庇护体制及其恩赐官员的沉沦
在行政范畴内，除了官僚制度及外行主义（dilettantism）外，我们别无选择。
—马克斯·韦伯
科举制难逃被口诛笔伐的宿命，但却被外国学者称为“中国的第五大发明”。在中国人多对科举加以批判的20年代，早年便出洋、长期接受西方教育的孙中山说出的话石破天惊：“现在欧美各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度原来还是从中国学过去的。所以，中国的考试制度，就是世界中最古最好的制度。”[44] 而源自中国的文官制度成为英国权力结构中的一个重要组成部分，它与英国的军事、教育制度一起，被称为l9世纪英国制度上的三大成就。但是，在乔治三世统治时期，“基于国王为了任命提名人的权利而用岁入和工作机会给贵族和其他个人以酬劳的情况，对受贿的指控大量存在”[45]。以中国科举制度为蓝本的文官制度尚未建立，如同《新编剑桥世界近代史》所指出的那样，从1688年到1832年乃至更晚一些，“国家和军队的一些重要职位通常都由贵族担任”，进入政府公职的道路只有一条：寻求庇护者的恩赐！
1.从国王恩赐到政党恩赐
“在英国，18世纪的结束如同其开始一样，都伴随着对混合政体和均衡政制的赞美。”[46]1688年“光荣革命”使英国终于正式确立了资产阶级君主立宪制，但是由于1688年“光荣革命”实现的是“新兴的中等阶级和封建地主之间的妥协”，如恩格斯所指出的是把“俸禄和官职这些政治上的战利品留给了大地主家庭”，英国官员的录用制度实行的仍是带有封建色彩的“官职恩赐制”，国王、大臣或贵族议员仍掌握直接任命官员的权力。
大卫·休谟在其论文《论议会的独立》中宣称，平民院的潜在权力如此巨大，以致只有使用影响力，才能防止下院成为政府的唯一有效部门。对休谟来说，“平民院的权力本身就必然要求有一个授官制（system of patronage），通过这种制度，国王和贵族院可以自卫”。对于志在恢复王权的乔治三世来说，庇护体制下的官职恩赐不仅“可以自卫”，还能带来最有效的“影响力交易”：国王收买了被授官者的忠心，国家付出了公共职位和公共资金（薪俸）。
庇护体制在英国有着悠久的历史传统。如汉密尔顿所说：“英国任用官员之权则完全操在国王手中，英王不但可以任命各种官员，且可创设各种官职，随意分封贵族爵位，或使之升官。”[47]这种庇护政体最为典型、最为重要的政治功能包括三个方面：
—恩赐官职，分配政治资源
“这个体制与其说与党派制度相连，还不如说与集团、或曰与那些可能成为内阁成员者联系紧密”，“各种施加影响手段也促成了这种局面的形成，如‘庇护制’和分配实惠和职务等等”[48]。可以说，“庇护（patronage）制构成了近代早期的英国社会”[49]。如伊丽莎白时期除了教会管制外，就有大约1200个职位被用于赏赐给绅士们，由于有重复占用职位的情况，因此伊丽莎白统治的任何时期都至少有1000名绅士获得官职。斯图亚特时期，由于行政机构的扩大、海军人数的增加和王室实行出售官职政策，英国官职数量成倍增加。[50]当乔治三世的曾祖父乔治一世从德国选帝侯成为英格兰国王时，就带来了以核心“小圈子”为轴心的政治运作机制。当时，“在政治方面，关于德国‘帮’的消息颇多”[51]。以乔治一世为首的“国王帮”，包括他从德国带来的谋臣伯恩斯多夫和博特默尔、他的私人秘书、胡格诺派人物罗伯特恩。
光荣革命后，内阁和上院通过庇护制加强了对下院的控制，如借用国王恩赐权、提供年金等方式拉拢收买议员，扩大亲国王和政府的政治势力。经常出现的情况是：“赏赐的数量与速度远远不能满足国王的臣仆与企求者的希望，以至他们常常感到急不可待、垂头丧气甚至不满。”[52]这主要是因为，担任官职可以带来大笔稳定的收入。如在17世纪末开始政府收入有了较大幅度增长，一些重要官员的收入也水涨船高。1747—1753年，国务秘书的年均薪金是5780镑，到1762年乔治三世执政后这一职位的价值达到了每年8000—9000镑。[53]
此外，那些经政府要员提名、被国王直接任命并一贯支持宫廷和政府的大主教和主教们，是乔治三世和首相手中最有分量的政治筹码之一。乔治三世即位后，通过教区和教职调整，把“政治忠心”作为遴选主教的最为看重的因素，使得绝大多数主教成了“国王之友”，令政府可以在上院的主教圈子里稳获20票，因为知恩图报的主教们“抱成一团，支持任何带有宫廷气味的提案”。
—赐封爵位，犒赏政治精英
在詹姆斯一世和查理一世时期，出现了滥封贵族、骑士封号、新设从男爵爵位、甚至明码标价出售贵族爵位现象。詹姆斯登基的那一天，就赐封了432名骑士；他即位的第一年，骑士的数量就翻了两番。他甚至将空白的贵族封赐特许状赐给宠臣，以便其售卖爵位。查理一世在1641—1642年，每年就赐封了100名骑士。伊丽莎白44年统治时间里共赐封骑士878名，斯图亚特早期赐封了3281名骑士。[54]
1760年前，英国仅有174名贵族，而乔治三世仅在60年代就赐封了42名贵族，借以培植党羽、控制上院。[55]18世纪80年代以来贵族封赐加速，使得在传统土地贵族之外，一些廷臣、军人、文官、外交官、党派赞助者因各种“政治效劳”而得到国王和首相的“荫庇”并获得爵位封号。在1770—1785年，就有2名大使进入上院，而在1750—1783年，共有47名上院新贵是来自地产不足3000英亩的“中产阶级”。在1800年的267名贵族中，113人是在1780年以后获得爵位的。
