立法在推进国家治理现代化中的重要作用
推进国家治理体系和治理能力现代化，就应该适应时代变化，既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又要不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。
1.深刻理解国家治理现代化的内涵和标准。
国家治理体系是规范公共权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。国家治理能力是一个国家在制度创新和战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各个方面能力的整体体现。国家治理体系和治理能力现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家，把各方面的制度优势转化为治理国家的效能。
国家治理现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量国家治理是否现代化，至少有五个标准。一是制度，公共权力运行和公共资源配置的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。
2.认真把握现代化国家治理体系的本质特征和核心。
民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家也将现代国家治理称为民主治理。“治理理论”是20世纪末兴起的新政治概念，它不同于“统治”和“管理”的概念，从统治走向管理，从管理走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。从政治学、系统学理论看，管理与治理主要有五个方面的区别。一是权威主体不同。管理的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。因而，过去我们立法主要是给政府立权，后来又强调立责，到现在除了给政府立权立责外，还要规范企业、社会组织、自治组织、公民的权利和义务，这就是从管理走向治理的体现。二是权威的性质不同。管理是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。因而，现在越发强调协商民主，当然这不光是政协协商，还包括政党协商、人大协商、社会组织协商等等。三是权威的来源不同。管理的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。四是权力运行的向度不同。管理的权力运行是自上而下的，单向的；治理的权力可以是自上而下的，也可以是自下而上，双向的，但更多是平行的。中央推广的北京市党建引领，“街乡吹哨、部门报到”的治理经验，就是自下而上的权力运行向度的典型，目前人大常委会正在审议的《北京市街道办事处条例》就是要将这一经验加以固化。五是两者作用所及的范围不同。管理所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。
法治是国家治理现代化的核心。“法治”到底是什么？法治是依据法律的治理。法治实际上包含了许多层面的含义，它是指一种治国的方略、社会调控方式，法治是与人治相对立的一种治国方略。法治强调依法治国、法律至上，法律具有最高的地位。亚里士多德提出“法治应当优于一人之治”。法治还是指一种法律价值、法律精神，一种社会理想，指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而形成的一种社会状态。总的来说，法治包括实质意义上的法治和形式意义上的法治，也就是强调两者的统一，形式意义上的法治强调“依法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制，实质意义的法治强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。(https://www.daowen.com)
法治要求民主的高度发达，即已经制度化、法律化，要求在宪法的基础上再产生一套比较系统的法律和法规，从而能做到人们的主要活动有法可依，而且要求这些法律和法规实际上被人们所遵守。而法治国家的关键不在仅仅有法，也不在法之多少，而在于法律的权威是不是真正地树立起来，“法律至上”的观念是否深入人心，执政党国家治理活动是否纳入法律的轨道。因为国家的权力属于全体人民，法律所体现的是全体人民的意志，是全体人民智慧的结晶，所以，任何个人或组织在它面前都不应妄自尊大。治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性，而国家治理现代化是马克思主义国家理论的重要创新，是中国共产党作为执政党依法执政、科学执政、民主执政的重要理论标志，其核心就是法治。在当前，就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
3.立法对国家治理现代化具有引导、推动、规范和保障作用。
法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。法律是什么？法律就是准绳。用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活，这就是法治。什么是立法？立法通常指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映一定阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动，是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。其功能就是建章立制，既为国家生活和社会生活订章程，又为依法执政、严格执法、公正司法、全民守法立规矩。这与国家治理的目的和途径高度契合。换言之，立法就是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和手段，对国家治理现代化具有引导、推动、规范和保障作用。
我们党作为执政党历来十分重视立法的引导和推动作用。在党和国家发展的不同历史时期，立法工作的重心和发挥作用的方式也有所不同。中华人民共和国成立伊始，立法工作的主要任务是巩固新生国家政权，建立和维护新的社会秩序。改革开放进程中，立法工作的主要任务是保障各项改革顺利推进，为对外开放创造良好法治环境。在发展社会主义市场经济过程中，立法工作的核心任务是尽快构建适应社会主义市场经济发展需要的法律制度框架，促进社会主义市场经济体制的建立健全。党的十五大就提出，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来，运用法律规范引导经济社会的发展。
当前，世界正面临百年未有之大变局，国内外形势正发生深刻复杂变化。我国发展仍处于主要战略机遇期，前景十分光明，推动高质量发展，适应社会主要矛盾变化，社会矛盾和问题交织叠加，挑战仍十分严峻，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展，通过国家治理的法治化推进国家治理的现代化。习近平总书记在党的十八届四中全会上明确指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引导和推动作用。
立法的引导、推动、规范和保障作用，就是要使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。这是坚持依法治国、依法执政的必然要求。从党的政策与法律的关系看，一方面，党的政策和主张是立法的先导和指引；另一方面，又要通过法律的制定和执行保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，要注重运用法律手段调整重大利益关系，从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，在法治框架内推进改革。要注重从法律制度上进行顶层设计，努力使党的主张通过法定程序转化为国家意志，推动中央重大决策部署贯彻落实，做到政治决策和立法决策协调同步，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，真正将法治作为治国理政的基本方式，实现国家各项工作法治化，同时为国家治理现代化提供法制保障。
如何发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，一是改革决策与现行法律不一致的，应尽快修改法律以适应改革的需要；二是改革决策需要法律授权的，法律应给予授权，为先立后破的有序进行提供保障；三是有些改革决策需要通过立法程序进一步完善，使改革决策更加符合实际，符合法治的要求；四是立法要为改革决策预留出空间。对于确定了方向、未明确具体措施的改革决策，立法可以先作出原则性的规定，留出探索空间，结合实践情况再作出符合实际需要的规定。同时，立法要适应改革、与改革相一致，并不意味着立法只是简单地符合改革的需要，而是通过立法程序使改革措施更加完善。因此，要在提高立法质量上下功夫，更加注重科学立法、民主立法、依法立法，实现在法治框架内推进改革，实现党的领导、人民当家作主和依法治国真正打通、有机统一。