在推进治理现代化视野下加强和改进立法工作的思路建议
党的十九大报告明确指出，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”当前，发挥立法作用，就是要立良法、促善治，从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，运用法治思维和法治方式加强和改进立法、促进和推动改革，实现立法决策与改革决策的结合，从法律制度上推进国家治理现代化，使立法的引导、推动、规范和保障作用得到充分发挥。
1.坚持党的领导，把握立法工作正确的政治方向。
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”贯穿到立法工作全过程和各方面。要自觉同习近平总书记重要指示对标对表，同党中央决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，及时准确将党的主张通过法定程序转化为国家意志、体现为法律法规。坚持党领导立法，把“党言党语”转换为人大的“法言法语”，通过人民代表大会的形式把党的领导、人民当家作主、依法治国体现出来。人大常委会要严格请示报告，立法中的重大问题、重要事项、重要情况，都应及时向同级党委请示报告，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行。
2.转变立法理念，树立正确的立法价值取向。
立法理念是指为立法活动目标的实现提供基础、途径和保障的一系列价值观念。立法理念对于推进科学立法、实现立法价值、平衡权利与权力的关系都有着重要意义。国家本位、功利主义、以经济建设为唯一中心等传统立法理念已经不能适应时代发展的要求，需要进行更新和变革。党的十八届四中全会提出的“以民为本、立法为民”的立法理念，必须认真贯彻落实，真正树立和坚持以人为本、立法为民，民主与法治，公平与正义，公开和参与等现代立法理念。立法价值要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。立法领域要向经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体、五个方面平衡转变。应当从以经济建设为唯一中心的立法观，转变为经济、政治、社会、文化、生态文明全面协调发展的立法观，由支持保障政府抓经济增长速度这个中心，转变为服务经济发展方式转变和城市发展模式转型的大局，推动政府转变职能，依法行政。要坚持权责统一，对国家机关来说，立法就是要立责，同时确定权力的边界。对公民来说，立法就是要保障权利，同时规范义务。中国和许多国家一样是个行政主导的国家，国家法律法规有80%是靠行政机关来执行的，所以行政机关能否严格执法、法治政府能否建立是实现国家治理能力现代化的关键所在，因而，立法就是为公共权力的运行和公共资源的配置立责，权力意识要转向责任意识，政绩思维要转向法治思维，行政管理方式要转向公共治理方式，恩赐观念要转向服务观念，立出的法，要能保证“一府一委两院”依法履责，还能依法追责。通过立法，在国家和地方的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。从根本上克服立法部门化、利益化倾向。
3.完善立法工作体制，优化立法职权配置。
要进一步完善立法工作体制，坚持党委统一领导，人大常委会党组和政府党组共同向党委负责，加强各自内部统筹的工作机制，有效发挥人大常委会在立法工作中的主导作用、政府在法规制定中的重要基础作用，加强人大常委会和政府内部整体统筹和各个层次的沟通协调，人大法制部门、政府法制部门要发挥牵头组织协调作用。对于北京市，要根据市委对改革与立法的总体部署制定立法规划和计划。重要立法要成立市委立法领导小组，加强对法规调研、起草、审议的统筹安排和协调。要切实建立健全立法工作机制。一是完善法规预案研究机制。针对一些迫切需要通过立法解决，但涉及矛盾比较复杂难以及时进入立法程序的项目，成立项目工作组和课题组，项目工作组指导课题组对重点问题进行深入研究，提高立法的科学化水平。二是完善法规提出和起草机制。提高由市人大专门委员会、人大代表及社会组织提出和起草法规案的比例，更好地反映人民群众意愿、保障公民参与立法的权利。对于起草综合性、全局性、基础性等重要法规，推行由相关人大专委会、工作机构组织有关政府部门等共同参与起草的专班制。三是完善法规审议机制。对改革发展急需、群众期盼强烈、各方共识度高的立法项目，加快工作步伐，提高审议效率。四是完善法规宣传贯彻机制。法规经代表大会或常委会审议通过后，由市人大常委会及有关专门委员会、“一府两院”及其有关部门共同召开新闻发布会，加强对新法规的宣传，营造法规实施的舆论氛围。五是完善立法后评估机制。重要法规实施一段时间后，应组织开展评估工作，重点对法规中制度设计的合理性、法规执行效果、存在的问题等作出评价，对改进立法和相关执法工作提出意见建议，并适时启动法规的修订工作。六是完善代表参与机制。拓宽代表参与立法渠道，探索代表跨级、多层参与立法工作制度化；增加大会审议通过法规案的数量，充分发挥人民代表大会的立法职能和代表的广泛参与。2019年8月，市人大常委会开展的“万名代表下基层，全民参与修条例”主题活动，就《北京市生活垃圾管理条例》修改，市、区、乡镇三级1.2万余名人大代表深入“家”“站”，听取了24万余名群众和4000余个单位的意见建议，为修法奠定了扎实的民意基础。