特别是由于光荣革命后英国政坛党派斗争始终不息，恩赐官职和分配干薪成了宫廷和政府结党营私、拼凑上院稳定多数的有效手段。研究表明，1739年支持政府的95名上院贵族中，74人得到了官职和干薪，而反对派74名贵族中仅有8人有此幸运。18世纪50年代的180多名世俗贵族中，除若干王室贵族、12名天主教徒、11名未成年人和2名犯有过失者无权担任官职外，余下153人中约有90人担任了宫廷和军政职务，还有10人从宫廷直接领取补助金。[56]
可见，恩赐官职制和皇权荫庇制是英格兰政治传统中的核心部分。“庇护人—被庇护人”的关系是英格兰普遍存在的潜政治制度。[57]“以贿赂、庇护和其他物质激励的形式存在的正向激励，来源于政府赋予的权利和设置的项目。”[58]靠极强的“个人依附关系”[59]和政治庇护，国王和他的贵族以及贵族和他们的附庸被连接成网，一代又一代的国王得以通过分配官职、威信和财富来维系自己的统治集团。
—封赏特权，共享政治利益
“权力的两个必备条件就是动机和资源。二者是相互联系的。缺少动机，资源的力量就会减少；缺少资源，动机就会成为空谈。二者缺少任何一个，权力就会崩溃。”[60]对于权力欲望极强的国王来说，动机不是问题，资源也很现成，这就是他们所掌握着的特权。如让贵族官员获得出口特许状、包税权和垄断经营权等，与国王一道共享庇护制下国家经济生活中最重要的权力。官员们一旦获得出口特许状，意味着他们可以不受禁止出口商品的法律的限制；一旦获得包税权，则有高额的中间利润可以赚取；一旦获得垄断经营权，则可尽享某种新工艺、新产品的生产和流通专营之利。
从詹姆斯一世开始，由于政府财政不能满足贵族官员的收入要求，封赏特权成为王室弥补贵族收入不足和维系行政管理的重要手段，出现了封赏特权范围日渐扩大、享受特权人数逐渐增加的趋势。“国王维持议会服从的手段主要是以工作机会的形式操纵选择性激励。国王任用的私人占议会席位的一定比例，但是‘国王的朋友’议席的最大构成部分，则来自于国王利用其恩赐所换取的选举支持。”[61]
在1761年大选中，在乔治三世的授意下，558名下院议员中仅有约300人没有得到政府提供的职位、合同或年金。而且，为了打压辉格党人，急于“赶走老帮派”的乔治三世立即剥夺了首相纽卡斯尔公爵替国王分封官职的权力，并且把许多官职恩赐给他自己的支持者。[62]
从“白金汉现象”看英式“官爵批发商”是如何运作的？
詹姆士一世的宠臣乔治·维利尔斯（George Villers，1592—1628年)在1617年、1618年、1623年连续获授白金汉伯爵、侯爵和公爵，晋升之快令人咋舌。由于他英俊潇洒，并在法国学过音乐舞蹈、骑马决斗之术，这些成为他日后政治生涯的最大资本。1614他与国王詹姆士一世首度相遇，随即受到国王的恩宠，甚至成为控制了宫廷职位的全英最大恩主。他庇佑过的著名人物包括著作作家、政治家、哲学家、法学家弗朗西斯·培根和坎特伯雷大主教威廉·劳德等。从1616年以来，白金汉公爵连续多年滥用职权，公开出售爵位。通常只需将5000—20000英镑不等的现金交给他，就可谋得上院贵族爵位。1624年，弗兰西斯·利克为一男爵爵位给了他8000英镑，于是他给詹姆士一世的呈文中写道：“这是一位绅士，名为弗兰西斯·利克爵士。他同样还有一副哲人心肠；此男爵爵位只值8000英镑；如您封他为男爵，他将把现款付臣；您若无异议，臣已备好特许状，请您签署。”在这种厚颜无耻的赤裸交易下，爱尔兰事实上成了白金汉公爵为所欲为的殖民地。在1618—1622年，他在该地出售了9个上院贵族爵位、11个从男爵爵位、4个骑士称号、1个官职、1个枢密院职位，共获利24750英镑。另据统计，在1615—1628年，因出售上院爵位共获取35万英镑，王室拿到了15万英镑，其余大都被白金汉公爵侵吞。由于其卖官鬻爵的劣迹，白金汉也被认为是英国历史上著名的奸臣。[63]可见，上级庇护者升迁得越快，其庇护资源越多，可提供的职位越多，“批发” 官职获得的收益越大。
此外，公共职位“经纪人”也是庇护网中的重要角色。不列颠非国家性质的私人庇护网络，由庇护人（patron）、被庇护人（client）和经纪人（broker）的三角关系构成。国王作为最大的顶层庇护人，所庇护的范围最大、效力最强。如伊丽莎白时期，大约有2500名政治精英得到女王的庇护。庇护网中的角色是互动、互换的：除国王之外，上一层的被庇护人通常是下一层被庇护人的庇护人，往往还充当经纪人的角色。伊丽莎白女王在统治期间共收取监护费650000镑，但是监护权的购买者和监护土地的承租者却付出了4倍以上的数目，也就是说大部分钱财流入到经纪人的腰包，而这些人大都是王室和政府官员。伊丽莎白女王的宠臣伯利勋爵则每天要收到来自他的被庇护人的60—100封信件。[64]
当然，基本的潜规则是国王庇护的人在政治上蹿升的速度最快。如罗伯特·卡尔1607到1614年只用了7年时间就从宫廷绅士成为萨莫赛特伯爵，而乔治·维利尔斯则是1615年由阿博特大主教引荐入宫，1616年被赐封为骑士，1617年被赐封为白金汉伯爵，1618年被封为白金汉侯爵，1623年被封为白金汉公爵，在“如此短的时间里获得了如此多的荣誉、名声和财富”。[65]
