神话之三：制度越多，腐败越少
成功的政治角逐要求找到变革的杠杆，以便以最小投入得到最大好处。
—伊曼努尔·华勒斯坦
通行观点：反腐败必须靠更多的制度，因为制度越多，腐败的空间和机会越少。
毫无疑问，制度是个好东西。在制度经济学的先导者凡勃伦（Veblen）看来，制度“实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一种思维习惯”，是“人所共有的现存的思维习惯”，它包括“惯例、习俗、行为规范、权利和财产的原则”。但是，“人们对于现有的思想习惯，除非是由于环境的压迫而不得不改变，一般总是想要无限期地坚持下去。因此遗留下来的这些制度，这些思想习惯、精神面貌、观点、特征以及其他等等，其本身就是一个保守因素”。[30]或许，这就是可能被人们有所忽视的制度“负功能”。
具体而言，制度的相关负面效应还包括：一是制度不适应，即所出台的制度滞后于现实需要。正如有人所说：法律出台之日，即是法律滞后之始。二是制度不经济，即制度执行需要过多的前置条件。换言之，制度设计过于理想化无法“落地”，缺乏实践基础而导致“水土不服”。三是制度不执行，即“潜规则”消解了作为“明规则”的制度，严重影响了人们对制度的敬畏感。总之，再多再细的制度，落实不了就等于零。
一个需要深刻反省的案例是晚明时期，“它的根本制度是严格构建而成的，以至于无法适应任何环境的变化”。在开国皇帝朱元璋所创立的诸多“祖宗之法”中，关于治理国家的诸多制度性要求不可谓不全面。然而，在明代的政府管理中却出现了一个有意思的悖论：“原则上不折不扣地遵从严格的秩序，而事实上却是越来越多对该原则的侵犯。”
当时的典型制度问题是官吏俸禄。从洪武朝开始，明朝的官僚薪俸水平设计得非常之低。如户部尚书每年的薪水是米732石，最低级别的官员每年仅有60石。[31]而且，薪水还经常以棉布、胡椒和贬值的宝钞等实物代支，使得官员的实际工资变相下降。根据孙承泽的《春明梦余录》所载，1629年的一份奏疏所称每年维持京城所有衙门的花费，尚不足国家总开支的1%。然而，这种理想的制度形态却是“导致明王朝后期许多非常态做法以及官员腐败的重要原因” [32]。那些被查办抄家的官僚的巨额财产，表明这一制度完全是形同虚设。
在英国，边沁把他的功利主义立法理论用于考察本国的普通法制度，并对其进行了猛烈地抨击。他认为， 1688年以后的英国法律从内容到形式都充斥着封建主义的痕迹，法律原则复杂模糊，司法工作人员因循守旧，就连英国的成文法大多也是“由500年来收集的和无数个别的议会法令、条例组成的，这些法令和条例彼此矛盾，结果让完全不法的状态代替了‘法制状态’”[33]。他还对当时的司法组织和司法程序进行了批判，称其已经“腐败透顶”，“充斥着不必要的烦琐程序，对于诉讼当事人来说，这只能导致拖延、筋疲力尽以及更大的开支”[34]。对于存在的这些问题，边沁认为，普通法的传统制度“不是以合理的设计为基础的普通法规则，简直是进行重要社会改革道路上的障碍”[35]。
因此，亚当·斯密不无深意地提醒道：
一个富于制度精神的人，他往往自以为很聪明，常常深为自己对政府的理想蓝图的想象的美妙而陶醉，因此，他不能容忍对这种理想蓝图的任何部分哪怕是有丝毫的偏差。他坚持把这理想蓝图的所有部分都彻底变成现实，而不考虑可能与它相反对的重大利益或牢固偏见。他似乎在想，自己能像用手在棋盘上摆布不同的棋子那样轻松自如地安排国家这个大团体中的不同成员。[36]
然而，人类社会的“大棋盘”上，每个单独的“棋子”除了被“棋手” 操控之外，还有着自己的运动机理和运行轨道。斯密指出，那些“自以为他就是国家最聪明且高尚的人，他的同胞应当来适应他，而不是他应当去适应他的同胞”，结果却造成“人类社会的游戏混乱不堪”。
哈耶克将这些不计后果、热衷于“创制”的人士称为“制度性专家（institutional expert）”，他们的一个极为凸显的特征是“毫不犹豫地拥戴或赞同他们据以称为专家的那个制度”[37]。(https://www.daowen.com)
于是，在反腐败实践进程中，我们经常看到的一个场景是：“制度性专家” 提出了越来越多的制度，但管用有效的或许远不如想象的多，腐败也并未朝着叠床架屋的制度框架所预设的方向发展。
严密的财政监管机制如何被“消解”无存？
19世纪中期，宾夕法尼亚州的财政监管制度对公共资金至少有两个监督关口：一个是审计监督，另一个是议会（专门委员会）监督。每一道关口都“扼住了资金的咽喉”。然而，当时宾州审计长约翰·哈特兰夫特却“监守自盗”，与州财政部长罗伯特·麦基及其私人银行家代理人查尔斯·耶基斯串通一气，犯下了挪用市政资金炒股牟利等腐败罪行—这是从“人（主体）”的层面消解了审计监督。此外，费城市财政局把公共资金“贷给”查尔斯·耶基斯的私人银行挪作他用，面对市议会财经委员会每个月检查财政局账目的压力，市财政局首席办事员大卫·琼斯和查尔斯·耶基斯达成共谋：耶基斯每月月末刚好在财经委员会查账前给琼斯一张与借款等额的支票，以便临时填补财政局的账面亏空；然后在下个月的第一天，琼斯把这笔市政资金再“还给”耶基斯；琼斯甚至允许耶基斯用市政债券作为个人贷款的担保，只要每月末“把账户摆平”就行—这是从“事（程序）”的层面消解了议会监督。
