政党体制及其“分赃”模式的混乱
在这个共和国获得权力的真正方式是贿赂那些任命官员，获得官职后则利用职权实现自我野心和满足个人的报复欲望。
—乔治·F.霍尔（美国参议员）
18世纪末英格兰的国王恩赐制逐渐转型发展为政党恩赐制，到19世纪的美利坚则进一步演化为政党分赃制，对公共职位的占有和分配变得空前活跃。因为“在美国，1787年宪法的制订和一个新的国家政府的建立，对机会结构产生了深刻的影响。不仅建立了一个类似于英国的两院立法制度，而且还有一个潜力强大的行政与国家司法制度，他们带来了大量的政治机会”，“与不列颠那种狭窄的政治渠道相反，合众国的官员太多了和太容易得到了”。[123]资产阶级的政党政治在美国历史上发育得也很早，而正是由于美国民主政治中两党制的出现，引发了十分严重的腐败现象，并且一直沿袭了80多年，在美国历史上留下了令人印象深刻的一页。这就是美国乃至世界政治史上十分有名的“政党分赃制”及其引发的公职人员腐败潮。
1.从绅士政府到党阀政府
历史是一本教科书，只不过人们经常不愿去翻看它。而美国总统大选的历史，决定了美国总统的更替，也决定了美国政治的走向。如1828年总统大选把安德鲁·杰克逊送进白宫，就被普遍认为是19世纪美国政治与社会的一个转折点。在此之前，正如美国历史学家范瑞普所说，“美国联邦政府形成之初，美国政府是当时世界上最有能力的公共机构，当然，它也是最少受到腐败侵扰的机构之一”[124]。
华盛顿等开国领袖以身作则，使得联邦政府如同是“绅士和天使”们聚会议事的圣殿。华盛顿强调“政府的公共人事管理机构和官员……必须是有道德和有能力的”[125]，甄别“胜任”的政府官员主要通过“家庭背景、教育水平、社会威望”[126]。实际上，当年的清教徒们不远万里来到北美殖民地，就是为了建立一个与欧洲大陆不同的“没有腐败和专制统治的社会”。那些清教徒选举的地方官和管理公共财政的官员被称作“看得见的圣人”，必须具备严格的宗教虔诚和道德修养。
美国建国之初，从新英格兰到佐治亚州，人们都是从乡绅上层阶级的成员中挑选诚实正直的人来担任公职。[127]华盛顿不仅任命了像国务卿杰斐逊、财政部长汉密尔顿等一些声誉卓著的政治家，即便对次要官员的任命，也注意酬赏军功、调和派别，并避免招致个人私心或地区偏袒的任何怀疑。[128]托马斯·杰斐逊把他们称为是以“‘才华和道德’或‘智慧和德性’著称”的“自然贵族”，“对于一个秩序良好并且公正的共和国来说，他们是最合适的政治领导资源”。但是，应当防止政治生活被两种“华而不实”的贵族所支配：一是基于出身（封建继承）的贵族，二是基于财富（资本的力量）的贵族。因为这两种“虚伪的” 贵族“皆不能造就一个为人的社会本性的实现所需要的公正的共和国”[129]。
然而，“绅士政府”和“天使官员”终有从历史上消失的那一天。当他们躺在墓穴中之后，党派政治彻底改变了政坛风习，“绅士”和“天使”成为墓志铭中的尊称，而“财富贵族”“资本力量”以及权贵“党阀”的雄起成为美国政治的标志性事件。
一个明显的变化是，那些代表本党竞选美国最高行政长官职位的总统候选人，一旦当选就迅即成为为本党猎取分配公共职位的“党阀”。这正如汉密尔顿所曾预言的那样：“总统为迁就人情，以苟延其任期，结果必致牺牲其公职。”[130]
