地方立法与地方治理有什么关系？
改革具有发展变化的张力，法律具有保持稳定的特点。我们的事业需要在这两者之间不断寻求突破与平衡。这就需要把发展改革决策与立法决策结合起来，把常规性立法与先行先试立规结合起来，把一般性立法与重点领域立法结合起来，以保证改革于法有据，保证立法促进发展。科学立法、民主立法是已有提法，依法立法在中央文件中则颇有新意；其基本精神应该是依宪立法，保证良法善治。坚持良法善治，首先应该对发挥人民代表大会制度是国家治理体系和治理能力现代化建设中的基础地位有清醒的认识。我们应该认识到，人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度，要充分发挥人民代表大会制度的优势，推进现代国家治理体系和治理能力现代化。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度体系和这个制度执行力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力，下更大的功夫。要善于把握党的领导和我国社会主义政治制度优势，首先是人民代表大会制度的优势转化为治理优势，不断完善中国特色社会主义治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们必须牢牢把握住人民代表大会制度这个根本基础，发挥人民代表大会制度这个根本优势，把制度蕴含的各种优势落到国家和社会治理的实处，既不能离开这个制度优势另搞一套，也不能拿着这个制度却转化不成治理能力。进一步说，在建立和提升国家治理体系和治理能力方面，我们应该向我们的根本政治制度和基本政治制度学习，向这些制度要智慧，包括民主的智慧、法治的智慧、协商的智慧、自治的智慧等。我们不能守着这些制度却拿不出治理的招数来。能不能把包括人民代表大会制度在内的我们国家的政治制度转化为各个地方的治理体系和治理能力，实现地方治理的科学化、民主化、法治化，是衡量领导干部工作能力和工作水平的重要标志。
2015年修订的立法法规定，把立法权扩大到设区的市，这既是对国家立法体系改革完善的重大举措，也是给地方实现良法善治提供的锐利的武器。问题是我们地方领导得认识这项改革的意义，抓住它所赋予的能量，进行合理充分的运用。比如，我们现在一些地方经济社会发展方面的竞赛，基本上还是停留在GDP竞赛、行政化竞赛甚至是形象工程竞赛等方面，非但效果不好，而且负面影响较大。我们在获得一定的立法权之后，能不能把这种竞赛特别是促进经济发展和社会治理方面的竞赛的路径转移到立良法、促善治的轨道上来？能不能在发展和治理方面更多地运用法治思维和法治方法？看看哪一个地方在运用良法促进发展、保障善治方面做得更强、更好？实在是一个值得思考的大问题。在坚持依良法促发展、保善治方面，我们还需要做出很大的努力。
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现代治理与人大制度
我国的人大制度与现代治理体系有极大关联。（1）现代治理本质上是人民的自我治理，是人民当家作主的治理模式。我们的人大制度就是人民当家作主的制度。人大立法、决定、选任、监督，都是体现现代治理概念内涵的。人大制度就是现代治理制度，是人民自己管理自己的制度。（2）现代治理是一种社会复合体系，不是孤立的一个机关单独统治或管理。人大制度就是这样的复合体系。人大统一行使国家权力，同时并不垄断权力，而是把行政权授予政府、把监察权授予监察委员会、把审判权授予法院、把检察权授予检察院，分工协作、共同治理。同时，人大制度不但不排除社会组织的参与，而且积极引导各种社会组织的参与，并且立法予以保障；不但不排除社会自治，而且积极扶持各种基层群众自治组织依法实现自我治理。人大制度是现代治理体系的积极组织者保障者。（3）现代治理是多元治理、复合治理，而且也是对过去的统治者、管理者——政府的一种治理。这在人大制度当中体现得更加鲜明，人大授权政府主导社会治理，同时又规范政府的治理复式、监督政府的治理行为。（4）现代治理的典型特征就是民主治理、法治治理，而民主与法治正是人大的主责，推动民主与法治建设，是人大的第一任务。从这些角度我们看到，我国的人大制度，是实现现代治理的根本制度保障，是实现治理体系现代化和治理能力现代化的根本制度平台。所以，依靠人大制度，用好人大制度，充分发挥人大制度的作用和优势，推进和实现治理体系的现代化和治理能力的现代化，是我们必须坚持的基本原则、基本方向、基本抓手。任何离开人大制度讨论治理现代化的说法都只能是空谈，而且有害无益。当然，我们上面所说的发挥人大制度在现代治理中的作用所涉及的内容，都是在党的领导下进行的，这一点毋庸置疑，也不用多说。
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地方立法权的扩容与地方治理