相反，在英国19世纪初的改革风潮中，我们看到“诸如反谷物法联盟和本世纪后来震撼英国政治的运动—禁酒、教育、市政改革……它们都是专一事业的改革运动”[38]。
此外，美国走出19世纪腐败高发期的过程，实际上靠的恰恰也是社会运动—进步主义运动。该运动的一个重要方面是“耙粪运动（也称黑幕揭发运动）”，以及由其所肇始的社会民主监督浪潮和社会立法变革运动。根据“耙粪运动”的领军人物林肯·斯蒂芬斯自述：在当时舆论监督风起云涌的狂潮中，“催生‘进步党（the Progressive party）’的那股势头马上就成了一场运动，而我们耙粪者则在描绘这场运动，想要为未来投票。罗斯福经历了这一切；他承认这场运动的力量和生机”[39]。也就是说，老罗斯福总统带领“旧美国” 尝试走出腐败高发期，倾力打造更加公平正义的“新美国”，充分利用了“运动的力量和生机”。于是，随着“社会面”的改革呼声日益高涨，“国家面” 的治理变革方兴未艾。这正如美国学者研究分析所指出的那样：“现代公司制度的产生和工业资本主义的迅速传播也让一种强有力的政治运动兴起，该运动致力于扩大管理机构的权力以让其成为捍卫民主和平等的堡垒。”[40]这逐渐演化成为一项全民参与的“国家再造运动”或者说“美国改革运动”，打造了强力扭转“镀金时代”的美国发展方向、治理政策取向和经济社会关系导向的超巨“政治杠杆”。
客观而论，社会运动（social movement）本身是个中性概念，主要是指共同体成员有意识、有计划的改变或重建社会秩序的集体行为。一般而言，社会运动可分成四种形式：回归运动、改革运动、革命运动与乌托邦运动。其中，成熟意义上的改革运动（reform movement）通常是指社会成员改革社会的某一部分或某些制度，而并非企图推翻整个现有体制引致颠覆性后果。那些失控失序并最终失败的形形色色的“运动”，由于偏离了社会改革进步的正确轨道，实际上已经演化为难以为继的“多数人暴政”，早已失去了社会运动的本来面目和应有之义。
从某种程度上说，制度创新是改革的战利品。成熟而成功的改革行动甚或是改革运动，必须“运行于制度的笼子、催生出制度的果子”，而不是任由运动“过热”以致“跑偏”。在实践当中，“反腐败可以以自上而下的方式进行，主要通过减少官僚政治，提高低级别公务员的能力、专业化和廉洁程度。草根运动方式的改革强调改善公民自由，例如言论自由和人权。所有这些方案都是可行的，全面的改革战略将包含这两个方面”[41]。对于腐败治理而言，制度和运动都只是手段而非目标。而且，很多有生命力的制度是社会运动乃至政治运动的“公共遗产”或“改革结晶”。比如，美国学者回顾“镀金时代”的改革历程时指出：“文官制度改革运动并不是对政党体制的强烈抨击，而是要使这种体制得到净化和系统化的一种努力，是消灭分赃制所导致的浪费和低能现象的一种尝试。”[42]
可以说：先发国家有（改革）运动，后发国家也有（创新）制度，其效果如何取决于顶层设计者的政治智慧、“操盘”策略和执政能力。治理腐败是一项全面复杂的系统工程，而不仅仅是在“制度”或“运动”之间做单项选择题，更不是靠一两项制度创新或一两次政治运动就可以“药到病除”的。实际上，综合研判世界各国治理腐败的历史轨迹可知，通过重大改革所形成的开放式、有序化的社会运动浪潮，有利于较快提升“廉洁观感”，也有利于减缓全体国民的“腐败痛感”，因此有利于规避因腐败引发流血式革命冲突。从某种程度上说，这种治理方略大体可总述为“以改革运动为发端，以开放参与为保障，以体制变革为关键，以制度创新为支撑”，而并不是片面追求某一治理要素的“单骑闯关”，或是整个治理体系的“关机重启”。
当然，我们必须随时随地保持高度警醒，坚决杜绝失控失序风险极高的“疾风骤雨式”的政治运动。实践充分证明，试图只靠运动的方式“速战速决” 地处理腐败问题，其结果往往会走向初衷之反面。必须要建立健全科学配置反腐败资源力量的法治化治理体系，并且适时精准地将管用有效的政策和策略转化固化为科学有效的制度安排。
毫无疑问，标本兼治是阻击腐败的科学策略，制度建设是标本兼治的实践载体。我们绝无意为“运动反腐”辩护，但亦无需将“制度反腐”神化，或许只需一个微小的调整就能够达成新的共识，那就是—将“运动”变为“行动”，在久久为功、孜孜以求的反腐败持久战中彰显制度执行力。
基本事实：制度可以细分为上游制度与下游制度、核心制度与配套制度等。如果制度叠床架屋，但仅仅局限于下游制度、配套制度，而在核心制度上避重就轻，可能制度再多也不管用。而且，有些根深蒂固的“潜规则”，有些“伤筋动骨”的核心制度，往往必须以“壮士断腕”式的重大改革才能取得突破。问题不在于是否需要运动，而在于改革如何真正“落地生根、开花结果”。制度的意义在于，成为改革的助产士和守护神，令改革成果不以人的意志为转移，让改革行动的正确方向“不可逆”。