农村金融法律制度及改革趋向
日本的农村金融法律制度及金融服务，形成了以合作性金融为主体、政策性金融为支撑、商业性金融积极介入的格局，合作性金融与政策性金融相互嵌套、相辅相成，后者为前者提供支点，导向作用和溢出效应明显。农村金融风险防范制度较为健全，既解金融机构之忧，又帮贷款农户之困。这种体制架构，较好地满足了农村经营主体的信贷需求，在日本农业农村振兴中发挥着重要作用。
（一）农村金融法律制度健全
日本涉及农村金融服务的法律制度有：《农业协同组合法》《农林中央金库法》《农林中央金库与信用农业协同组合联合会合并法》《农林渔业金融公库法》《农村信用基金法》《农业共济金法》《农业灾害补偿法》等。农村金融组织架构、农村金融交易主体、信贷工具、信用担保、金融市场、风险防范、金融监管等都有法可依。
《农业协同组合法》《农林中央金库法》《农林中央金库与信用农业协同组合联合会合并法》共同构成了日本农村合作金融法律体系，是规范农协（即“日本农业协同组合”，简称“JA”）金融行为、保证资金运营安全、促进农村合作金融良性发展的重要法律制度。
1947年11月19日，日本依据《农业协同组合法》在全国范围内建立了农业协同组合，《农业协同组合法》明确了农协的法律地位、组织目的、经营范围、管理体制、组织类型、合作金融及风险监管、保障机制等。从《农业协同组合法》颁布到1958年的十多年间，农协组织及业务快速发展，全国成立综合农协12406个，专门农协18643个，覆盖了所有市町村，全部农户加入了农协。2015年8月，日本对《农业协同组合法》作了较大幅度修订，着力引入市场机制提高农协经营效率和服务质量，确立规模农户在农协管理层的主导地位，对农业协同组合的注册管理、内部治理、行为规范和经济处罚等作出新的规定。在《农业协同组合法》的指引下，日本农协金融服务取得了令人瞩目的发展成就。
金融业务是农协的重要组成部分。《农业协同组合法》对农协金融业务的法律规定主要有：农协可经营的金融业务包括对组合员的生产和生活贷款，吸收组合员存款，办理结算业务等；对非组合员的金融业务一般不能超过总业务量的20%；农协金融业务接受行业和专业双重监管，政府金融厅对各类金融机构进行统一监管，全国及地方农林水产部门负责对辖区内农协的监管。农协系统的金融机构有三个层次：基层协同组合、都道府县信用连合会、农林中央金库。20世纪90年代后，随着宏观经济环境变化，日本颁布《农林中央金库与信用农业协同组合连合会合并法》，改革农协金融业务，将都道府县信用农业协同组合连合会与农林中央金库合并。
《农林中央金库法》于1923年制定，2001年6月进行了全面修改。按照法律规定，农林中央金库是为促进农林渔业发展，推动国民经济发展而设立的专门性全国性金融机构，是农村合作金融的最高层级。农林中央金库由农业协同组合、渔业协同组合、森林协同组合及其连合会出资，资金主要源于信农连、信渔连等的存款及面向个人、法人发行的农林债券。成立初期，政府有部分出资，后陆续归还。农林中央金库的资金投向：面向农协、渔协等的贷款；面向农林渔业生产、加工、流通及关联产业的贷款；农村基础产业及环境配套设施建设贷款；农村社会经济发展事业贷款等。在满足农协系统的资金需求后，农林中央金库可以贷款给相关的农机制造、农资生产等大型企业，还可以购买有价证券等。
规范政策性金融的基本法律是《农林渔业金融公库法》。第二次世界大战后，为提高粮食产量，增加粮食供应，推动农业现代化，日本于1952年12月颁布了《农林渔业金融公库法》，组建政策性农业金融机构，由政府全额出资设立农林渔业金融公库，向农林渔业者提供在农林中央金库及其他一般金融机构难以融资的，用以维持和提高农林渔业生产必需的长期低息贷款。按照法律规定，农业、林业、渔业经营者及农业事业法人可以向公库申请贷款，主要用于农业、林业、渔业生产以及农产品加工、销售、流通等。
农林渔业金融公库法实施后，促进了农业政策性金融的发展，为农业基础设施建设和农业结构调整的长期资金投入提供了法律保障，在实现以土地改良、良种、化肥、农业机械应用为特征的农业现代化中发挥了重要作用。
