神话之一：政府越小，腐败越少
建立一个软弱的政府，那么其权力必定遭到侵犯。
—汉密尔顿
通行观点：“小政府，大社会”是一种理想的政府管理模式，既能保证“管得越少，管的越好”，又能避免政府滥权、过多干预导致的腐败。
曾几何时，“最小限度国家（The Minimum State）”[2]或者说“小政府” 一直是西方主流的政府治理思想。如密尔（旧译穆勒）所说的“自由放任是一般原则”[3]，政府如“守夜人”一般，竭力将政府干预的范围和界限减至最小。传统国家相对于现代国家还有一个重要的分野，传统国家有着保守型的小政府，此种小政府不是那种国家作为消极守夜人意义上的小政府，它不仅是任务性质上的小政府，即国家的目的只在于自身的存续，而且是一个现实结构上的小政府，机构简单，官员也少，当然这就使传统国家在执行法律方面处于非常薄弱的境地。
然而，19世纪以来的史实表明：“这种对经济自由主义的反抗，是对产业革命的破坏性和对无情地推进工业化政策所带来的破坏作用而无保障措施的一种自发防卫。主要的动机是一种受威胁感，即认为没有节制的工业化和商业化对社会的安全和稳定带来威胁。……事实上，在所有国家以及奉行大不相同社会哲学的各政党，都对放任主义实行了种种限制。”[4]换言之，对传统政府权力的节制与对“放任自由主义”的规制，像“冰与火”一样形成新的权力结晶体。
英国是现代西方政府架构的原创地，然而，19世纪以来的历史恰恰证明不是“小政府”而是“大政府”或说“强政府”起到了重要作用。“政治调整的最有效的杠杆是国家组织，它……是历史资本主义主要的制度成就之一”，而且，“国家权力对经济过程也具有极端重要性”[5]。不论是英国议会对18世纪圈地运动的法律支持和保障，英国政府对专利制度的完善与推广，还是英国政府对以东印度公司为代表的海外贸易殖民公司的保护与规范等，都显示出英国国家政权在英国崛起中的巨大作用。
特别是从19世纪30年代开始，英国政府对政治、经济、社会、司法制度实行积极的干预政策，进行了一系列立法改革。政府不断强化社会立法，进一步加强国家干预的广度、力度和效度。最有代表性的是从19世纪30年代起，议会开始通过了一系列保护工人权力和利益的社会立法。如为保护工人身体健康和人身安全，1847年通过了成年男工10小时工作日法案，并通过了规定井下作业应采取安全防范措施的《煤矿法》等；为处理劳动争议，1896年议会通过《调解法》，规定由政府成立调解委员会，负责处理各地委员会不能处理的劳动争议问题。这种国家干预政策一直延续到20世纪初的“福利立法”，如1908年养老金法、1909年劳工介绍法、1911年国民保险法、1918年教育法、1922年住房法等。“随着19世纪的前进，社会立法不断增加……到了1875年前后，议会实际上抛弃了个人主义作为它的指导原则，转而接受了集体主义。人们以往理解的那种自由主义处于劣势，立法机构破天荒地通过了合乎社会福利也就是合乎最大幸福的立法，这是同老式的自由主义思想背道而驰的”[6]。
因此，经济史学家克里斯托夫·格拉曼认为，在西欧诸国现代化初期的过程中，商业社会色彩浓重的荷兰沿着将国家和政府权力降至最低程度的方向发展；绝对主义专制色彩浓厚的欧洲大陆国家则以国家利益与封建王朝利益作为国家财政经济政策重心；而英国则是努力实现了私人利益与公共利益的并重，从而寻求一种国家政权与百姓之间一种更为协调的关系。[7]最终的结果不言而喻，“新英国”不但没有衰落，反而以新的形式保持了国家的繁荣稳定。
美国政府的财政收入和公共服务能力的对比关系，也表明“小政府”往往会遭遇“弱政府”之患。如美国政府的总岁入从南北战争最高年份的约13亿美元降到了1873年的2.37亿美元，即便到了1890年也仅为3.18亿美元。人均联邦支出从1866年的15美元下降到1978年的5美元，1890年也只有6美元。据统计，从1886—1893年的大部分年份当中，联邦岁入都超过了支出。[8]“‘政’以‘财’生”，联邦岁入的减少和低水平国民支出意味着政府对公共服务、社会调控的能力徘徊在“下降通道”。相比之下，1901年，J.P.摩根合并10家钢铁公司，以巨大的卡内基钢铁公司为中心组成了美国钢铁公司，它拥有的现金可以应付美国政府1880年的全部开支。[9]