在党阀政治之下，选任官员基本上成了党同伐异的“分赃”游戏，公共职位成了政党组织的黏合剂。这也印证了马克思的政治判断：“那些争夺统治权而相继更替的政党，都把这个庞大国家建筑物的夺得视为自己胜利的主要战利品。”[131]而与权力和利益密不可分的官位公职就是选战结束后的主要战利品，分赃制则是分配战利品的官方机制。在分赃制的风气之下，品行低劣的职业政客开始活跃起来，联邦官员的官僚化、腐败化现象也开始增多。如来自密苏里州的参议员托马斯·本顿一到华盛顿任职，就充当了“美国皮毛公司”老板约翰·阿斯特的私人“立法代表”，每年收取一笔数目惊人的贿赂。本顿为“美国皮毛公司”做的第一件事就是在参议院肆意攻击陆军部下属的“印第安人贸易局”，后者因向印第安人提供布匹等生活用品，与前者构成了竞争关系。时任美国第5任总统詹姆斯·门罗甚至也接受过阿斯特的5000美元贿金，结果他宣布取消前政府颁布的有关皮货贸易的限制性法令，为“美国皮毛公司”扫清赚钱的障碍。[132]
到了第18任总统尤利塞斯·辛普森·格兰特，更是把政府的“肥缺” 视为本党的囊中之物，这也引得当时的人们议论说：格兰特政府把美国的税务部门变成了本党竞选的“加油站”。由于各届总统及其政府均视公职为安置党徒亲信的肥缺，造成联邦政府官员急剧膨胀，尸位素餐者大有其人。1792—1861年，美国人口增长了近10倍，但联邦文官竟然增长了50倍。
1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激烈，最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票，以一票多数当选美国第三任总统。1801年3月3日，即将卸任的总统、联邦党人亚当斯在离任前夜，仍试图把许多本党人士紧急塞进政府和法院，以削弱对方势力。当时这批官员的任命书已经签署，但尚未发出，因此在历史上留下了“星夜受命人”的典故。
杰斐逊入主白宫后，发现在600个总统直属文官中，只有6个是民主共和党人。因此，他不得不在就职演说中以“我们都是共和党人，我们都是联邦党人”为说辞，并将自己的官员任命原则确定为两党成员的“适当分享（Moderate participation of office）”原则。据美国早期官制史家卡尔·R.菲什的统计，杰斐逊在8年任期内罢免了443名总统直属文官中的109名，其中还包括40名“星夜受命人”。由此，开启了“政党分赃制”先河，使之在相当长时期内成为美国政治录用的基本方式。“但由此产生的结果却是：一进行新的选举，全体联邦官员的命运就好像处于悬而不决之中。”[133]
美国学者阿里·胡吉邦这样描述这种政治上的“走马灯”现象和政权易手带来的“大换血”：“在民主党政府下面几乎只使用民主党人，正如在共和党政府下面没有民主党人一样。”[134]其实，早在1787年制宪会议期间，来自弗吉尼亚的乔治·梅森就曾指出，假如没有“限制委托官职的屏障，那么制定者们就为在这方面可以在大不列颠看到的那种贪污腐败、以权谋私和滥用权力现象大开方便之门”[135]。随着美国两党政治的不断成型，政党分赃制在美国的“方便之门”豁然洞开。
1829年第七任总统安德鲁·杰克逊就职后更公开倡导这种“胜者分赃” 的作法，在美国联邦政府实行官职“轮换制”，排斥异己，以党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。可以说，杰克逊所标榜的以民众政治为核心的“民主政治”来改变选官授职方面的“精英政治”，标志着“绅士政府”时代的寿终正寝。
从“逆淘汰”看老党魁为何要暗杀新总统？