“统治者能够，而且会定期地，利用政府职位和项目以收买忠诚。”[66]正是在公开的国王恩赐之下，英格兰形成了王室为中心的、连接地方的个人庇护网络。其封赐范围主要限于贵族小圈子，受封对象限于王室成员、宫廷宠幸、政府要员、高级军官和政党骨干，但一般政府官员和平民不在其列。而且，当时人们并不认为恩赐制是腐败的，因为这种形式仅限于大贵族和政府高官，其合法性来自于君主，君主是通过恩赐制来实行行政的，这甚至成为英国政治的一大特色。“乔治三世继位在英国的政治生活中引起了深刻的变化。在原则和法律上，国王在决定政策、选择大臣、任用官员和确定支出的问题上仍有决定性的影响和权力。”[67]因此，西方学者指出：“恰恰是数目众多的这种既体面又赚钱的职位，才使得英国政府如此动荡不安。对这些职位的争夺，是在其中产生派别的根源。”[68]
大卫·休谟在18世纪中期曾对国王的影响力作出如下记述：
国王有如此之多的职位可供任命，以至于一旦得到下院中诚实且无私的那部分人的帮助，国王必将控制全体议员的决议……我们可以给这种影响力取我们喜欢的名字，也可以用腐败和依附关系这样的歧视性称呼来叫它。[69]
然而，“在1770—1780年代，由于各种关于权力实施及个人权利之间的理论之间的对抗，不列颠诸岛已被深刻地扰动了”[70]。乔治三世着力挽留的恩赐制余晖，将随着“对腐败的和缓劝诫取代了那些严格的特权”[71]而暂时收敛，直到在19世纪政党政治的地平线上重新升起。
19世纪中叶之后，英国成为典型的两党制国家。执政党领袖逐渐取代了国王，演变为国家和政府的实际领导人。“国王恩赐制”也正式演变为“政党恩赐制”，成为培养和拉拢本党新贵，在上院拼凑多数议席的重要手段。
此外，1883年《取缔选举舞弊和非法行为令》颁布后，公开的财政捐助受到限制，两党遭遇到经费紧缺问题。于是，英国官爵制度史上出现了一个“二位一体”的深刻变化：一方面，一些财阀巨富进入到贵族上院，拉开了贵族平民化的大门；另一方面，这些新贵们挥舞钱袋成为政党赞助人，开启了商业化政治的时代。前者以制铁业资本家乔赛亚·格斯特1880年成为温伯恩勋爵为标志，并随着商业银行家罗斯柴尔德勋爵（首位犹太贵族）和亚瑟·吉尼斯、亨利·奥尔索普、米歇尔·巴斯等三位啤酒商人的接踵而进一发不可收。由于上院贵族（peer）和啤酒（beer）谐音，社会上出现了对“啤酒贵族”的嘲讽。但这些新贵可以用献金换取地位，如犹太银行家西德尼·斯特恩、制造业者詹姆士·威廉森等人，在1899—1905年期间共向自由党捐款27.5万英镑。
最终，“两党用爵位换取富豪财政支持的做法使大批资本家进入上院”。据统计，索尔兹伯里侯爵和巴尔福先后任首相的10年间，共有62名保守党支持者被封为上院贵族。19世纪80年代保守党在野时，该党议会负责人诺斯科特（1818—1887年）曾专门写信给本党赞助人说：将牢记他们对保守党的恩惠。有了“金主”的政党政治开始被贿选“附体”。如而1886—1895年任保守党首席督导员的阿格斯·道格拉斯负责不择手段贿买本党支持者，以至其自传于半个多世纪后出版仍无法披露此类事实。
到了1910年的大选中，保守党和自由党的竞选经费都达到空前的100万英镑，迫使获胜者必须分封更多赞助者以筹措活动党费。当然，两党竞相“以爵位换经费”被视为典型的腐败行为，受到舆论广泛的批评。
据说，由于敕封过滥，使得贵族院由“兑水威士忌”变为“变味的啤酒”，连国王乔治五世在签署授予贵族封号的饬令时，都有意把鼻子捂起来以表示不满。[72]
2.议会的衰败
18世纪的英国议会分为上下两院（贵族院和平民院）。上院议员是26名英国国教会主教和200名世俗贵族；下院的558名议员中1/5来自各郡，每个郡年纳税40先令的自由持有农可选举2名代表，其他的下院议员多由各城镇选举产生的乡村绅士充任。[73]因此，从17世纪末开始的一百多年间，土地贵族和商业寡头们把持议会轻而易举。
“提名权”何以成为腐败“含金量”最高的权种之一？
从英国都铎王朝后期，伊丽莎白一世女王就把官员任用和提拔的提名权授给了她的宠臣们。由此，这些宠臣就有了向女王推荐官员名单并收取被荐举人少量谢金的机会。到了詹姆斯时期，这种情况变本加厉。1615年，国王开始公开出售爵位，并把提名权作为对大臣的收入补偿。比如，詹姆斯授予阿拉贝拉·斯图亚特增设和提升贵族爵位的提名权。威廉·卡文迪什就向她支付了2900镑，以通过她的提名而成为新贵。[74]后来，大臣们通过提名和报批骑士、出售男爵爵位等方式获利已成司空见惯。可见，对于权力行使者而言，公职、爵位和官员的提名权是换取钱财的最好资本之一。提名环节，是配置公共职位（爵位、荣誉等）的第一道关口。如果这一关为腐败交易大开绿灯，那么，官员的质量可想而知。时至今日，在干部人事工作中，利用提名权搞腐败的问题仍然比较突出。
在当时的202个有权选派议员的城镇选邑中，很难找到有两个以上城镇选举权完全相同。有的城镇规定一切“自由民”都有选举权，有的规定只有交纳济贫税者才有选举权，还有的只准市镇机关成员参加选举。有些城镇还把选举权附属在几块特别的房产上，谁占有它就能得到一张选票。然而，当时的选举权又非完全基于财产，在许多相当穷的人有选举权的同时，即使很有钱的商人、工业资本家若不具备某种名分，也没有选举资格。
当然，这种荒诞的选举制度的根本目的，就是不顾一切把选民数限制在最低水平上。苏格兰各郡的选民勉强超过2500人，但其中一半以上是由大贵族指定，13票就足以确定爱丁堡的当选者是谁。直到1831年，英国选民仅占人口总数的2.5%，可见选举通道之狭小到了何等地步。
