地方人大常委会讨论决定重大事项决定的外延是怎样的？
地方人大常委会行使重大事项决定权，曾经是一个比较复杂的问题，大家普遍感觉对于如何界定重大事项这个问题比较难于把握。只讲原则比较笼统，进行列举又不可能包揽无余。我们尝试按照地方人大常委会行使重大事项决定权的类型就其外延问题进行概括，或许比较容易把握一些。在我看来，与地方人大常委会讨论决定重大事项相关联的事情主要有四种类型。
其一，应当由人大常委会讨论、决定的事项。属于人大常委会权限范围之内的重大事项，必须由人大常委会决定，政府不能自作主张，这是我们的制度和法律规定。这一类重大事项，是人大常委会行使重大事项决定权的主要方面，我们可以称其为第一类事项，也有人称之为“必决事项”。比如，2018年修订的《辽宁省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》对这类事项列举了15项：（一）保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会、省人民代表大会代表及其常务委员会的决定、决议遵守和执行的重大措施；（二）设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表代表名额和常务委员会组成人员名额；（三）加强社会主义民主法治建设、推进改革和经济发展的重大事项；（四）维护公共安全和社会稳定的重大措施；（五）涉及人民群众切身利益的重要改革方案；（六）本级国民经济和社会发展规划计划、预算的调整方案，本级决算；（七）教育、科学、文化、卫生等社会事业发展的重大措施；（八）涉及城镇建设、人口、环境、资源方面的重大措施；（九）民政、民族工作的重大措施；（十）在省人民代表大会闭会期间，对省人民代表大会代表逮捕或者刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由措施的事项；（十一）授予地方荣誉称号；（十二）省人民代表大会交付审议并作出决定、决议的事项；（十三）省人民政府、省监察委员会、省高级人民法院、省人民检察院提请审议并作出决定、决议的其他事项：（十四）法律、法规规定应当由省人民代表大会常务委员会审议并作出决定、决议的其他事项；（十五）省人民代表大会常务委员会认为应当讨论、决定的其他事项。
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关于人大重大事项决定权第一类事项（必决事项）的外延
2017年7月修订的《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》中是这样说的：下列事项应当经常务委员会审议，并作出相应的决议决定：（一）保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议决定在本省得到遵守和执行的重大措施；（二）中共江苏省委建议讨论、决定的重大事项；（三）保证省地方性法规和省人民代表大会及其常务委员会决议决定得到遵守和执行的重大措施；（四）省人民代表大会授权讨论、决定的重大事项；（五）推进依法治省，加强社会主义民主法治建设的重大决策和部署；（六）事关本省经济建设和社会发展全局的重大措施；（七）省人民政府对国民经济和社会发展五年规划调整方案、国民经济和社会发展计划调整方案；（八）省人民政府预算调整方案、地方政府债务限额及上一年度决算；（九）设区的市、县（市、区）人民代表大会代表名额、常务委员会组成人员名额的确定；（十）撤销设区的市人民代表大会及其常务委员会不适当的决议决定；（十一）撤销省人民政府不适当的决定、命令；（十二）授予或者撤销江苏省荣誉公民等荣誉称号；（十三）其他应当由常务委员会讨论、决定的重大事项。
2017年12月制定的《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》中是这样说的：下列重大事项，应当由市人大常委会讨论、决定：（一）为保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本市遵守和执行的重大措施；（二）中共北京市委根据工作需要提出由市人大常委会讨论、决定的重大事项；（三）本市国民经济和社会发展规划、计划的调整；（四）市级预算的调整和市级决算；（五）本市城市总体规划的制定、修改；（六）授予市级荣誉称号；（七）加强本市民主法治建设的重大举措；（八）关系本市改革发展稳定大局和群众切身利益的重大改革举措；（九）本市重大民生工程；（十）本市重大建设项目；（十一）其他应当由市人大常委会讨论、决定的重大事项。
2009年修订的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》第四条规定：“本行政区域内的下列重大事项，应当提请常务委员会审议，并作出相应的决议、决定：（一）贯彻执行宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；（二）中共广州市委建议由常务委员会决定的重大事项；（三）推进依法治市，加强社会主义民主法制建设的重大决策和部署；（四）国民经济和社会发展五年规划的调整方案；（五）根据市人民政府的建议对市国民经济和社会发展计划的部分变更；（六）根据市人民政府的建议对市本级财政预算的部分变更；（七）市本级财政决算；（八）涉及人口、环境、资源等方面的重大措施；（九）教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展规划及重大措施；（十）民政、民族、宗教等方面的重大措施；（十一）市人民检察院检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定而提请决定的事项；（十二）授予或者撤销广州市荣誉市民等地方荣誉称号；（十三）市人民代表大会交由常务委员会审议并作出决定的重大事项；（十四）市人民政府提请或者市中级人民法院、市人民检察院、广州海事法院建议常务委员会审议并作出决定的其他重大事项；（十五）法律、法规规定应当由常务委员会审议并作出决定的其他重大事项。”