2008年，为加强对各类政策性金融机构的集中统一管理，日本颁布《株式会社日本政策性金融公库法》，将农林渔业金融公库与国民生活金融公库、中小企业金融公库及国际协力银行合并，组建统一的日本政策金融公库，将政府对农林渔业金融公库出资转为对日本政策金融公库的出资，农林渔业金融公库的相关业务由日本政策金融公库中的农林渔业事业部继续承担，机构调整后，政策性涉农金融业务力度未减。
（二）“三驾马车”共同发力
日本农村金融形成了合作性金融为主导、政策性金融为支撑、商业性金融积极介入的服务格局。2016年，各类金融机构对农林渔业的贷款余额为67684亿日元（约合4061亿人民币）。其中合作金融机构贷款余额30022亿日元，占44.36%；政策性金融机构贷款余额26985亿日元，占39.87%；商业性金融机构贷款余额10677亿日元，占15.77%（见表1）。
1.合作性金融。
日本农业合作金融主要依附于农业协同组合，具有独立的融资功能。2016年农业合作金融机构的金融业务共吸收存款163万多亿日元，在日本存款类金融机构中排名第五，贷款40多万亿日元，其中农林渔业贷款30 022亿日元，占总贷款余额的7.5%（见表2）。2010年以来，基层农协存款逐年增加，贷款总量逐年下降，农业贷款降速更快，大量资金外流，农协金融服务离农倾向明显。出现这种状况可能有三方面原因：一是现有贷款已基本满足涉农经营主体的资金需求；二是大量准组合员在农村存款，资金流出农村地区属合理流向；三是农业比较效益低、周期长，为追逐高利润，资金水往“高”处流。
2.政策性金融。
依据《农林渔业金融公库法》，1953年日本政府全额出资设立了“农林渔业金融公库”，由农林水产省和财务省主管，作为农村金融的重要支撑，用以弥补民间金融机构对农林渔业金融服务之不足。农林渔业金融公库成立直至调整为日本政策金融公库农林渔业事业部，基本功能和基本任务没有改变，但在经济和农业发展的不同时期，会跟随农业法律和政府农业产业政策的变化调整支持重点。
2016年，日本政策金融公库农林水产事业部为农林渔业和食品业提供贷款4593亿日元，同比增长22.2%。
表1 2010年至2016年日本涉农贷款余额
资料来源：根据日本農林中金総合研究所《農林漁業金融統計》（参见http：／／www.nochuri.co.jp／tokei／yearly／）历年统计资料数据整理。
表2 2010年至2016年日本农协系统涉农贷款余额
续表(https://www.daowen.com)
资料来源：根据日本農林中金総合研究所《農林漁業金融統計》（参见http：／／www.nochuri.co.jp／tokei／yearly／）历年统计资料数据整理。
表3 2010年至2016年日本政策性金融机构涉农贷款余额
资料来源：根据日本農林中金総合研究所《農林漁業金融統計》（参见http：／／www.nochuri.co.jp／tokei／yearly／）历年统计资料数据整理。
日本政策性金融的特点：一是机构多。目前，为农林渔业提供政策性金融服务的主要是日本政策金融公库农林渔业事业部，其他政策性金融机构如日本政策金融公库、冲绳振兴开发金融公库、日本政策投资银行等，也有政策性涉农业务。二是覆盖广。政策性贷款主要用于提高农业生产经营水平、农业基础设施建设、土地改良、支持新农业经营主体、灾后恢复生产、林业和渔业生产经营、农产品加工和销售等，覆盖了农林渔业的各个方面。三是利率低。政策性贷款年利率大都在0.2%—0.6%之间，扶持青年农民创业贷款为零利率，农产品加工贷款利率为0.6%。四是作用大。日本政策性金融机构提供的农林渔业贷款虽然占全部政策性贷款的比例仅5%左右，却占到全部农林渔业贷款的近四成，贷款余额逐年增加，成为提供农村金融服务的重要支撑力量。
3.商业性金融。
日本提供农村金融服务的商业性金融机构包括国内银行、信用金库等。2011年以来，商业性金融机构积极介入农村金融服务，农林渔业的贷款绝对量随着国内贷款业务的增加而逐年增长，但占比未变（见表4）。
表4 2010年至2016年日本商业性金融机构涉农贷款余额
资料来源：根据日本農林中金総合研究所《農林漁業金融統計》（参见http：／／www.nochuri.co.jp／tokei／yearly／）历年统计资料数据整理。
（三）涉农信用担保制度分担信贷风险