英国19世纪市政改革如何打破“小政府”神话？
英国城市化、工业化的历程表明，日益严重的城市问题并非“无为” 而所能“治”。面对日益尖锐复杂的城市问题，英国各城镇成立了约300个城镇改善委员会，还有名目繁多的专门组织。其中伯明翰和曼彻斯特的改善委员会工作较为成功。早在18世纪下半叶，伯明翰的改善委员会就成功清除了街边有碍交通的障碍物，如凸肚窗、门前的石阶、地下室入口等，从而得以铺设起人行道，安装街道照明设施。19世纪初，委员会获得了新权力，有权征收新税和举借贷款，经济实力增强，工作更有成效。曼彻斯特的第一个改善委员会是1765年成立的警务委员会，到19世纪40年代已涉足铺路、照明、拆迁、消防、供水、清洁和煤气供应等领域。1835年的市政改革，自由、公开、民主的城镇政府取代了封闭的旧式城镇寡头的统治，打破了城镇寡头对城镇的行政控制。在自治城市，市政府在其权限内制定地方法规，征收地方税收以平衡收支，负责环境建设等。新建立的市政府，其权力和职能日渐扩大，社会服务保障功能日益加强。如果说在19世纪30年代只有市政府、议会和参事会等屈指可数的几个机构的话，那么，19世纪末，又增加了煤气、自来水、电力、街道、下水道、公园、卫生、浴室、市场、图书馆、博物院等新功能及机构，充实了政府的公共服务体系。另外，还较成功地建立起城镇警察力量以维持地方秩序。新的城市政府较之旧的市政官，更能胜任城市管理。英国地方政府改革以1835年改革为起点，履行日益扩大的社会管理职责，对城市社会的各类问题作出回应。到19世纪末，英国城市地方政府建设基本完成。
“镀金时代”的“小政府”实质上是“弱政府”的同义语。联邦各级政府压缩开支，奉行所谓“廉价政府”政策，既造成各项社会公共事业缺乏系统规划、长期投入和有效监管，也使得高速城市化进程中的诸多社会矛盾问题得不到重视和解决。事实证明，政府财政数字上的“廉价”并没有实际意义，这既不能杜绝“城市老板”们掠夺公共资金，也无法在廉洁政治的施行中更好地服务国民。1892年，美国人民党在《奥马哈纲领》中发出了对政府的不满和控诉：
数百万人的辛劳成果被强行夺取，积累了人类历史上前所未有的巨大财富，财富所有者反过来鄙视共和国。从相同的多产的子宫中，政府不公地繁殖了两大阶级—流浪汉和百万富翁。[10](https://www.daowen.com)
因此，从19世纪末到20世纪初的进步主义运动，到20世纪30年代的“新政”。一个基本的治理逻辑是：各级政府都必须承担起某些社会管理和对经济进行管制的责任，以实现一种“安全的”经济发展和保护公众利益。作为进步主义运动的奠基者，“罗斯福和其他改革者呼吁形成了一个现代的实行管制的政府—一个强有力的管理机构对涉及公众利益的私人商业事务进行管制”[11]。美国学者托马斯·本德（Thomas Bender）认为，从历史延续的角度说，美国进步时代（1880—1920年）的改革绝不是美国“例外主义”的特定叙述，而是19世纪末、20世纪初所有工业国家自由主义理论转型的地方反应而已。正如另一些美国学者所观察分析的那样：
进步时代开启了联邦政府在美国日常生活角色上的转变。在国家层面，包括1906年对纯净食品药物法案的一系列改革，建立了国家关于食品药品内容的适用准则。在1909年，国会通过了宪法第十六条修正案，授权收取所得税。这条举措于4年后得到批准，给联邦和州政府提供了有宪法保障的现金流，要求更富有的个人和营利性更强的公司把更多收入贡献出来。同样在1913年，另外一条宪法修正案确定美国参议员由选举人直接选举，而不是由州立法者间接选举。这一改革反映了对腐败的广泛关注以及对出身名门的金融精英们相互拉帮结派的担忧，同样也表明了对民主的信心得到恢复。1914年，国会在国家最有权势的商业领袖的支持下，建立了联邦商务委员会，将反托拉斯执行进程制度化和官僚化，以使得竞争政策更加透明且不具有党派性质。[12]
