土地小规模占有与集约化经营问题

在土地承包法修正案（草案）的两次审议中，一些同志对如何处理好家庭承包与土地集约化经营的关系有些担心，认为家庭小规模经营会阻碍现代农业的发展。

新中国成立前的土地所有制，造成土地兼并加剧进而导致农村社会阶层分化，实践证明土地私有制度在中国行不通。中国共产党最早的《中国土地法大纲》，提出了“耕者有其田”的政策主张，新中国成立之初的土地改革，平均地权，调动了农民的生产积极性，土地政策是农民拥护共产党的经济基础。20世纪50年代中后期实行的“人民公社体制”，归并了农民个人的土地，形成“大锅饭”式的土地占有、使用，扼杀了农民的生产积极性。农村改革后的“双层经营”体制之所以是符合绝大多数地方实际情况的土地制度，就是正视了土地既是农民基本的生产资料，也是重要的生活保障这一现实，把保护农民基本的生存权利、发展权利作为出发点和落脚点。

土地家庭承包会不会影响农业集约化经营？通过“三权”分置，放活土地经营权，我国农民已找到了既相对公平占有又集约使用土地的途径，公平与效率有了结合点。这个趋势在小规模经营的日本、韩国及我国台湾地区都能得到印证。

日本从明治维新时代（1868—1912年），废除了封建领主土地所有制，建立资本主义个人土地所有制。“二战”后（1945—1959年），日本强制收购地主土地，转卖给无地、少地农民，建立了自耕农土地制度，形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式。20世纪60年代以来（1960—1980年），日本逐步收窄对农地流转的管制，放开农地所有权限制，规定农业法人都拥有取得农地的权利，鼓励农地所有权与经营权分离，鼓励土地相对集中经营。自1990年以来，日本通过修法，促使农地向经认定的农业生产者集中（即农业经营接班人），并给予优惠的政策支持，奠定了以租赁为主要形式的小规模土地集约化经营的基础，获得了成功。2005年以来，又通过制定《农业促进法》，允许非农生产法人包括企业法人参与农地流转。日本拥有449.6万公顷耕地，137.7万个农业经营主体（包括农户和法人组织），每个经营主体平均经营土地3.26公顷。目前经营30公顷以上农地的经营主体，经营着占全国80%的耕地。(https://www.daowen.com)

韩国自1949年后，通过“有偿没收，有偿分配”的原则实行土地改革，解决了无地、少地农民的土地所有权问题。1960年后，韩国工业化加速，大量农村人口涌入城市，土地荒芜问题凸现，工商资本借机进入，土地代耕逐步兴起。1980年韩国通过修改宪法，允许农地租赁和委托经营，并通过农协协调及给予金融支持。对撂荒的农地，超过一年的，授权地方政府每年按地价20%征收强制金。1994年出台农地基本法，放开了农地买卖和租赁的限制，简化农地流转手续，降低了农地流转成本。韩国拥有耕地176万公顷，100万农户户均经营规模1.7公顷。韩国农业人口继续流出，有利于进一步扩大土地经营规模。

我国台湾地区从20世纪40年代开始改革土地制度，第一阶段的改革是平均地权，“公地放领”。将约占全台湾地区耕地20%的公有耕地放领给自耕农、半自耕农和无地农民，耕者有其田。第二阶段的改革是推进流转，针对城镇化加速和家庭经营规模小的问题，放开土地所有权和经营权流转，加大土地用途管控。第三阶段是放宽农地农有，落实农地农用。这次改革从21世纪初开始，实行“小地主大佃农”，即引导无力或无意耕作的农民，将自有土地长期出租给“大佃农”（专业农民、产销班、合作社、企业等）。我国台湾地区拥有耕地86万公顷，78万农户，平均经营规模在8公顷以上的有730多家，土地集约程度比日韩低一些。

从东亚国家和我国台湾地区的实践看，在加强土地用途管制的前提下，放开土地经营权流转，人多地少的国家可以做到适度规模经营并逐步实现集约化经营。