进行。行政主体实施行政指导的内容必须是自己管理权限范围内的行政事务，不得超越其法定职责权限，否则即构成行政越权。是否还需要法律、法规的具体条文规定，则应当根据行政指导的条件、内容等情况决定。
2.行政指导的内容必须合法适当。行政指导的内容不得违反法律、法规的规定。任何诱导、劝告行政相对方背离法律规定或者背离法律的基本精神的行为都构成行政违法。为此，要求行政主体及其工作人员应当具有行政法治观念和相应的业务水平，并且在民主、公开的基础上实施行政指导行为。
3.行政指导必须遵循并符合法定程序。行政指导的程序原则上应由法律、法规规定，尤其是某些带有规制、抑制、矫正性质的行政指导，更需要有法律、法规明确其程序。这些程序应当包括采用书面形式，指导的内容和过程要公开，说明指导的理由和依据，听取行政相对人的陈述等。对于带有授益、助成、诱导、预防性质之类的行政指导，诸如指导公民教育、就业、生活等，可参照规制类的行政指导程序，或者适当放宽某些程序。目前我国行政立法为行政主体实施行政指导所提供的基本上是实体依据，对行政主体如何实施行政指导的程序依据基本上还是空白。为此，应当加强行政指导的程序方面的立法。
（二）行政指导的完善
我国现阶段的行政指导在实际执行中不可避免地存在一定问题，主要表现在：行政指导行为的规范化、制度化的程度低。表现为：①行政指导往往出现空洞化倾向。无论是法律上对之规定，还是行政主体基于行政的实际需要作出的行政指导，都没有明确、严格、具有可操作性的程序规定或制度保证。②行政指导强制化的倾向。在行政管理中，行政主体以传统行政观念对待行政指导，将指导的内容看作行政相对人的一种必须履行的义务。当行政相对人没有按照指导的要求去执行时，通过各种手段迫使行政相对人执行。这使行政指导变成了强制性的行政命令，行政指导也丧失了其应有的功能，而只是一种带有行政指导之名的强制性的行政手段。③法律上缺乏对行政指导的约束和纠错机制。行政指导作为一种行政活动方式，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，因而需要加以约束和设定补救方法。但目前我国法律在这方面的规定还几乎是空白，这使得行政指导的实施缺乏必要的制度保障。
针对行政指导在现实中出现的问题，必须采取相应的措施予以防范或纠正。主要有：①在立法中对行政指导的实施程序、具体形式等，根据具体情况作出相应的规定，使行政指导有章可循、有法可依。②要建立完善的行政指导信息的收集、整理与反馈制度，使行政主体的行政指导有足够的信息基础，尽量保证指导的科学性和合理性。③要建立适当的行政指导责任和救济制度，对行政主体的一些严重误导行为和强制行政相对人实施的所谓行政指导等，为行政相对人提供必要的救济途径。