4.发挥主导作用，人大及其常委会在立法中要唱主角。
人大及其常委会充分发挥在立法中的主导作用，是北京市和一些地方省市近些年立法实践的成功经验。在2015年全国人大修订的立法法中予以固化，党的十九大报告进一步予以明确，必须进一步落实好。一要落实代表大会的立法职权。对涉及坚持和完善人民代表大会制度、首都改革发展、人民群众普遍关注的重大问题的一些地方性法规，提请市人民代表大会审议。经市委同意提请代表大会审议的法规，要认真抓好大会审议前的常委会审议和相关准备工作。大会审议中，要充分听取代表意见，按照“需改一处改一处，需改一字改一字”的要求对法规案进行认真修改，经主席团审定后提请全体会议表决。二要把握对立法计划的主导。加强立法工作的统筹安排和组织协调，做好五年立法规划和年度立法工作计划。对立法项目通盘考虑、总体设计、科学选择，对争议较大但实践中迫切需要的，研究清楚后及时果断决策。三要把握对法规立项、起草、审议和把关的主导。当好“四大员”：强化立项主导，当好“引导员”。立什么，怎么立，要通过立项论证，加以确定和引导。强化起草主导，当好“调度员”。政府部门起草法规草案，人大相关专门委员会要提前介入。涉及重大事项的法规案，可由人大专门委员会和常委会工作机构研究直接起草。强化审议主导，当好“决策员”。法规涉及重大利益调整等问题，要请示市委同意，在全面依法治市委员会统筹协调后，再进入法定审议程序。审议中对于法律关系复杂、分歧意见突出的，人大常委会要与有关方面协商沟通，在市委的领导下，要敢于在矛盾焦点上“切一刀”，妥善解决难点问题。强化把关主导，当好“守门员”。要把握立法规律，善于用法律智慧、法律思维、法言法语，把党中央决策部署、同级党委的政策部署通过法定程序转化为法律规范，保证法规制度设计的合法性、合理性和科学性，避免简单地做相关政策的“复印机”。
5.加强重点领域立法，深化体制机制改革和推进管理方式转变。
当前，适应全面深化改革、推进治理现代化的需要，立法的重点要突出：一是适应经济发展新阶段，围绕实现高质量发展抓好高质量立法。推进供给侧结构性改革，提高供给体系质量，加快实体经济、互联网、大数据、人工智能等领域立法。二是适应社会主要矛盾转变，围绕民生和社会治理抓好惠民立法。民生立法既要关注涉及人民群众切身利益的重要领域，又要关注人民群众日常生活某些事项的立法，要聚焦“七有”“五性”，以“小切口”解决大问题。如学前教育、妇女、儿童、老人、残障人士权益保护、医疗卫生、食品安全等领域深层次矛盾和法律问题，基因编辑、信息安全、自动驾驶等新兴科技革命出现的新问题，都需要立法跟进。三是适应生态文明建设的需要，围绕生态环保重点问题抓好环保立法。如大气、水资源、土地、森林、矿产资源等保护的立法。本市立法要根据上位法的制定和修订，及时出台或修订相关实施办法或条例，有的上位法没有，要根据首都实际需要，创制性地制定富有地方特色的法规。四是着眼于国家意识形态领域安全，围绕社会主义核心价值观抓好弘德立法。一方面，在每一项立法中，树立鲜明的价值导向，充分体现国家和社会主流价值观，确保立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力；另一方面，在一些重点领域特别是意识形态领域的立法中，把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德与品行要求上升为刚性约束的法律规范。五是适应行政体制改革，规范权力的科学分解，以及运行的行政领域和公共资源合理配置的立法。如推进行政审批制度改革的立法或决定，修订行政许可法、制定深化财税体制改革的立法或决定等。六是保证市场经济秩序，规范市场行为监督体制机制方面的立法。如制定优化营商环境条例、混合所有制经济促进保护法等。2014年，北京市十四届人大二次会议通过的《北京市大气污染防治条例》，坚持公共治理的理念，推进城市由传统的行政管理体制向现代公共治理体制转变。随着城市管理的精细化，在城市公共领域、公共事务管理中加强公共治理迫在眉睫。其最大的特点就是要从根本上解决单一依靠行政力量解决问题的模式，提倡社会公众、社区组织、社会组织、政府共同参与，提倡综合发挥法律手段、经济手段、市场手段、行政手段的作用，在全社会形成合力推动公共领域问题得到合理解决。这部法规为实现首都城市由传统的行政管理向现代公共治理转变，提供了有益思路和成功实践。
