“三权”分置的法律表达

农村实行家庭承包责任制后，农户（承包方）与集体经济组织（发包方）签订承包合同，实现集体土地所有权与承包经营权的分离。农户获得土地承包经营权，享有对承包地占有、使用、收益、流转的权能；集体经济组织享有对集体土地处分（发包、收回、调整）、监督的权能。承包方将承包地流转给受让方经营后，土地承包经营权权能发生分离。承包方保留对承包地的占有并获得收益的权能（也有观点认为占有权能已经转移），受让方享有承包地使用、收益及受限的再流转权能，承包权与经营权的权能之和，不超出土地承包经营权权能且互相不冲突。“三权”分置后，形成集体拥有土地所有权、农户享有土地承包权、受让方享有土地经营权的格局。“三权”分置是对集体所有、农户承包经营的双层经营体制的发展，实现了党中央关于“坚持家庭经营基础性地位，农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭”的政策主张。农户（承包方）不论是自主经营或流转给受让方经营，始终享有承包土地的权利，保留了基本的社会保障，稳定了农村社会基础。

“三权”分置法律表达中的两个争论：

一是土地承包经营权能不能分离为土地承包权与土地经营权？从权利主体看，“两权”分离的主体是发包方（集体经济组织）与承包方（农户）两个主体，建立的是土地承包关系。“三权”分置的主体是发包方、承包方、受让方三个主体，建立的是复合型土地权利关系，一层是承包关系，另一层是租赁关系。享有土地承包经营权，前提是承包方既承包又经营。享有土地承包权，前提是承包方只占有承包地而不经营，经营权流转给了受让方。如果承包方与受让方的土地租赁合同到期，承包方享有的土地承包经营权能回复圆满。流转承包地是承包权与经营权分置的前提条件，承包经营权自身具有可分解性。至于是使用“分置”还是“派生”，只是表述方式问题，实质未变。

二是土地承包经营权与土地承包权是不是一回事？有观点认为，既然承包经营权已分置为土地承包权和土地经营权，就没有必要再保留承包经营权，承包权等同于承包经营权。将土地承包经营权与土地承包权等同，反映不出土地流转前后承包方权能的变化。如果承包权人只承包而不经营土地，则不能用承包权融资担保、入股，而承包经营权人是享有这些权能的。在实践中，占65%的承包地处于“两权”分离状态，不适用于“三权”分置的土地权利结构。如果使用同一概念而权能不同，易导致实践混乱。(https://www.daowen.com)

“两权”分离与“三权”分置是并行的两种权利结构，是相互联系又相互区别的两组法律关系，具体到某一个承包户，则处在一种状态中，要么是“两权”分离享有承包经营权，要么是“三权”分置享有土地承包权，权利关系是清楚的。现在之所以争论，是因为对现实状况把握上信息不对称。“三权”分置是农村基本经营制度的新发展，是双层经营体制内涵的丰富，是“两权”分离制度的延伸。发展、丰富和延伸，都是建立在坚持集体所有和家庭承包经营基础上的。取消承包经营权，一是与农村“两权”分离与“三权”分置并行的实践基础不相符。二是与党中央政策渊源不衔接，党中央文件从来没有提出过取消承包经营权，2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，实现承包土地信息联通共享”。三是与民法总则、物权法、土地管理法等法律不统一。

我们有选择地借鉴吸收国外的土地权利理论，但不照搬。国外的土地权利理论，开始是高度维护私有权利，后来逐步从以所有为中心向以利用为中心转变，在个人私有权之上，派生出地上权、次地上权、地役权、地底权、地面权等，有的国家称作耕作权，我国台湾地区称作农育权，总之是限制土地所有者的权利。这种为保护土地利用者而设定权利，我国民国时期就有，如大地主（所有权人）与二地主（小土地出租）之间的权利关系，就是所有与利用的关系。我国历史上的永佃制，土地所有权可以频繁变动，但承租权在一定期限内要保持稳定，即所谓“买卖不破租赁”。构建中国本土化的农村集体土地权利结构，有两大国情：一是土地集体所有制；二是土地承包制。集体经济组织有地域性，外部人不能随随便便取得本集体经济的土地承包经营权。进城落户农民放弃承包地经营权，但不放弃承包权。我国农村集体土地权利结构，是在所有权与经营权之间，增加了承包权，这是国外民法理论解释不了的。

将党的政策以法律语言准确表达出来，要准确把握政策精髓和时代背景，准确把握改革实践，符合中国国情，体现本土性。我们与世界上发达国家相比，社会制度、经济制度不同，法律体系也不同。我国农村实行家庭承包责任制，法律中使用了国外民法理论中没有的土地承包经营权概念，是本土化立法的成功例证。