日本形成了较为完备的涉农信用保证保险制度，该制度由信用保证制度和信用保险制度两大系统构成，由农业信用基金协会和农林渔业信用基金分别实施。详见图1。
图1 日本农业信用保证保险组织图
资料来源：根据日本農林中金総合研究所《農業政策金融と農業信用保証保険制度》（参见http：／／www.nochuri.co.jp／tokei／2017／chart05.pdf）整理。
农业信用基金协会（简称“基金协会”），依据《农业信用担保保险法》，1961年由政府和农协、信农连集资在全国47个都道府县成立，目的是解决当时农业生产者贷入农业现代化资金时担保不足的问题。农林渔业信用基金（简称“信用基金”），是基金协会的全国性组织，负责全国范围的农林渔业信用保险业务，由政府、47个基金协会和农林中央金库等出资组建。全国农协保证中心是1980年由基金协会及农协、信农连、农林中金出资组建，是对基金协会的担保提供再保证的保证机构。
日本农业信用保证保险制度可分为两个层次：第一层是基金协会的债务保证；第二层是信用基金的保证保险，及全国农协保证中心的再保证。保证程序为：①农业经营者准备向农协等贷款机构贷款，先向基金协会申请债务保证，并缴纳保证费；基金协会为减轻承担债务保证风险，向信用基金申请保证保险，并缴纳保险金。②如果农业经营者在规定期限内未能履行还款义务，作为债权人的农协向基金协会提出代位偿还请求。③需要代位偿还时，由信用基金向基金协会支付代位偿还资金的70%。④如果农业经营者在贷款到期后3个月仍未偿还，基金协会须立即代位偿还，同时取得对借款人等额的债权。⑤上述由基金协会作出的债务保证，如果贷款人不属于保证保险对象（非农业者，或者准组合员），则由基金协会向全国农协保证中心申请再保证，发生代位偿还时，从全国农协保证中心获得代偿金。
农业信用保证与保险制度是政府扶持农村金融的重要措施，基本实现了农村信贷担保资金规模与保证需求相匹配，解决了农民或者企业担保能力不足的瓶颈，在解决农业融资困难和防范农业信贷风险等方面发挥着重要作用。我国目前的涉农贷款担保体系刚刚起步，作用还不明显，但方向毋庸置疑，应坚持下去。
（四）政府调控力度大
除了完善的农村金融法律制度外，政府对农村金融服务的调控力度大：一是规范农村金融机构行为。政府通过对农村金融机构的监督检查，确保其规范运营；通过发布规章命令，指导其充分落实国家农业发展政策。二是提供财力支持。政府出资成立服务农村的政策性金融机构；农林中央金库成立之初有部分财政出资，在经营走上正轨后逐步还清；农业信用基金协会和农林渔业信用基金也有政府财政资金支持；财政资金补贴农村金融机构运营，将农林渔业金融公库的资本金补充纳入年度财政预算，对利差损失和经营亏损进行财政补贴，将国家财政资金和公库贷款配套运用，提高资金使用效率。三是给予税收优惠。政府对农村金融机构实行优惠的税收政策，按照法律规定，免除日本政策性金融公库公司税。作为发达的市场经济国家，日本在农村金融服务领域，没有放任完全市场化，政府积极有效干预，值得借鉴。
日本的农村金融制度及服务在保持基本面的基础上，近些年针对面临的问题也进行了一些改革：一是提高农村资金利用率。2016年全部农协系统存款额163.6万亿日元，贷款余额40.2万亿日元，存贷比24.57%。基层农协系统存款额98.25万亿日元，贷款余额21.68万亿日元，存贷比22.07%。大量资金流向非农领域，已引起政府高度关注。为解决这个问题，将基层农协的金融机构转型，作为农林中金、信农连在农村基层的代理机构，以提高资金统筹使用能力和金融业务的专业化水平。在机构上收的同时，强调农协金融贷款重点向农林渔业和农产品加工领域倾斜。二是在政府积极干预的同时，注意处理好政府干预与市场机制的关系。日本政府认为，政策性金融支持农村发展，要合理划定投放范围，把政策性金融限定在真正需要的领域，保留资本市场无法替代的对农林渔业的超长期低息贷款，在商业性金融和合作金融能够发挥作用的领域及时退出，减轻财政压力。三是提高财政资金的杠杆效率。逐步减少政府对农村金融服务的直接投资和补贴，合理利用担保和保险等间接方式，发挥财政资金的杠杆和放大作用，引导商业资本投向农村金融，提高农业经营者和企业获得贷款和防御金融风险的能力。