恩格斯在评论18世纪英国政治制度时曾讽称上院为“退休政界人物的养老院”，“上院议员的权力不表现在上院而表现在下院”。[75]贵族操纵议会选举进而控制下院议员，使下院变成他们手中的“一个不依赖于人民的关门的中世纪同业工会”。
18世纪中叶，上院的51名贵族和下院的55名议员操纵着192个议席的选举。[76]无薪的议员们来自一个十分狭隘的家族圈子，要么自己有不菲的地产收入，要么有大地主富豪资助撑腰，否则根本无望染指。而且，依赖于大地主们的下院“并非真正是由选举产生的”，几个候选人竞争一个议席的情况非常罕见：“1760年到1800年，这种情况只占各郡席位的十分之一。众多城镇的席位成为产业，可以出售或代理”；“相似的构成模式、军队代表所占的重要比例（1790年有85名议员来自军队）、商业利益和地产利益之间的日益融合，这些都强化了议会的封闭排外倾向”[77]。
正是依赖这种朽败的选举制度，英国下院的许多议员来自贵族，或者是贵族至亲。1760年，由上院贵族控制的下院议席达到205个，占下院议席总数的42%。1784年的558名议员中，有上院贵族之子和爱尔兰贵族107人，另有84名从男爵，16名从男爵之子，18名从男爵的外孙，11名从男爵的女婿。若连同各级贵族的孙子、侄子、侄孙和外甥等，总数约占下院人数的一半以上。而且下院也有浓重的贵族色彩，许多议员来自贵族家庭或是贵族亲属。如在1784年的议会选举中，贵族之子和爱尔兰贵族把持的下院议席为107个。但在当选的议员中还有26个贵族的孙子或外孙，1个曾孙或曾外孙，12个侄子或外甥，1个侄孙，5个兄弟，3个姻兄弟，1个堂兄弟或表兄弟，19个女婿。如果再加上这些人，则总数为175人。除了以上这些人，还有数百人与贵族有亲戚关系，或者是在贵族的赞助下当选的，两者加在一起超过下院议员总数的70%。[78]正如议会改革宣传家亨利·弗勒德在1790年所说：“下院是一个二流的贵族机构，而不是大众代议制机构。”[79]
在这种情况下，议会成了世袭贵族进行政治分肥的场所，贵族阶层形成了依靠衰败的议会加官晋爵、买官卖官的政治传统。特别是英国第一位首相罗伯特·沃尔波尔（Robert Walpole）及其同伙通过操纵英国议会来统治英国，政府的官员在很大程度上是通过金钱交换和政治庇护而被录用的。“只要议院还充作通往各部和内阁的垫脚石，它就仍然是追求的目标。”因为“在不列颠那伟大的、缓慢流动的政治生命中，它充当了政治雄心的焦点，成为政治上升渠道有序化的手段”。而政治传统是“议员职位的组织化，建立了政治雄心在其中流动的那些渠道”，“它往往还是通往上议院、行政闲职和军事委员会的垫脚石”[80]。当然，不管他们获取议员席位的手段如何，是通过效忠“国王之友”，或者是使用金钱，或者是曲意逢迎那些政治世家。
1749年，切斯特菲尔德勋爵在给儿子的信中十分直白地写道：“如果你想在国家中成为一个人物的话，你必须在那里（即议院）成为一个人物。” 置身议院之外就等同于置身世界之外。在贿赂公行的风潮之下，曾在光荣革命中担负着制衡王权重责的英国议会已今非昔比，早已丧失了把国王送上审判席和断头台的任何可能，而只是成为权贵阶层买官鬻爵的俱乐部或高谈阔论的清议馆。
3.选举的衰败
公众的自由总是在他们之间拍卖的；一方买，一方卖。—卢梭
人身依附关系和家族的存留是欧洲封建社会主义的基本特征，[81]只不过，这一点在不列颠体现得更加充分而已。实现这种依附关系的政治基础是“收买制”，即洛克所批判的权贵阶层通过“选举中的腐败”，“努力安排一些公开支持他个人意志的人”[82]的做法。
英国资产阶级革命之后，国会的选举仍然维持在中世纪沿袭下来的选区中进行。当时，作为农业社会遗制，除了一些人少地薄的“袖珍选邑”之外，与土地“锁定”的一大批“腐败选邑”充斥着英国政坛，“选举城镇的名单自1678年之后就没有修订过”[83]，根本难以适应工业革命后的社会流动格局。
—18世纪中叶，丹维兹这个海岸城市由于地形变动早已沉没北海海底，名义上的30名选民早已迁居他地，但却还保留下院席位，每逢选举，一家富豪就指派数名选民们乘船出海去行使“神圣的投票权”；
—博塞尼已成了只有3 家农舍的小村，其居民却有权选出两名下院议员；
—老萨拉姆（Old Sarum）早已成了一片荒凉的山地，仅存数座旧房舍，选民7人，但照样向下院选送2名议员。盖顿（Gatton）仅有两名选民，因此每逢议会选举总能轻松“当选”为议员。
大地主们则顺理成章地垄断了这些“腐败城镇”的选举，把自己的人堂而皇之地“选进”下院。
18世纪中叶，下院中差不多有一半的议员是从“衰败城镇”选出来的。“在代表过多的南方地区中包括了许多只有很少人口的‘朽镇’，这既是腐败的根源，也产生了‘大量对国家意图来说是多余的东西’。”[84]相反地，经过工业革命，有些昔日的荒野已经成为烟囱林立的大城市，在下院中无一席之地。
直到19世纪初，英格兰的202个选邑中，仍然有40—50个人口数在100—200，14个人口数在50—100，20个人口数在20—50，4个人口数在10—19，有1个镇只有5名居民，另外有2个根本就无人居住。18世纪末，“人民之友社”在其调查报告中指出，来自英格兰和威尔士的513名议员中，有70人代表着几乎没有选民的选邑，90人来自不超过50名选民的选邑。像康沃尔郡在工业革命之前被划分为2个选区和20个选邑，但到工业革命后期人口剧减，几乎所有选区都没落，但仍能选送44名议员。