这些积极有为的系统改革打造了一个逐渐成型的“强联邦”，让美国社会从“镀金时代”的混乱无序中抽身而退，并前赴后继地将“进步时代”的改革遗产固化到美国的国家治理体系当中。从根本上讲，后来的富兰克林·罗斯福“新政”作为进步时代改革的延续，与西奥多·罗斯福推动的“老‘新政’”一脉相承，它要解决的问题仍然是工业资本主义带来的各种深层次的社会、经济和政治问题。这些问题其实并不玄奥，其关键恰如曾在林肯和麦金利任内任职的资深政治家约翰·海所说：美国已不再是“民有、民治和民享” 的政府，而是“大公司所有、为了大公司的利益以及被大公司控制的”政府。[13]
因此，美国人认为“这两个罗斯福都运用了相似的语言，尽管他们的总统任期相隔了几十年。他们激烈而又毫不含糊地对某些商业领袖的批评代表了围绕着政治和经济改革的有争议的政治环境，尤其是对于20世纪前1/3阶段政府对私人企业的管制。对于许多商业领袖来说，政府管制权力的扩大意味着对他们社会角色的冒犯”[14]。
虽然“政府管制权力的扩大”并不必然意味着政府能力的强大，但进步时代的联邦扩权确实带来了具有划时代意义的改革实效。而且，由于各种影响社会稳定和动态平衡的重大结构性问题此起彼伏，无论大萧条是否出现，20世纪30年代都会出现某种类似“新政”的改革，至多是改革的力度或许不会那样大，改革的效果不会那样短期凸显。可以说，作为老罗斯福的远房堂侄，富兰克林·罗斯福发起的“新政”从两方面永远改变了美国的自由主义：一是政府开始加强对经济的干预，减少市场经济的不确定性；二是政府开始加大公共支出，在社会福利方面承担起更大的社会责任。[15]
可以说，美国虽然是资本主义自由市场经济体制的代表，但并不意味着政府对经济活动的放任自流，反之，政府以多种方式干预经济活动，积极稳健地调控经济运行。从联邦国会时期实行的西部土地国有化和商品化，到“自由”资本主义时期联邦政府划拨公共土地资助运河和铁路建设，再到20世纪的经济规制和区域经济开发，处处都有政府的影子。
美国政府对经济的管制在20世纪70年代达到顶峰，刊登在《联邦登记册》上的联邦规制文件由1936年的2599页增加到1977年的65603页； 1970—1979年联邦规制机构雇员由2.8万人剧增到8.1万人；1970—1980年联邦规制机构的经费支出由8亿美元猛增到60亿美元，而同期的国防开支和福利支出分别增长了74%和278%。[16]正如阿伯比（Appleby）在《大民主》一书中所说的，在一个由大公司和小政府组成的民主社会中，是不可能有真正的民主的。要防止大财富的拥有者利用他们已经掌握的巨大财富去控制和操纵国家权力，既需要约束国家的掠夺之手，也需要约束市场和企业的贪婪。新自由主义者格林认为，国家的目的就是为了帮助人们实现共同的善，实现共同的利益，因此国家不应该是消极的、放任的国家，而应该是积极的国家，应该干预经济生活和社会生活，从而为实现个人利益、为个人的发展创造良好的环境和条件。[17]
“耙粪运动”的旗手斯蒂芬斯和媒体同行面对美国的腐败高发期，也不得不接受这样一个事实：
民主是失败的，我们真正需要的是一个英明的独裁者。[18]
其实，问题并不在于政府体量大小，甚至不在于政府以何种形式存在，而在于实际的公共生活领域，谁能事实上充任政府的角色、行使政府的职能，切实有效地满足不断进化的人民需求。针对极化自由竞争所导致的生产与资本的集中和垄断现象，通过防治自由放任主义所带来的弊端和消极影响，不但保护了中小投资者和广大民众的利益，也促进了资本主义在自由竞争条件下的有秩序发展，因此：
自由主义如果要不失去公众，就必须修订法律的文字，事实上它就是这样做的。作为一个政党，它不得不修订它的政策，但是为了作为社会思想的一个因素保持它的地位，它还不得不修订它的理论。……彻底修正自由主义理论要求重新研究国家的性质和职能，研究自由的性质、自由和法律强制之间的关系。那样的重新研究又揭开了个人人性及其社会环境之间的关系这个老问题。从伦理和社会科学两方面看，潮流是在脱离个人主义，趋于探求某种集体主义的观念。[19]
基本事实：对于政府而言，重要的不仅是绝对规模大小，而是相对能力强弱。如果官员贪污横行、怠惰无为，政府再小也没有意义，人数再少也于事无补。实质上，防治腐败能力本身就是一种重要的政府能力或者说政治能力，廉政建设正是国家政权建设的永恒命题。应当透过现象看本质，更加理性地把握防控腐败的内在规律和科学路径。