美国内战结束后，政治老板或曰“党魁”势力的崛起是一道独特的政坛风景。这些党魁控制着各级政党组织，并利用自己所掌握的公共职位来笼络党羽，培植了一个以自己为中心的政党核心集团即“政治机器”。党魁及其亲信开动专司“分赃”的“政治机器”，收获的是选票和选举获胜的结果，左右的是地方乃至全国的政局。1880年的大选中，也就是在“政党分赃制”实行了80年后，参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止“政党分赃制”。加菲尔德的名言是：“政党分赃制”下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天，还没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”，便被一个怀恨在心的求职未遂者开枪刺杀。据说，加菲尔德就是因为未按党棍康克林之意分配职位而被密谋暗杀。当时美国舆论认为，是“政党分赃制”谋杀了总统。这是一个“官杀官”的故事，只不过仍属官场“逆淘汰”的极端案例。
杰克逊声称：“所有官员的职责都是简单明了的，任何有知识的人都能很快掌握它。……没有一个人享有任何比另一个人更多的当官的固有权利。”[136]这无异于为政党分赃制提供了堂而皇之的理论根据。据《环球报》当时的统计，到杰克逊上任的第二年（1830年），在联邦政府10093名官员中，有919人被撤职或更换了职务。在他的8年任期中，共罢免了总统直属文官612名中的252名，高达41%。而在联邦政府所有官员中，有10%的人被免职。[137]
不过，替换那些被杰克逊所罢黜的“杰斐逊派”官员的杰克逊党人，大都不是什么随意挑选的普通民众，而是上流社会人士及其子弟，甚至不乏腐化无能的腐败分子。杰克逊所任命的纽约港税务官塞缪尔·斯沃特伍特，就是个盗窃国家公款120万美元的贪污犯，却在案发后逃往欧洲得以逍遥法外。因此，美国史学界一般都把杰克逊称为政党分赃制的“开山鼻祖”：“杰克逊使分赃制度牢牢地附着于联邦政府，从此以后，尽管对行政部门屡加改革，却一直未能彻底根除那种制度。”[138]
这种制度在1832年正式定名。那一年， 纽约州参议员W.L.马西（William Learned Marcy，1786—1857年）说了一句经典的政坛常用语：
在政治上要像在爱情上、战争上一样公平，战利品属于胜利者所有。
政党分赃制（Spoils system）由此正式得名。在分赃制下，官职是用来“作为商品和动产付旧账和施行新恩惠的”。既然官职是致富的手段，而且任期有限，于是在有限的任期中就是“不捞白不捞”了。[139]如果说商人追求的利润最大化，那么，政治分赃也使得游戏规则进入到“快鱼吃慢鱼”的商业化时代。在任命政府官员时，优先考虑的是党派或私人的利益，而非履行公职的能力。
从此之后，每当新总统上台，就要大换血、大清洗。1841年，辉格党人威廉·H·哈利逊入主白宫后，立刻把民主党人都赶下台。1845年，民主党人詹姆斯·波尔克当选总统后，又把辉格党人撤换殆尽。以后的几任总统都是“一朝天子一朝臣”，成了以公职犒赏党徒的名副其实的党魁。到了1865年，政党分赃制已经普遍流行。它的基本特征如党阀支配重要官职的任命、官职轮流坐庄等，已十分明显。[140]
从绅士政府到党阀政府，有两个大转变：
一是政府职位膨胀。从1792年到1861年，文官职位增加了63倍多，从780人增加到49020人。内战以后，发展更快，在1881年增加到10.7万人。
二是人员素质下降。政府官员的公信力严重缺失，一位传记作家詹姆斯·帕顿辛辣地讽刺说：“事实会证实，政府供职者是具有如下三种品性之一者，即冒险家、无能者或无赖汉。”[141]
于是，从19世纪20年代后期到80年代，美国出现了一个政府官员最严重的腐败时期。特别是在美国南北战争之后，出钱购买联邦政府公职的现象比比皆是。布赖斯勋爵发现美国政治中的内聚力是“渴望公职，并把它作为一种获利的手段”。国会议员们手里有几百个可任命的联邦职务，他们可以拿这些职务来对政治上的支持者论功行赏。大量联邦、州和地方政府的官员都想要用权力来交换填满钱袋的机会，强大的私人利益集团能够轻而易举地收买公共官员。