与之形成鲜明对比的是，工业革命中崛起的许多新兴工业城市，尽管人口众多却议席寥寥。如全国经济文化中心伦敦加上近郊索思沃克、米德尔塞克斯等选区，人口已达百万，总共却只有10个议席；而兰开夏郡人口高达130万，却只能选送2名议员。曼彻斯特、伯明翰、利兹等新兴工商业中心，人口均超过10余万，却根本一个席位也没有。
到18世纪时，下院的地位空前提高，因而被视为步入政界、升官发财的阶梯。所以在选举议员的时候，由于各种政治集团都想把自己的人推到议院中，造成议员选举中操纵选举、贿买选票等丑行迭出。
许多人不惜花费巨资收买选民，议院的议席实际上成了标价的商品，价格不断上涨。1689年，8镑6先令可买一个议席，但到1727年，一个伯爵为买这个议席却花了900镑。[85]乔治一世时，该价格涨至1500英镑，到了乔治二世时又上涨到2000英镑。[86]大选区选民较多，花费也水涨船高。威廉·嘉雷爵士在肯特郡的两次大选中共花费了22000英镑。1754年牛津郡的竞选费用竟然高达40000镑。贝德福德郡的议员戈斯特维克在1698—1713年的竞选费用达26700英镑，因此他负债累累，导致其子女之后尽数变卖家产并离家出走。[87]1807年，约克郡的一个议席竟卖到了10万镑。
一些财力雄厚的贵族为拉选票不惜抛撒金钱。1784年的议会选举中，格罗夫那斯勋爵在参选中仅招待选民的吃喝费就花掉了8500镑；法尔默斯勋爵为3个议席花费了9000镑；蒙特勋爵为6个席位花了13000镑，蒙塔古勋爵为了2个席位花了4000镑。[88]
一些市政当局竟把出售议席作为一项收入。连国王乔治三世都被动员起来成为“拉选票的头号绅士”，“尽管并不存在国王直接向投票者行贿的证据，但是国王确实通过提供免费啤酒和食物、特殊的事件以及恩赐，影响了选举的结果。而且众所周知地，国王还利用贵族头衔作为施恩的手段”[89]。
在当时的不列颠，“最坚决反对这种收买制的是亨利·圣约翰·威斯康特·博林布鲁克。……在如实引述了对手们的关于收买必不可少、收买是‘政府运转的润滑剂，使管理更为平滑容易’的一些观点之后，博林布鲁克说，这些人以一种荒谬卑鄙的方式表述了英国的政制”[90]。恩格斯也在揭露英国议会选举腐败时说过：这里所有的人，没有一个人能够说自己不是靠贿赂而是由选民自由地选出来的，贿赂的规模从来还没有像现在这样大，城市代表的席位完全公开拍卖，谁出的价钱高，就卖给谁，这些俱乐部就像做生意一样地进行交易，你出多少英镑，就保证给你一个什么位置。
虽然18世纪时英国曾颁布了一系列旨在消除腐败、维护选举公正性的法律，但由于法案漏洞百出，都是既得利益者之间妥协的产物，因而未能发挥实际的作用。如1729年反贿赂法规定，候选人在选举令公布之后如用金钱贿赂选民，则取消其候选人资格，并罚款5000英镑。这等于承认了“在选举令公布之前和以非金钱方式收买选票”的合法性，因而也不受惩罚。[91]因此，贿选之风非但未能制止，反而愈演愈烈。
再加上竞选费用高昂，权贵阶层收买选民和政府的干预，使许多财力不济者望而却步，打消了参选念头，导致许多选区甚至没有竞选。据统计，1722年所有314个大小选区中，还有158个举行了竞选，约占到半数；到了乔治三世执政的1761年，仅有61个选区进行了竞选活动，还不到选区总数的20%。相应的，郡选骑士议员占据下议院的时间大为延长，如1705年其平均参与议会活动的时限是11.5年，到1790年则延长至23.91年。
由于许多穷人拥有选举权，这就为地主贵族们收买选票提供了便利条件。一张选票值多少钱，都有明码标价，于是便出现了一手交票、一手交钱的现象。由于社会上贪污受贿成风，拥有选票的穷人往往将手中的选票视为捞钱的法宝，争相向标价最高的政治商贩出售。
每逢大选的时候，各投票点大吃大喝，杯盘狼藉，选民们喝得醉醺醺的，一派腐败公行的混乱景象。当时的文坛名士詹姆士·博斯韦尔在一首题为“议会”的讽刺诗中，赫然写着“议员们各买选票儿，有的许假愿，有的出假钱” 的句子。土地贵族们正是依靠手中的钞票来换取急需的选票，而穷人又是依靠手中的选票来换取急需的钞票；选民们卖选票，议员们卖议席，政府通过收买手段可以控制议会。(https://www.daowen.com)
18世纪初的大选中，达什伍德爵士向其支持者每人支付30英镑，并向其妻女赠送礼品；贝德福公爵的代理人公开声称选民“知道选票将要买卖”，除了以每张4基尼（旧时英国货币单位，等于21先令或1.05英镑）收买400张本方阵营票，还将以高于对方20基尼的价格收买对方的每一个选民；有的豪门地主因在家里招待乡民，地板都被络绎不绝的来客踩坏。驰名欧洲的绝代佳人—德文希尔公爵夫人乔治亚娜·斯潘塞（1757—1806年），不惜采取对底层选民赔笑的手段为著名辉格党人福克斯尽力拉票，她拥抱亲吻屠夫的漫画和花边新闻被报刊广为转载。[92]
在这种系统性的“贿选政治”中，国王和贵族寡头们牢牢地控制着国家政权。因此，“舆论认为议会不代表英国，那些‘腐败’手腕—现在正被乔治三世利用—影响整个政治界的声誉”[93]。
4.公职的衰败
17世纪后半期的资产阶级革命胜利后，确定了资产阶级立宪君主制，议会成为国家最高权力机关。议会通过了一系列法令来削弱王权，力图使国王在许多方面听命于议会。然而，正如恩格斯所指出的那样，“在英国，资产阶级从未独掌全权。甚至1832年的胜利，也还是让土地贵族几乎独占了政府的所有要职”[94]。国王及其枢密大臣仍然保有其相沿成习的任免政府官吏的特权，这就是“恩赐官职”制。