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全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清同志对于第一类事项的概括
属于第一类的10项：“由人大常委会讨论和决定的事项”：“（一）保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议、决定和本级人大决议、决定的遵守和执行的重大措施；（二）实施依法治国方略，加强社会主义民主法制建设的重要部署和措施；（三）保护公民、法人和其他组织合法权益的重大事项；（四）本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案；（五）教育、科技、文化、卫生等方面的发展规划；（六）计划生育、土地管理、国家和资源保护方面的重大措施；（七）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或调整；（八）撤销下一级人大及其常委会或本级政府不适当的规范性文件。（九）授予或撤销地方的荣誉称号；（十）应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项。”[2]
其二，应当向人大常委会报告，听取审议意见和建议，且在必要时可以作出决议、决定的重大事项。这类事项包括两种：一是对于政府等国家机关在重大决策前需要向人大常委会报告的重大事项，人大常委会在审议之后可以视情况作出决议决定，也可以不作决议决定而只提出审议意见。二是人大常委会在开展监督工作，包括听取审议专项工作报告、执法检查报告等之后，也可以视情况提出审议意见或者作出决议决定。对于这两类可以作出决议决定、也可以不作决议决定的事项，我们可以称其为第二类事项，也有人称之为“可决事项”。应该说，如果只是听取报告进行审议并提出意见建议，而不作出决议或决定，这一类事项在严格意义上不属于决定权的范围，而属于监督权的范围，只有在对听取和审议的内容作出决议或决定的时候，它才进入了行使决定权的范围。我们也正是在这个意义上，说这些也是行使重大事项决定权的重要内容，我们可以称其为行使重大事项决定权的第二类事项。我们还是以辽宁省为例，关于这一方面的规定也是15项：（一）执行省人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况；（二）办理省人民代表大会提出的建议、批评和意见的情况；（三）执行法律、行政法规、地方性法规和开展重要的执法检查的情况；（四）省区域内重大发展战略的确定和实施情况；（五）重大突发事件，给国家、集体和人民生命财产造成重大损害的事故，严重自然灾害及其处理情况；（六）地方政府举借政府债务；（七）由省本级财政性资金投入的重大或者重要公共设施建设项目工程的立项前期决策和建设情况；（八）国有资产监督、管理的重要情况；（九）环境状况和环境保护目标完成情况以及重大环境事件；（十）省域城镇体系规划及其修改方案，省域城镇体系规划、跨设区的市行政区域的城镇体系规划的实施情况；（十一）全省扶贫、救助、特大灾害赈灾等专项资金的使用情况；（十二）省级统筹管理的社会保险基金和省直住房公积金的缴存使用情况；（十三）地方国家机关廉政建设情况以及对省人民代表大会及其常务委员会选举或者任命的人员违法违纪的处理情况；（十四）对全省经济和社会发展有重大影响的外事交往活动；（十五）省人民代表大会常务委员会认为应当报告的其他事项。
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关于人大常委会重大事项决定权的第二类重大事项（可决事项）
2017年7月修订的《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》中是这样说的：下列事项应当向常务委员会报告，常务委员会可以提出意见建议，必要时作出决议决定：（一）省级预算和全省预算的执行情况；（二）省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告以及查出问题整改情况；（三）上半年国民经济计划和社会发展计划、预算执行情况；（四）实施国民经济和社会发展五年规划的中期评估；（五）环境状况和环境保护目标完成情况；（六）事关全省负责重要领域和长远发展的重大改革举措；（七）全省土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、环境保护规划、省域城镇体系规划等重要规划的编制、修改和实施情况；（八）教育、科学技术、文化、医疗卫生、体育、社会保障、社会救助、养老、扶贫、物价、就业、收入分配、住房保障、食品安全等涉及全省群众切身利益的重大决策和重