2015年，十二届全国人大三次会议修订立法法，赋予所有设区的市级人大立法权。这个问题，严格说来，主要是属于对地方人大扩权这个层面的，但是在一定意义上也可以说是组织制定建设层面的问题。张德江委员长在报告中是这样讲的：“十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定，依法赋予设区的市地方立法权，明确地方立法权限和范围，进一步完善了我国立法体制。现在，享有地方立法权的主体在原有31个省（自治区、直辖市）和49个较大的市的基础上，又增加了274个，包括240个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市。3年来，新赋予地方立法权的市、州人大制定地方性法规595件，为加强和创新地方治理提供了有力的法治支撑。我们先后召开5次全国地方立法工作座谈会，举办8期立法工作培训班，加强对地方立法工作的指导。”我觉得，这件事情的意义在于：（1）是地方人大权力的一次重要拓展，对于地方人民当家作主积极性是一种很大的调动与激发；（2）是国家立法体制的一次重要完善，进一步丰富了国家立法的层次，而且是一个很大的层次；（3）是推进地方治理体系和治理能力现代的一项重要举措，为提升地方治理水平提供了重要契机；（4）是促进地方政权法治化、制度化建设的重大措施，为开发地方制度竞争力提供了一种机遇；（5）是推进全面依法治国战略的一个重要步骤，也是全面依法治国战略向下层延伸的制度保证。这里就其中一个问题，即它所提供的地方制度竞争力问题谈点想法。(https://www.daowen.com)
众所周知，我们国家各个地区之间的竞争，目前大多还停留在GDP数量的竞争层面、城市形象工程的竞争层面，比较先进的地区可以达到思路竞争、技术竞争的层面，但绝大多数还没有达到制度性竞争层面。所谓地区制度竞争力，是指用民主法治的现代文明方式，在促进经济社会文化环保民生发展等方面，采用法律法规等制度性途径，解决各种地方发展改革稳定中的突出问题或难题，推进地区发展进入良性循环状态，造福于人民、造福于社会的一种竞争力。其核心内容就是地区内的良法善治。说到这里，地方立法权的扩容对于地方所提供的发展制度竞争力的机遇，就是不言而喻的了。我觉得，这个意义太大了。你要给地区发展一个准确、权威、长效的定位吗？你要发展地方民生事业、致力于为人民造福吗？你要发展地方环境保护事业、达到良性循环的目标吗？你要对地方发展过程中产生的某种问题进行有效的治理吗？你都可以通过立法并实施的途径解决。总之，立法，可以帮助你形成和发展地方制度性竞争力，使你在与其他地区的比较发展方面中处于先进的地位。其实，地区的制度优势是最大的优势，也是最有效的优势。当然，这种由扩大立法权提供的优势在实际上得到运用是有条件的，一是需要我们地方主要领导人具有对于这种优势的深刻认识，具有充分运用好、发挥好这种优势的决心、信心和耐心；二是需要我们的地方人大立法机关在党委的领导下真正做到依法立法、科学立法、民主立法，特别是需要我们结合地区的实际，进行一些创制性立法，然后切实监督实施从而实现良法善治。
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县域治理的“邳州实践”
江苏省徐州市所属邳州市，在开展县域治理方面，以治理乡村公共空间为切入点，取得显著成绩，被称为“邳州模式”。其基本做法是：（1）从权益落笔，公归公、私归私。村民之间的各种纠纷，绝大多数都是鸡毛蒜皮的问题，源头就是公私不清，而且多数又都是围绕着承包地和宅基地展开的。2016年7月，徐州市委出台《邳州市乡村公共空间治理工作意见》，核心要义就是：让公的归公，让私的归私，公共资源必须公平共享。2016年10月，邳州市人大常委会作出《关于加强全市乡村公共空间治理的决定》，并在2017年1月的人代会上由411名代表全票通过，使这项治理进入了法治轨道。（2）做好发动群众的工作，唤醒沉默的大多数。治理公共空间、拆除违章，是靠行政主导的吗？依靠行政权力，治理能走多远？这是到这里采访的记者们心中的疑问。“任何一项工作，如果95%的受益群众不发声，5%的不当得利者就会混淆视听、扰乱视线。”为此，邳州市开展了“听群众说、向群众讲、带群众干、让群众享”的群众实践活动。“群众知道了自己的利益，就会齐心来做”。他们系统收集民意、建制回应民意，找出主要矛盾，优先解决。这就得到了大多数群众的支持。2016年12月邳城镇人代会决定将“治理公共空间修复城河生态环境”“城北地质灾害防治”“祁家苗木市场建设”作为三件重大民生实事重点工程，得到93名代表一致通过。会后成立了由市镇两级代表组成的监督小组，对工程进行监督。（3）让有限空间释放无限可能。近3年来，全市共梳理出乡村集体资源18万亩、房屋资产46.5万平方米，集体资源在农村产权交易平台上成交10.6亿，50个经济薄弱村集体经济均入20万元以上，美丽乡村不再是梦想。在整个公共空间治理过程中，两级人大及其代表发挥了重要作用，人大的决定虽然不是立法，但是具有法治效力，发挥了法治作用。2019年3月，徐州市人大常委会以邳州市治理公共空间的成效为例，提出《关于在全国推行乡村公共空间治理的建议》。邳州市先后荣获全国卫生城市、全国园林城市、中国最具幸福感城市、提名全国文明城市等称号，跃居全国综合实力百强县37位、工业百强县30位、全国城市品牌百强县79位。日前，人民日报、央视等主流媒体聚焦报道，国务院发展研究中心前往考察，中办、国办把公共空间整治写入《农村人居环境整治三年行动方案》。在我看来，邳州实践给我们最大的启示就是在党的领导下，依托人大制度，发挥人大作用，运用法治力量，调动广大群众的积极性。我认为，这就是开展县域治理的有效做法和成功经验。
【注释】
[1]《架起沟通“彩虹桥” 开启民意“直通车”》，《解放日报》2019年11月18日。
[2]《市人大常委会开展基层立法联系点工作总结交流》，《杭州日报》2019年11月18日。
[3]《萧山让“高大上”的立法工作“更接地气”》，《杭州日报》2019年12月3日。