“根据悠久的传统，下野的政客不必再出席国会，而是应该退居他们的领地，等待国王的恩宠和政府的肥缺。”[95]头顶着恩赐的光环，政府的官员们既可以不问功绩“一起晋升”，而且一旦被任命就可以“终生任职”。一个“绅士” 被举荐到政府的审计委员会中工作，然而事实是“他确实既不能读，也不会写，他几乎是个白痴。但是要想把他从这个岗位上撤掉，那可能是天大的难事”[96]。
买官卖官、收取求官者的贿赂成了有恩赐权的人的固定收入。1718年，麦克尔斯菲尔德勋爵被任命为大法官。每当他任命一名新法官助理时，都会得到一大笔谢礼，而新法官们也会想办法弥补“损失”。这也正是工业化以来社会系统“同建立在成本核算基础上的商品生产挂钩”[97]的一个具体表现，作为公共职位的“批发/零售商”，堂而皇之地获得了特权制度的“政治红利”。握有官职恩赐权的人均为大臣和部门负责人，他们录用官员主要依据私人关系、是否对他忠心以及能否得到好处。
恩赐制的随意性使得英国的吏治成为最为腐败的领域。在庇护制的笼罩下，官员录用不是看其能力和知识水平，而取决于有恩赐权的人的意志。首相沃波尔不但通过支付秘密佣金来控制大多数衰败选区，紧握官职任命权，而且还让其儿子在政府里挂名并用公款在巴黎挥霍享乐。议员格伦维尔竟然将掌玺处秘书的职位预定给他四岁的亲戚。这种情况也在学校中普遍存在，在英国国教会的庇护下，大学里“不是根据才能而是根据权势决定学位的分配和奖学金的发放。院士职位成了变相的养老金，这样的养老金是不问工作成绩如何而终生发放的”[98]。
文官系统是恩赐制泛滥的重灾区。文官录用权主要掌握在国王、宫廷权贵和各部长官手中，一些高级文官通过特许证书获得职位后，还可以任命下级官员。1797年，英国政府共设行政机构75个，雇用了文官16267人，其中高级文官大部分来自贵族乡绅家庭。在恩赐制和荫庇网的影响之下，文官系统相当紊乱，文官录用无据可依，要人指定、举荐是最佳捷径。“私人关系和个人感情就成了官职获取的关键因素，关系网在行政部门纵横交错。”[99]那些与国王和政府核心小圈子关系密切的贵族乡绅亲属，最容易占据要津和获得干薪闲职。如1813年下议院特别委员会全面调查政府文官设置状况时，发现各部门仍有闲职242个，当年需领取的薪金近30万英镑。
对长期流行于英格兰政界的腐败的荫庇制，乔治三世时代的著名政治思想家爱德蒙·伯克（Edmund Burke，1729—1797年）直截了当地讽刺说：从默默无闻的状况通向显赫的道路不应该弄得太容易，也不应该是一桩过于理所当然的事，因为荣誉的殿堂应该坐落在卓越之上。[100]
当时，除了公共职位的公开恩赐之外，显官要员的私人荫庇也是公共职位的重要配置方式。如英国第一任首相罗伯特·沃波尔曾持续攻击乔治三世时期的腐败政治空气，但在其身故后，其长子、次子和幼子都在政府担任闲职，年薪分别高达7000、3000和3400英镑。[101]
由于实行长子继承制，那些贵族家庭的父兄总是会想方设法安插提携家族的男性非长子成员，使次子、幼子们很容易在政界、军界、文官系统、教会和地方上获得肥缺要职。这个趋向在18世纪中期以后尤为明显。如第一代白金汉侯爵的胞弟托马斯获任斯特伦特南区法官，年薪达2316英镑；克雷伦登伯爵的胞弟查尔斯·维利尔也获得了一份同样薪酬的美差。克雷伦登伯爵的另一个胞弟乔治则担任了海军审计官和国王寝宫侍卫官，年薪达到3300英镑。威灵顿公爵的弟兄韦尔斯利·伯尔更是在财政部造币局的职位上，每年可获得12450英镑的高薪。
乔治三世就是利用“国王通过授职权影响平民院和支配贵族院那样一种权力”[102]来大量分封近臣，形成了国王之友派。然而，在直接或变相的庇护制和恩赐制的体制之下，这些政府官员实际上只对获得公职感兴趣，对于履行公职是漠不关心乃至无能为力。
反对英王乔治三世和英国政府的爱德蒙·伯克曾经说过：骑士制度的时代已经过去了，随之而来的是诡辩者、经济学家和精于算计者的时代。比如，当乔治三世任命“帝师”布特为首相之后，立即解除了财政大臣亨利·莱格（Henry Legge）的职务，而安排其苏格兰同乡巴林顿（Barrington）为继任者，但巴林顿因缺乏财政管理能力而根本难以胜任。此后，又把苏格兰人菲利普·卡特里特·韦伯（Philip Carteret Webb）提升为财政部律师（Treasury Solicitor）。以至于同时代人声称：在布特政府中的“是有史以来最糟糕的财政大臣了”[103]。
英国在广阔殖民地委任的总督等职位，也成了恩赐的“重灾区”。正如丘吉尔所说的那样，“国王把海外职务看作是给他的臣仆的难得恩典，英国政府则把海外职务视为对它的支持者的赏赐。因此，在整个殖民地的统治机构中散发着英国社会生活的腐败气味”。总督、顾问、法官和其他官员均由国王以恩赐方式任命，而非为了治理殖民地的需要而选用。当时的一位历史学家评论说：“美洲是大不列颠为腐败的议员和失宠的朝臣开办的一所医院！”[104]
与此同时，议会选举制度腐败不堪，使得政坛出现了一些掌握着议席和官职的大贵族。如在18世纪中叶两次出任首相的纽卡斯尔公爵，年轻时就能够支配7个郡中18个选区的议员选举。纽卡斯尔公爵的佩勒姆家族的传统势力中心是萨塞克斯郡，郡内名门大户与之结亲甚广，使他成为名噪一时的“萨塞克斯之王”。说白了，他就是18世纪典型的通过操控选举来配置政治资源的“选举区贩子”[105]，有些类似国人所说的“地下组织部长”。每逢大选，各选区都会给他寄来大量函件，以讨取获胜的“秘诀”，以至于他需要组建一个秘书组来处理各地选务。在一首广为流传的恭维纽卡斯尔公爵的祝酒辞中，人们在觥筹交错间说道：