更为不利的是，公众对官员腐败的宽容度越来越高，对腐败的政府习以为常。美国历史学家对这一现象的描述是：“几乎在所有的地方，旧道德标准都被破坏了，对于许多人来说，诚信似乎离开了公共生活。” [142]
2. 从政党恩赐到政党分赃：买官卖官的现代“升级版”
“拥有政府职务的任命权，是政治集团财富和影响力的主要来源。”[143]分赃（分肥）的最大特点在于获胜的执政党任命公职不以能力大小为准，而以效忠程度为据。[144]所谓“党同伐异”，政党分赃制作为一种选拔官员的人事制度，其强调的是政治立场即文官对政党的忠诚和顺驯，而不论其能力和情操的高低，这实质上是封建时代臣子臣民对君主皇帝效忠的一种“变种”。如在林肯政府下，1639个总统直辖官员，有1457个被免了职。无怪乎《美国独立宣言》主要起草人和开国元勋、民主共和党的创始人托马斯·杰斐逊，在痛斥政党之弊时竟然说道：“如果不与某个政党一起就不能进天堂，我宁愿永远不进天堂！”(https://www.daowen.com)
在政党分赃制之下，不仅执政党要谋一党之私，各级官员个人的腐败更是变本加厉。政治录用的标准主要是看他们在竞选中是否做出过“贡献”，因此实际上演化为相当直接的权钱交易，执政党对大选中的支持者、赞助人投桃报李，论功赏爵；这些人做官之后，便以权谋私、中饱私囊。加之任期有限，官员行为趋于短期化，腐败行为近乎掠夺。因此，美国学者理查德·怀特在其专著《共和的象征—重建时期和镀金时代的美国（1865-1896年）》中提出：“腐败弥漫于政府和经济。”他认为，“镀金时代”的财富来自于政府补贴和内幕情报，以及最重要的，获得这些恩惠所必需的腐败。而且，腐败不是体制的扭曲，而是体制的命脉。这一“腐败体制”的重要污染源，就是与美国政治社会一同被“镀金”的政党分赃制。
从19世纪30年代开始，分赃制下的官员获得公职后，要向本党“捐献” 薪水的2%—7%，作为政党的活动经费。如果拖延或抗交，轻则收到恐吓信或被列入黑名单，重则被免职而丢掉饭碗。林肯总统就曾劝说过那些不肯如约“捐献”的文官们。[145]因此，人们对于分赃制表现出极高的容忍度。因为“对行贿受贿不能过分强烈谴责，对政党分赃制也不能过分严厉抨击，因为这些都是特定情况下实行控制的工具”[146]。为了保住职位，许多人只好“知恩图报”，主动“纳贡”。
这就使得18世纪的英式政党恩赐制更加组织化、机制化，特别是有了经济链条传送党派利益，逐渐发展到进行“制度化”买官卖官、公开化“寻租设租” 的政党分赃制。
应当看到，“所有成熟的工业国家都需要一个能干的全国性政府官僚机构，它雇佣一支有专业技能、能力出众的公务员队伍，足以胜任规制经济及回应城市人口各种需要等任务”[147]。但在政风衰颓的19世纪下半叶，这恰恰是一个几乎“无法实现的任务”。美国南北战争时期，在指挥千军万马与南方叛军艰苦奋战的林肯总统的身边，经常跟着一群“跑官要官”的“金主”。搞得这位伟大的总统不胜其烦、狼狈不堪，一次林肯忍无可忍指着办公室外成群的求职政客愤愤地说：分赃制对共和国的危险可以比叛乱还大。
恩格斯对美国政党分赃制的实质进行了犀利的批判：“正是在美国……两个轮流执政的大政党中的每一个政党，都是由这样一些人操纵的，这些人把政治变成一种收入丰厚的生意，拿合众国和各州议会的议席来投机牟利，或是以替本党鼓动为生，而在本党胜利后取得相当职位作为报酬。……在那里可以看到两大帮政治投机家，他们轮流执掌政权，用最肮脏的手段为最卑鄙的目的运用这个政权，而国民却无力对付这两个大的政客集团，这些人表面上是替国民服务，实际上却是统治和掠夺国民的。”[148]