6.坚持需求和问题导向，通过立法破解治理中的现实难题。
立法究竟是要超前一点，还是要滞后一点？是要先改革后立法，还是用立法引导和推动改革？这是个难题，也是一直存在的老问题。现在抛开这些问题的理论探讨，就具体实践而言，关键在于要适应需求立法、立法满足需求，针对问题立法、立法要解决问题。“需求和问题引导立法”作为地方立法理念，重点在于地方立法机关发现并解决国家立法在地方适用中的问题，需要地方立法机关把本地“有哪些需求”“存在什么问题”和“如何解决问题”放在地方立法工作的首位。相对国家立法调整社会关系的完整性、体系化而言，地方立法的作用在于将国家立法细化，使其具有可操作性，因此要以本地区和具体的需求和较单一问题为依归，与其相适应的就是在立法上规定对问题的解决方案，作出有针对性的规定。目前公共领域面临着大量亟须解决的尖锐矛盾和突出问题，特别是首都人口资源环境矛盾等大城市病，如空气污染、水污染、土壤污染、交通拥堵、违章建筑、城市垃圾、食品安全等。人民群众迫切关注的热点难点问题，如入学入园、医疗卫生、住房保障、养老服务等。这些都是民生问题，我们要理清这些问题，拿出问题清单，做好制度设计，确定指标体系，启动立法程序，超前制度安排，试行总结修改，推动这些问题解决。坚持与时俱进，把握不同发展阶段的特征，妥善处理法律法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，充分发挥法律法规的引导功能，使法律成为经济社会发展的助推器。在具体实施中，一是多措并举，扩大立法建议来源。国家机关、社会组织或公民个人，希望或要求就某事项制定或修改某法规，并将这种愿望或要求以具体的立法主张表达出来，让立法主体或有关方面知道，都可以提出立法建议。二是分类细化，明确立法选项标准。立法选项主要通过立法规划、立项论证、年度立法工作计划三个环节来完成。通过立法规划对本届立法工作进行统筹安排，通过立项论证确定某个项目立不立、立什么、怎么立，通过立法工作计划安排本年度的立法项目。确立立法选项标准，就是将立法所必备的各种要素分解量化并以制度的形式固定下来。从立法项目的效果考察，立法选项的标准除了要符合可行性标准，更重要的是要符合急需性标准。急需性标准主要是衡量立法建议项目的立法必要性、迫切性的标准，又称优先性标准。三是动态管理，建立立法项目储备。地方立法工作是一个持续而长久的工作，它会随着地方经济、社会发展而变化，从而呈现一个动态的过程。立法项目是否实施，何时立法，都会在这个动态过程中以各种形式呈现出来，建立立法项目储备，根据立法时机和条件确定立法项目就成为“需求、问题引导立法”实现的基础保障。对于立法项目征集活动中征集到的立法项目，结合上一届余留的项目，建立本届人大常委会的立法项目库，并实行更新淘汰机制，每年从申报的项目和人大代表的议案以及政协委员提案等方面补充新的项目。总之，无论是制定立法规划、年度立法工作计划，还是开展立法预案研究、立项论证，都要坚持“适应需求立法、立法满足需求”“针对问题立法、立法解决问题”的原则，在正确判断大势、准确把握方向基础上，慎重进行项目筛选、论证，集中资源解决科学发展和人民群众关切的急需解决的问题。
7.坚持质量和效率统一，立一件成一件，努力使每项立法都反映群众意愿、得到群众拥护。
立法既要讲质量，也要讲效率，中国特色社会主义法律体系是立法质量和立法数量的有机统一体。关于立法质量，习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”关于立法效率，他指出：“立法既要广泛发扬民主，又要敢于在矛盾焦点问题上‘切一刀’，不能因个别意见不一致导致立法项目久拖不决。立法工作和改革发展不同步，慢半拍甚至拖后腿问题比较突出。主要原因是相关部门形不成一致意见，就不能审议、没法通过。意见不一致有认识问题，但更多的是守着自己的‘一亩三分地’、抱着部门利益不放。这种状况必须改变。”这就要求我们，必须从片面追求立法数量而忽视立法质量和实效的立法观，转变为立法质量和实效并举的立法观；从偏重立法效率、轻立法民主的立法观，转变为民主优先兼顾效率的立法观；从过于重视法律创制的立法观，转变为法律制定、修改、补充、解释、清理、废止、编纂、翻译并重的立法观；从只管法律制定不顾法律实施的立法观，转变为兼顾立法与法律实施并以法律实施为导向的立法观。立法的根本目标指向是法律的实施，否则立法就失去了意义。法律在实施中是否具有有用性、实用性，是否能有效解决问题，是否有好的实施效果，是评价立法质量的重要标准。坚持立法质量和效率的统一，一是增强针对性。要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，以法律规定的内容科学合理协调各种利益关系，适应社会矛盾发展。