大项目的实施，重大基础设施建设，重大财政支出项目；（九）重大自然灾害和事故灾难、重大环境事件和公共卫生事件、重大安全事件等的应对处置情况；（十）设区的市、县（市、区）的设立、撤销、合并、变更的实施方案；（十一）省人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并的实施方案；（十二）与外国地区缔结省际友好关系；（十三）省、设区的市、县（市、区）、乡（镇）人大换届选举工作中的有关重大事项；（十四）省人民代表大会议案建议的办理情况；（十五）省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院对省人民代表大会常务委员会决议决定贯彻落实情况；（十六）其他应当向常务委员会报告的重大事项。
2017年9月修订的《山西省人民代表大会及其常务委员会讨论、决定重大事项的规定》中是这样说的：有关机关向常务委员会报告下列重大事项，常务委员会必要时可以作出决议、决定：（一）贯彻执行法律、行政法规、地方性法规和开展重要执法检查情况；（二）执行省人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况；（三）省本级财政预算执行及其财政收支的审计工作情况、专项审计调查情况；（四）省本级财政预算执行中的重大问题；（五）国民经济体制改革的重大措施和产业结构调整的重大情况；（六）关系本省经济全局和长远发展或者对生态环境有影响的已经列入国民经济和社会发展计划中的重大工程的建设情况；（七）涉及人民群众切身利益的劳动、住房、社会保障、医疗、分配等制度的重大改革情况以及人民群众普遍关心和迫切要求解决的社会治安、廉政建设等生活热点问题；（八）依法需要向常务委员会报告的其他事项。(https://www.daowen.com)
2009年10月修订的《广州市人民代表大会常务委员会讨论重大决定重大事项办法》规定：本行政区域内的下列重大事项，应当向常务委员会报告：（一）本市国民经济和社会发展计划执行情况；（二）实施市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况；（三）市本级预算执行情况，市本级预算超收收入安排使用情况；（四）市本级预算执行和其他财政收支的审计情况及审计查出问题的整改情况；（五）市本级预算外资金的使用、管理情况；（六）市本级养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、医疗保险等社会保险基金和住房公积金收支管理及环境保护资金的征集使用情况；（七）土地利用总体规划和年度利用计划、城镇体系规划的执行情况；（八）城市总体规划的制定、修改及执行情况；（九）有市本级财政性资金投资的，对经济社会发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项；（十）市人民政府履行国有资产出资人职责和国有资产监督管理的情况；（十一）水、电、燃气、公共交通等公用事业价格和教育、医疗等公益服务价格的调整，对农民、企业等收费的国家行政机关收费项目和收费标准的调整；（十二）华侨、归侨和侨眷权益保护情况；（十三）主要江河流域、沿海滩涂的开发利用和资源环境保护情况；（十四）风景名胜区、历史文物古迹和自然保护区的保护情况；（十五）市人民政府对重大突发事件的应急处置情况：（十六）市人民政府推进依法行政的情况；（十七）市人民代表大会选举或者常务委员会决定任命的人员违法违纪造成重大影响的事件和处理意见；（十八）同外国地方政府建立友好关系；（十九）市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和广州海事法院认为需要报告的其他重大事项；（二十）法律、法规规定应当向常务委员会报告的其他重大事项。
这个规定的特点是比较详细，遗憾的是，这个规定中没有出现“在必要时可以作出相应的决议、决定”，其实有这样一个规定会更实用，也更有力度。
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全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清同志对第二类事项的概括
属于第二类的14项：“由人大常委会讨论，不作决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项”：“（一）法律、法规和有关决议的实施情况；（二）计划、预算的实施情况；（三）预算外资金的管理情况；（四）教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住房公积金的管理情况；（五）对预算执行和其他财政收入的审计情况；（六）城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更；（七）本行政区域内的重大建设项目；（八）区划变更和机构设置情况；（九）受理申诉、控告、检举情况；（十）由人大及其常委会选任的“一府两院”组成人员违法违纪的处理情况；（十一）重大突发性事件的处理情况；（十二）办理代表议案和建议的情况；（十三）同外国地方政府建立友好关系；（十四）应当向人大常委会报告的其他重大事项。”这个概括，是建立在十几部地方法规基础上的，应该说是比较准确到位的，可以作为进一步立法的参考。[3]