文官制度如何提升了美国官吏素质？
从19世纪60年代开始，一些有识之士开始用文官制对朽败的分赃制进行“救济”。1865年12月，共和党议员托马斯·艾伦·詹克斯提出了一个以英国经验为蓝本的文官改革法案，提出文官选录必须经过公开的竞争考试并择优录取。詹克斯法案是后来的“彭德尔顿法案”的雏形。1872年3月，文官委员会制定了新的文官分类规则，将国家文官分为四级四类。该委员会还在财政部进行改革试点，在2286人参加的考试中录用了428人。[149]1883年，国会通过了《彭德尔顿法》，标志着以考绩制为核心的美国现代文官制度初步建立。1883年，《彭德尔顿法》初次实行时，量才录用者只占整个文官的11%；到1930年，已达75%。据美国学者P.D.范里伯统计，从1884年1月到1896年6月，联邦各部门通过竞争考试的文官中受大学教育的达到10%—13%。1897年度，考试录用被任命到华盛顿的666个文官中，159个上过大学。而直到1952年，美国18岁以上的成年人中只有不过15%的人进过大学。[150]由此可见美国官员的文化素质得到迅速提升。该法案颁布之初，考试录用的文官职位只占联邦总职位的10%（约1.5万个），但到1900年为止，实行考试录用的文官职位约达10.6万个，接近联邦所有文职雇员的50%。[151]1896年6月财政年度末尾，铁路、邮局所出差错不到6年以前所出差错的1/3。[152]随着科学技术的发达，联邦政府越来越需要具有专门知识的人才，考绩制一定程度上提高了公职人员专业化程度。如在1900年联邦政府录用专家和科技人员330人，占每年平均录用总数的3.43%；到1930年，录用专家和科技人员2491人，占每年平均录用总数的5.26%。
为了给对手制造执政障碍，美国两党开始了公职“扩容”竞赛。每当政党即将下台之际，为了把本党人马“冻结”在各个重要公职上，不惜以增设大批闲职的方式扩大文官队伍，既扩大本党政治版图，又造成下届政府束手束脚。“即使在各州政府和各县、市政府的用人上也全为分赃制所笼罩。”[153]结果是机构臃肿不堪，十羊九牧，许多人尸位素餐，浑浑噩噩。
以纽约海关为例，由于纽约港既是美国3/4进出口货物的集散地，又是大批商旅必经之所。因此两党都竞相把党羽亲信安插在那里，使得纽约海关成为机构庞大、效率低下、问题扎堆的“政府病”的典型。1877年，当海斯总统在舆论强压下不得不派出以约翰·杰伊为首的委员会进行调查时，发现这里不仅是贪污、贿赂和盗窃的渊薮，而且是人浮于事、服务恶劣、顾客怨声载道的灾区。为此，杰伊提出至少减员1/6以增效节流。
然而，“从奴才里选人才”的政党分赃导致了严重的“任人唯党、任人唯亲”[154]，促使公职人员结成利用公职谋取分享利益的关系网和利益链。在两党作为政治利益集团“轮流坐庄”的政治格局下，执政党一上台便尽力利用所掌握的权力攫取包括公职在内的公共资源，把政治分赃作为巩固执政基础的特殊“堤坝”。如在1881年以前的5年中，纽约海关平均每天罢免人数超过1人，罢免总数等于雇员总数的2倍之多。[155]由于内阁更换频繁，政府官员和其他公务人员处于极不稳定的“漂浮”状态，官员们时刻担心被免职，“混日子”的思想相当严重。工作中无从积累从政经验，也无法保证政策的稳定性和连续性，既没有什么责任心，更谈不上积极性和创造性，行政能力普遍低下，大大降低了政府行政效率。如美国1874年支付的税收成本分别为法国、德国、英国的3、4、5倍。