公爵的臂膀像他的胸膛那样宽广，
公爵的恩情像他的酒杯那样满当；
公爵是您的头脑，
—您决不可胡思乱想；
是他赐予您自由、肉类和食粮；
公爵是您的全权代表
—您的声望惟他可以仰仗。[106]
尽管乔治三世即位后，纽卡斯尔公爵失宠被免相职，但他仍然不停地收买选民和议员。1768年3月，在他行将就木之际，仍然以函告方式向福德镇地方官、陪审团和市民推荐了两名候选人，并且相信历来“尊重其意愿”的人们会“尽力而为”。
恩格斯曾经指出，1688年的政变实现了“新兴的中等阶级和以前的封建地主之间的妥协”，但把“‘俸禄和官职’这些政治上的战利品留给了大地主家庭”。其中，任用政府官员的大权就把持在国王和贵族的手中。国王、首相以及贵族议员们有权直接任命官吏。
前有车，后有辙。到了乔治三世时代，通过“出售政府职位换取选票”[107]，把几乎所有政府官员的任免权都控制在自己手中。与他的祖父和曾祖父不同，他呈现出个人专断、任人唯亲的猛烈势头，其党羽“国王之友”还四处散布“爱国君主论”和“无党派”思想，以打压作为反对派的辉格党人。
1779年12月，罗金厄姆侯爵和里奇蒙公爵在上院发言，公然攻击“恩赐制”，要求大幅削减国王年金。但这种抗议之声被乔治三世的恩赐之光迅速掩盖。人们为了求得一官半职，争相使用腐败的手段来买通恩赐者。于是，买官卖官、收取求官者的贿赂成了有恩赐权的人的固定收入。为了把持官位，甚至出现了盛极一时的请人代官现象。1780年的一项调查发现，竟然有请人代职30多年而不亲自到职的官员。
1786年海军部审计员米德尔顿宣称：“在海军部收取佣金早已是固定习惯，因此被人们视为是恩赐者的法定收入的一部分。”在海军造船厂谋得一个文官职位需付200至300英镑。恩赐制和混乱的管理使得文官队伍素质低下，充斥着无能之辈，发生大量假公济私、贪污挪用的现象。如审计系统因审计人员专业素质太低又不负责任，根本起不到任何审计监督的作用，而且其自身账目混杂、贪污贿赂等行为十分严重。那些被派到北美的殖民政府官员，更是把“海关诈骗”变成了一种司空见惯的寻常事。[108]
吏治中的体制性腐败导致国家管理的无序和低效。在北美独立战争时英国就因此大吃苦头，因政界、军界要员的失职无能严重影响了战事。北美殖民地的人民一直把英国的制度看作腐败的制度，当北美殖民地人民对英国的抗议发展成为革命高潮后，他们对乔治三世及其大臣腐败的谴责更趋激烈。[109]
这种恶果持续到克里米亚战争期间，由于陆军部的官员既庸碌无能而又玩忽职守，造成部队伤亡巨大，前线缺乏最基本的药品和后勤供应，军粮不能及时运到，导致前线将士频频因伤重不治或饥饿致死。
18世纪末的英式“改革”是如何发生的？
1782年，在北美殖民地遭受了失败的乔治三世解除了首相诺斯的职务，并开始实施伯克关于“经济改革”的建议。“公共审计的现代化和合理化使得大臣成为带薪官员，他们的财政行为置于英格兰银行的监控之下。” 特别是乔治三世任用了辉格党人小皮特（Pitt）作为政府首脑，在其当政的20年间“英国经历了某种开明专制”，行政机构的重组工作得到推进，议会改革也被提上议程。然而，这些“改革行动不是‘革命性’的，因为它仅限于下院代表比例的更为平等化。对英国宪政的尊重仍然不可动摇。人们只是想清除宪政中的‘弊端’，最大胆的改革者也只是梦想着使议员成为人民的代表”[110]。这种渐进式的改革虽然“并没有改变社会秩序”，但却比较务实地维持了变革、发展和社会稳定之间的平衡。还有人认为，伯克所谓的《经济条例》可以说是英国历史上第一个文官条例，“它获得通过并成为制约伯克所说的腐败的强有力的手段。他想要制约腐败，从国王手中夺取授职权并把政治任命规范化”。当然，理想的状况是“一种职位制约另一种职位，并因此削弱存在于授职过程中的腐败权力”[111]。
此外，在恩赐制的“指挥棒”下，社会人力资源出现了严重的恶性“逆流”。一些养尊处优或体弱多病的年轻人，认为政府部门工作舒适轻松，薪酬优厚，还有退休金作为生活保障，于是纷纷削尖脑袋找门路混进政府找寻“铁饭碗”。“那些其才能使他们没有希望在其他职业中取胜的人—因为在那些职业中他们必须同他们的同年代人竞争—和那些天性懒惰或体质虚弱而不能够积极奋发的人就被安插当文官。在这里他们只需花很少的劳动，不冒风险，就能够找到一个荣誉的谋生之道。”[112]生活在乔治三世时代的思想家威廉·葛德文就曾指出：
当君主政体和贵族政体最盛行的时候，出现一种同他们紧密结合的原则，尤其是同后者联系得更为紧密，那就是门第优越论。这种原则乃是对于理性和正义的最大侮辱。[113]
5.“贵二代”：有恩赐之职，无感恩之心
贵族要维系其统治地位，必须实现两个方面的垄断：一是土地和财富的垄断，二是公职和特权的垄断。根据哈罗德·J.拉斯基的统计，直至1801—1831年，71个英国内阁大臣级官员中仍然至少有52人是贵族阶级的儿子。[114]
这种衰败腐朽的政治体制，在乔治三世时代的诗人那里遭到了公然而无情的奚落。电影《魂断蓝桥》中那首《友谊地久天长》风靡世界，流传至今，其歌词作者、苏格兰民族诗人罗伯特·彭斯（Robert Burns，1759—1796年）在乔治三世登基前一年出生。他曾在题为《不管那一套》的诗作中写道：才比什么爵位都高！[115]
官衔只是金币上的花纹，
人才是真金，