其三，应当事前征询人大常委会意见或者应当得到人大常委会同意，然后再按照审批权限报批，并将报批结果报告人大常委会的事项。一般说，这类项目比较简单，但很重要，包括行政区划的调整和政府两院重要机构的变动等。这里说的是，这个事情的批准权限可能不在同级人大（比如，在上级政府），但是你不能不让人大知道这个事情。所以，这一条规定对于此类事情，事前必须征求人大意见，人大常委会同意或提出意见后，再履行报批手续；如果人大常委会对这件事情有异议或者不同意，而且理由很充足，那政府就应该重新考虑。我们可以称其为行使重大事项决定权的第三类事项。这一点很重要，也很有必要。我们引用河南省、浙江省的有关规定加以介绍。2002年制定的《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》第六条规定：“下列事项，应当先征求省人大常委会意见，然后按照审批权限报请批准，并报省人大常委会备案：（一）省辖市、县（市、区）行政区域的合并、分立、撤销、隶属关系及名称变更；（二）行政、司法机关的机构设置变更方案；（三）法律、法规规定应当向省人大常委会备案的重大事项及省人大常委会认为需要备案的其他重大事项。”2001年制定的《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第五条规定：“本行政区域内的下列事项，应当征求本级人大常委会意见后，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报本级人大常委会备案：（一）行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移；（二）人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案；（三）同外国地方政府建立友好关系。”
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关于人大常委会行使重大事项决定权的第三类事项
2018年修订的《辽宁省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》中是这样说的：（一）省人民政府机构改革方案；（二）省人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案；（三）民族自治地方建立、变动的方案；（四）人民群众普遍关注的、对经济社会发展和生态环境有重大影响的、需要由国务院及其有关部门审批的重大建设项目；（五）专门人民法院的设置或者撤销；（六）同国外建立省际友好关系；（七）法律、法规规定应当征求省人民代表大会常务委员会意见后，按照审批权限报请批准，并抄报省人民代表大会常务委员会的其他事项。
其四，应当向人大常委会报备（或称抄报）的事项。就其内容来说，这是指人大以外的其他国家机关自己可以决定的事项，包括政府组成部门及派出机构变更情况、城市控制性详细规划和历史文化保护区规划的编制等。但是，这类事项在决定之后，又必须向人大常委会报备。对于这类事项，我们可以称其为第四类事项。对于这一类事项，在政府等机关报备之后，人大仍然是有意见表达权的。其做法大体可以参照规范性文件备案审查的一些做法进行。就其内容来说，可以包括政府机构改革方案、政府组成部门及派出机构变更情况、法院、检察院机构设置及变更情况、城市控制性详细规划和历史文化保护区规划的编制、下一级行政区划的变动情况等。我们可以称其为行使重大事项决定权的第四类事项。我们仍举广州市人大的上述办法来印证这项内容，其第六条规定：“本行政区域内的下列重大事项，应当在经批准之日起三十日内报常务委员会备案：（一）区、县级市行政区划的调整和行政区域名称变更；（二）市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并；（三）城市控制性详细规划和历史文化保护区保护规划的编制；（四）法律、法规规定应当报常务委员会备案的其他重大事项。”
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关于人大常委会行使重大事项决定权的第四类事项
2017年修订的《山西省人民代表大会及其常务委员会讨论、决定重大事项的规定》中是这样说的：下列重大事项报常务委员会备案：（一）省人民政府工作部门设定、变更的实施方案；（二）乡、镇以上行政区划调整、变更的实施方案；（三）与国外建立省际友好关系的意见；（四）社会反映强烈的重特大突发性事件、对人民群众生命财产造成重大危害或者损失的重特大事故和重特大自然灾害及处理情况；（五）需要报常务委员会备案的其他事项。
应该说，这四类事项，第一类切切实实是属于人大常委会行使重大事项决定权的范围；第二类则是与人大常委会行使监督权相关联的，但必要时可以行使重大事项决定权的范围；第三类虽然不属于人大常委会行使重大事项决定权的范围，但人大常委会对这类显然更加重大的问题具有知情权和意见表达权，而且政府和法院、检察院应该对人大常委会的这种知情权和意见表达权给予必要的尊重；第四类虽然也不属于人大常委会行使重大事项决定权的范围，但对这类事项人大常委会是具有知情权的，而且也是在知情后可以表达意见的。后两类事项虽然不属于人大常委会直接行使重大事项决定权的范围，但这种知情权和意见表达权，则是与宪法和法律规定的人大常委会的重大事项决定权密切相关的，也可以说是这种知情权和意见表达权是宪法和法律通过重大事项决定权间接地赋予的，同样不可小觑、不可忽视。