二是增强及时性。在立法时效上，必须反应灵敏，针对实践对法律提出的迫切需要，及时启动立法程序，积极回应社会关切。该立的及时立，该改的马上改，该废应立即废。三是增强系统性。中国特色社会主义法律体系是一个庞大的法律制度系统，地方立法作为这一系统的必要补充，也要形成系统完备的体系，发挥好实施性、补充性、探索性功能和作用。四是增强可操作性。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。在立法中，要厘清法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，确保法律规范严谨周密、可靠管用。2015年，北京市十四届人大三次会议通过了《北京市居家养老服务条例》，就是在推进国家治理现代化的新形势下加强立法工作，充分发挥立法的引导和推动作用的一次成功实践。实施以来，法规效力和社会效果已经突显。
8.加强公开、扩大参与，使民主立法、科学立法、依法立法得到真正落实。
科学立法的本质是尊重客观规律，体现客观规律。民主立法的本质是为了人民，依靠人民。依法立法的本质是依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序。立法的根本目的是推进民主的法制化，切实保障人民当家作主的权利。但是民主立法和立法工作的民主化不完全是一个概念，民主立法是要保障公民参与国家立法、通过立法管理国家事务的权利。因而，立法不能仅仅是人大和政府的事，不能形成少数人立法、少数人执法的局面。如果法规对所有法律主体的权利义务都有明确具体的规定，都与每位公民的权益密切相关，那么公民就会积极关心、参与法规的制定。因而，要增强立法主体民主性，完善立法参与制度，发挥人大代表作用，扩大公民有序参与，加强舆论监督和公开。建议修改立法法，确定社会组织为立法主体之一。完善立法民主协商机制。在市委的统一领导下，及时将事关改革发展全局和人民群众普遍关注的重要法规，在市人大常委会一审后交由市政协进行协商；市政协组织各党派、各界别政协委员开展协商后形成的意见和建议，交市人大及其常委会进行认真研究和吸纳。在立法中，使各个法律主体真正为了自身的权益不断博弈，让立法过程成为各方面凝聚共识的过程，所制定的法规才能成为大家共同遵守的准则。要建立科学合理的立法体制机制，完善立法程序，讲究立法技术和艺术，开展严谨细致的立法论证，发挥专家学者的智慧与作用。
9.注重环节的整体性，解决立法、执法、司法、守法脱节问题。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”党的十八届四中全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要从法律体系建设向法治体制建设转变，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。依法治国是核心，科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是防线，全民守法是基础，依法执政是保证，法治精神是灵魂。要通过立法，促进依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。过去立法大都是单一的为政府部门的行政执法服务，条块分割严重，遵守执行难，更是很少能够直接成为司法裁判的依据。这就造成只有政府部门在执法，法规不能有效约束公民、法人守法；更严重的是，不守法也不能受到法律制裁，致使立法、执法、司法、守法相脱节。因而在立法时就要考虑法律的实施、执行、监督、遵守，法律要明确国家权力机关、行政机关、司法机关、社会、公民等各个方面的权力和责任、权利和义务，使各环节相互衔接，共同规范社会权力运行，共同维护公共秩序。使法律法规能够有效保障公民的合法权益，有效约束公民守法，有效保障公民对执法、司法和不守法现象的监督。人大也是法律实施的监督机关，负有监督“一府一委两院”执行法律、确保宪法和法律在本行政区域内正确实施的重大责任，各级人大及其常委会必须切实担负起这一法定责任，加强执法检查、备案审查等工作，让法律制度的牙齿真正“咬合”起来，切实维护国家法制的统一和尊严。同时，人大还要切实担负起督促“一府一委两院”依法行政、公正司法的重要职责，使公共权力运行和公共资源配置受到制约和监督。
总之，要通过加强和改进立法工作，使法律法规能够有效保障公民的合法权益，有效约束公民守法，有效保障公民对执法、司法和不守法现象的监督。达到政府权力意识与责任意识的均衡，公民权利意识与服从意识的平衡，社会效率与公正的双赢，从而有效推动民主法治建设的进程，推进首都乃至整个国家治理现代化，努力实现人民对美好生活的向往。