不管他们那一套！
……
你瞧那个叫作老爷的家伙，
装模作样，大摆大摇，
尽管他一呼百诺，
尽管他有勋章绶带一大套，
白痴还是白痴！
管他们这一套那一套，
一个有独立人格的人
看了只会哈哈大笑！
国王可以封官：
公、侯、伯、子、男一大套。
光明正大的人不受他管—
他也别梦想弄圈套！
管他们这一套那一套，
什么贵人的威仪那一套，
实实在在的真理，顶天立地的品格，
“海外腐败”是如何发生的？
18世纪英国在北美殖民政府的“海外腐败”是国内政治腐败的延伸。在当时的官僚制度下，被派到北美殖民地的总督们大都素质很差，道德沦丧。他们在国内经济上破产，政治上毫无前途，而且都十分清楚自己的任期既短暂又不稳定。他们之所以被派驻海外主要是得益于政治庇护的“上线”：或是通过殖民地官员的任命来回报其“下线”在政治上的归附和支持；或是帮助在政治上和经济上濒临破产的“下线”走出困境。因此，这些殖民官员大多把家属留在英国，根本不打算久留。他们漂洋过海到殖民地的目的就是发财致富。总督集政治、经济、军事大权于一身，成为殖民地的“土皇帝”。他们利用贸易许可证和特许权的发放中饱私囊，如1742年至1767年任新罕布什尔州总督的本宁·文特沃斯借政府要求他为皇家海军提供该州优质木材之机，把最好的木材转让给自己的弟弟，再由他的弟弟转卖给海军，获利甚巨；他们通过对殖民地土地的处理权徇私舞弊，如纽约州的托马斯·汤干、本杰明·弗莱彻、劳德·科恩布里、威廉·柯斯比和乔治·克拉克等多任总督，公然无视法律和皇家政策，把数百万英亩（一英亩约合6市亩）殖民地授予挂名的持有者，条件是总督个人得到出售土地收益的1/3到1/2作回扣。劳德·科恩布里总督的卡约德罗塞拉斯土地转让证转让的土地竟达80万英亩，哈德堡土地转让证转让的土地达惊人的200万英亩，甚至比康涅狄格州还要大。[116]海外权力鞭长莫及，对英国政府负责成为一句空话，导致执政体系的“神经末梢”几乎失去控制。
在近代英国社会中，官职是许多人所向往的，因为当“官”有利可图。根据明文规定，官员所拿的工资并不高。但实际上，官员们的“外快”收入却相当可观。“如果为王室服务而枯竭了他们的收入，那么这种服务同时还是他们财产、庇护和权力的源泉。”[117]各级官员利用职权去索取钱财，美其名曰收取“服务费”。无钱的人是休想叩开官府大门的，行贿受贿的现象十分普遍。但在18世纪的英国，这却是官员的正当收入。通过这一途径，这些官员通常有相当于正当收入数倍乃至数十倍的灰色收入。这无异于一种世袭的政治特权。正如威廉·葛德文所说：
特权是一种限制，它使少数人，而且只能是这些少数人，由于他们出生的偶然性而能够取得某种地位。它用一种无法逾越的障碍来扼杀其他人的一切雄心壮志。……特权使少数幸运儿几乎独占大自然普遍赐给它一切子女的恩惠；它把压迫其他人的工具交到这些少数人的手里；它使他们充满虚荣并且给他们一切鼓励，使他们傲慢并对别人的感情和利益漠不关心。[118]
作为“恩赐官职”的受益人，有没有一颗对国王和国家的“感恩之心” 并不重要，重要的是一旦进入到庇护体制和恩赐官职的“保护伞”下，腐败的官员极易逃脱应得的惩罚。在英国最为典型的近代行政部门海军部中，由于帝国海上霸权靠海军支撑，王室的青睐和庇护的传统使得海军军官们获益匪浅。[119]特别是16世纪“价格革命”引发通货膨胀后，原本不高的海军军官收入更显微薄。于是，从17世纪中后期开始，海军部已然成了利用职权大搞“创收”的特权部。时任海军部长、国王宠臣白金汉公爵每年通过收取打捞失事船只专营权使用费等方式，可以从职位上获得3万到4万英镑的岁入。[120]尽管议会根据调查结果多次对白金汉提出腐败指控，但均被其“恩主”詹姆斯国王予以驳回。至于海军中流行的收取军备供货商回扣、虚报兵员冒领薪俸、窃取倒卖海军物资和参与走私等腐败行为，又在白金汉的庇护下大行其道。因此，即使有关腐败行为的证据再充分，在庇护制下的调查和监督也会流于形式。
在这种情况下，不负责任的政治空气日渐浓厚。在伊丽莎白时代执掌相权数十年的塞西尔“宁愿将政府中的官职留于贵族担任，也不愿意惠助那些与他一样出身微贱的人上学受教育，以防他们跻身于政府官员之列”[121]。
此外，在英国历史上，自治城市有着悠久的传统，它们不少是从中世纪的自由城市发展而来的，其共同点是得到过王室的特许状，有权选举自己的市政官员，由市政官主持管理城市内部事务，还有权选举自己的市长。但随着时间的推移和历史的发展，自治城市的市政官往往为城市豪门所控制，视市政如家政。于是，市政府机构成为城市上层手中的工具，父子、翁婿、兄弟、连襟接二连三地进入市政当局。他们只关心自身的利益，无力应付日渐繁杂的城市事务，更与近代民主精神完全相悖。虽说市政官的统治也不乏有效者，例如利物浦城市当局，但作为一个整体，旧式的城市自治体是以低效、封闭为特色的。这些市政衙门往往成为某些私人的囊中之物，缺乏公开性与透明度；不能随着城市的发展转变职能，只为城市有产者利益着想，不关心城市大众的福祉，与城市的建设与发展严重脱节，与时代格格不入。
于是，这时英国城市政府或已沦为某些私人的产业，或停留在农村统治体制下，无法为日益扩展的城镇提供服务。[122]英国人莱尔（J.C.Ryle）在19世纪中期于《家庭珍宝》（Family Treasury，1866—1867年）月刊上发表的系列文章中说：
许多市镇陷于腐朽，各阶层公然行贿受贿，毫无廉耻可言，这就是英国100年前的政治状况。