与政党分赃连在一起的，是官场的“逆淘汰”现象。有真才实学者无缘公职，名声不佳者充斥政府，使得官员质量每况愈下，政府效率与日俱减。如曾在1845年任海军部长的历史学家乔治·班克罗夫特就曾无奈地指出：“海军部里充斥着最懒惰的文职官员，他们领取高额工资而对工作却玩忽职守。” 在1873年，有人发现邮政大楼内堆满积压的邮包，连寄给副总统的邮件也被积压了好几个月。据美国学者阿里·胡吉邦统计，当时作为联邦政府主要收入来源的纽约海关，因为职员的无能和浪费，每年的损失高达1200万美元至2500万美元。
由于均沾政治“分赃”利益的都是党羽亲信，即便发生了腐败案件也必须包庇到底。有效的监督和严格的惩治只不过是美好的政治宣言，那些深陷丑闻者只需要主动“辞职”就可迅速脱身。如纽约海关是当时政治贪污的一个典型，税务司托马斯·墨菲最后在巨大压力下不得不请辞时，格兰特总统作为其“恩主”自然是“十分遗憾”地接受这份相当于特赦令的辞呈。[156]
事实上，由于公共职位盛行的是分赃制和“逆淘汰”，美国“镀金时代” 社会人才分布悄然发生了“公弱私强”的变化。“这个时期，由于大部分有才华的人都开始从商，政府职员通常都是庸才，根本不知道怎样处理高速工业化发展带来的问题。大部分人和美国的企业家关系密切，靠大亨们的贿赂生活，不可能有效地调节商业活动。”[157]这种人力资源流向的异常状态带来了严重的后果：
一方面，大批巧取豪夺的野心家、冒险家成为经济生活的主宰，而政府及其官员却在作壁上观；
另一方面，掌控了经济资源的“强盗大亨”们转而追求政治盟友和更多特权，形成了资本配置权力、老板控制政局的利益共同体。
这使得社会的两大主要经济组织（公司）和政治组织（政党）日渐远离了为大多数人谋福祉的应有作用，而日渐沦落为让少数人享受特权的“俱乐部” 和“游乐场”。
从根本上说，政党组织是分赃制的幕后总指挥，政客是分赃制的先锋战士，或者说为了谋求利益，政客、政党、议员甚至总统都是分赃制的受益者或支持者，他们都是美国国家机器的直接或间接操纵者。[158]1884年民主党在总统大选中获胜后，克利夫兰上任后伊始便将总共12万名联邦雇员中4万共和党官员解职，而代之以民主党人。4年之后，共和党人哈里森当选总统，在上台之后也随即撤除了3万名民主党人的官职。[159]
在两党轮流执政的政治周期中，公共职位被作为“赃物”加以轮流分配。因此，每次竞选之后，成千上万的钻营之徒就来到华盛顿，而新当选的总统及其内阁，则在几周时间里把官职分配给他们的亲信和党徒。[160]美国之所以一度盛行政治分赃，正是因为“利益政治”格局下以公共职位为权力筹码的体制使然。
1877年，海斯总统发布命令，在纽约市海关总署实行招收雇员考试制度。他之所以把纽约市海关总署作为文官考试制度的改革试点，原因在于其在联邦政府机构中以腐败和低效而臭名昭著。在政党分赃制的庇护之下，如果申请进入纽约海关总署并谋到一份海关检查员的公职，申请人必须不惜重金去购买它。根据所获职位的高低，所付的价格从2000美元到5万美元不等。
因此，“特威德事件和格兰特丑闻之后，公务员改革成为最重要的问题”[161]。海斯总统也在当选后将公务员改革作为国内政务的首要行动。1877年6月，他颁布行政命令，禁止联邦政府职员参加任何与政党有关的社会活动，试图逐步切断政府公职与政党分赃之间的联系。一年之后，他还解雇了收受贿赂的纽约港海关税务员切斯特·阿瑟，因其在几年间共收受5万美金贿赂，相当于总统的工资。尽管如此，立法预防与惩治打击“两手抓”的海斯总统仍然未能说服顽固的议会通过一个全面的公务员法案。
直到1883年，姗姗来迟的新法案（《彭德尔顿公务员制度改革法案》）才提交到总统办公室。签署这份美国反腐史上标志性文件的，正是时任总统切斯特·阿瑟—那个因受贿被解职的海关税务员，“使其成为美国历史上最具讽刺意义的事件之一”！
而且，即便是在后来美国实行了文官考绩制之后，公职遴选过程在相当长的时间里也并非像其所标榜的那样公平公正。
格兰特早就曾在国情咨文中无奈承认：“现在的任命制度不能为公职找到最好的人，常常是合适的人也难找到。”[162]美国学者观察研究的结论是：尽管“量才任用”被官方宣传成一种“官方善行”，但事实上“量才任用制下能晋升的仍是非常少的少数”。即便不考虑“量才任用的计分”和可比性是否可靠，仅从职位结构来看，占80%的中等合格者中至多只有1/4的人能够获得高报酬的职位，并且有明显的证据表明：制度化的量才任用制帮助了少数人，但更多的人在其“掩护”下依靠家庭社会地位获得公共职位，这使得“特权等级伪装成才能方面的等级”[163]。
也许，这表明人的问题始终是最为复杂、最为核心的问题，因人事问题而引发的腐败始终是腐败治理最为困难、最为艰巨的领域。
1881年，新当选总统加菲尔德因共和党内派别斗争关系等原因，在分配职位中没有按照某些党内“大佬”如纽约参议员罗斯古·康克林的意愿行事，竟然被人暗杀。文官改革家卡尔·舒尔茨后来曾不无遗憾地写道：政党分赃制“已经杀死了我们两位总统，一个哈利逊是忧郁而死的，另一个加菲尔德是被枪杀的”[164]。
其实，加菲尔德并非因反对分赃而死，恰恰是因为实施分赃而亡。由于他是在共和党内保守的康克林派支持下当选的，但却在就任后即将纽约市海关税务员的肥缺给了党内温和派领袖、缅因州参议员詹姆斯·布莱恩手下的一名中尉。这一 “过河拆桥”之举令康克林大为光火，甚至试图在参议院阻止这一任命。此后，人事任命方面的矛盾愈演愈烈。
在和康克林对抗数月后，加菲尔德准备离开华盛顿前往新泽西海滩避暑，但却在巴尔的摩和波托马克车站遭到保守派分子的枪袭。刺客名叫查尔斯·古提奥，之前虽曾多次前往白宫要求获得职务但均遭拒绝。结果，加菲尔德最终因败血症而死，阿瑟登上总统宝座。“几乎没有人相信阿瑟和保守派会把古提奥治罪，但是的确有人期望康克林执掌行政大权。然而事实证明，一个死掉了的加菲尔德比活着的他更有助于推动改革的进行。”[165]特别是古提奥因为索要公职未遂而变成杀人狂的故事，促成了阿瑟总统最终签署了1883年的公务员改革“彭德尔顿法”。
当然，后来经过文官制度改革，美国的选官授职随着考绩制的推行而大有改观。然而，那些由总统任命的要员，包括部长、助理部长、州际贸易委员会和联邦储备局的头头等重要职位，还包括海关税收员、国内税收员和邮政局长等一大批官员，这些人仍然属于政治任命。在外交部门，一种特殊的任命和管理制度仍占优势。[166]而且，州和地方政府的考绩制远没有中央政府成功，“分赃制”传统势力强大的甚至延续到二战之后，到20世纪80年代仅有60%的州完全采用了考绩制，还有近12%的城市未采用考绩制。[167]之所以县域官制改革步调缓慢，主要是“县官吏甘愿安于现状领取薪水，而不愿改革现状从事冒险的竞争”[168]。一个基本的事实是：“在19世纪和20世纪现代工业飞速扩展的情况下，讨价还价的技能顿时成为通向飞黄腾达的捷径。”[169]
吏治腐败是最大腐败，吏治失败是最大失败
政治体制中最核心的环节之一，就是对顶层治理结构的总体规划和实际安排。具体而言，就是解决“人”的问题，如把什么人，放在什么位置上，发挥什么作用，等等。在17—19世纪，从明王朝的断头政治到不列颠的党派政治，再到美利坚的老板政治，都在选人用人的全局性、根本性问题上栽了大跟头，如明王朝付出了亡国的代价，不列颠付出了独立战争战败的代价。